XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1615
Onorevoli Colleghi! - E' universalmente riconosciuto il
diritto della persona al giusto processo.
La Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva ai sensi della legge 4 agosto
1955, n. 848, all'articolo 6 solennemente sancisce che "ogni
persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un
termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente e
imparziale costituito per legge, al fine della determinazione
sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile,
sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga
rivolta".
Elementi fondamentali del giusto processo sono la garanzia
dell'esercizio del diritto di difesa, l'indipendenza e
l'imparzialità del giudice, il tempo ragionevole per
l'investigazione e per la celebrazione del procedimento
penale.
Nel nostro sistema la accertata eccessiva durata del
procedimento penale si risolve in una anticipazione della pena
(afflizioni morali e sociali e perturbamenti psichici,
associati eventualmente a ingiuste carcerazioni preventive)
per l'innocente e in garanzia di impunità (per prescrizioni,
indulti, amnistie) per il colpevole.
La dilatazione irragionevole e immotivata dei tempi di
indagine determina un gravoso aumento degli affari penali
pendenti che sovente paralizza il magistero punitivo e lo
costringe, nella scelta necessitata (sovente affidata a
pressioni e suggestioni della mutevole opinione pubblica) di
privilegiare l'uno o l'altro procedimento, alla effettiva
elusione del principio costituzionale dell'obbligatorietà
dell'azione penale.
L'attuale disciplina dei tempi di investigazione del
pubblico ministero presenta notevoli disfunzioni e arbitri. Il
termine ordinario di sei mesi assegnato dalla legge al
pubblico ministero per lo svolgimento delle indagini
preliminari e per le determinazioni inerenti l'esercizio
dell'azione penale è diventato eccezionale. Il regime
straordinario della proroga è la regola. La generica dizione
di giusta causa per sorreggere le richieste di proroga
consente, come accade sovente, o che sia prorogato il termine
anche per procedimenti per i quali il pubblico ministero (dopo
l'iscrizione nel registro dei reati, normalmente resa pubblica
con pregiudizio evidente sulla persona dell'indagato) non ha
compiuto alcun significativo atto di investigazione o che la
proroga sia accordata per una attività di esplorazione a tutto
campo sulla vita della persona indagata, al di fuori quindi
del fatto specifico della notizia di reato acquisita, nella
speranza che emergano elementi per coltivare la ipotizzata
ipotesi di reato o altre ipotesi.
Vi è dunque il concreto rischio, da una parte, che
l'investigazione continui ad essere attività inutile ai fini
di giustizia (ma con gravi danni sulla persona) e, dall'altra,
che l'attività di accertamento investigativo non per fatti
specifici assuma, per l'indagato, le forme di pressione e di
soffocante limitazione delle libertà proprie degli Stati di
polizia.
Occorre dunque prevedere che l'attività del pubblico
ministero, nella fase delle indagini preliminari, sia
effettivamente finalizzata a fini di giustizia in equo
contemperamento con il principio del giusto processo. E
pertanto occorre evitare la proliferazione di una mole
infinita di procedimenti pendenti cui non corrisponde una
effettiva attività di indagine o cui faccia seguito una
permanente attività investigativa a soli fini esplorativi.
In tale senso la modifica proposta al comma 1
dell'articolo 406 del codice di procedura penale che obbliga
il pubblico ministero, che nel tempo ordinario previsto non
sia ancora in grado di determinarsi o per l'archiviazione o
per l'esercizio dell'azione penale, ad indicare le ragioni che
hanno impedito il rispetto del termine e gli ulteriori
(rispetto a quelli già compiuti) atti specifici di indagine
(consulenza, accertamenti tecnici, individuazione di persone o
cose, assunzioni di informazioni, interrogatorio di persona
imputata in un procedimento connesso, perquisizioni,
sequestri) strettamente connessi alla notizia di reato o i
mezzi specifici di ricerca della prova (ispezioni, esibizioni,
acquisizioni documentali) ulteriormente necessari alle sue
determinazioni. Con la modifica prospettata, il testo del
comma 1 dell'articolo 406 del codice di procedura penale
diventa quindi il seguente: "Il pubblico ministero, prima
della scadenza, può richiedere al giudice la proroga del
termine previsto dall'articolo 405, indicando analiticamente
quali ulteriori atti di indagine, disciplinati nel titolo V
del libro V, o quali ulteriori mezzi di ricerca della prova,
disciplinati nel titolo III del libro III, debbano essere
compiuti per le determinazioni inerenti l'esercizio
dell'azione penale. La richiesta contiene altresì
l'indicazione della notizia di reato e l'esposizione dei
motivi che hanno impedito di compiere l'attività di indagine
per la quale è richiesta la proroga".
Ragionevolezza del termine di investigazione impone
altresì che la proroga possa essere concessa una sola volta,
atteso che, ai fini di perseguire comunque il fine di
giustizia della repressione dei reati e dell'accertamento
della responsabilità dei suoi autori, il nostro sistema
processuale prevede, all'articolo 414, una norma finale di
salvaguardia che consente, anche dopo il provvedimento di
archiviazione, l'autorizzazione alla riapertura delle indagini
su richiesta del pubblico ministero motivata dalla esigenza di
nuove investigazioni.
Pertanto viene proposta l'abrogazione dei commi 2 e
2-bis dell'articolo 406 del codice di procedura
penale.
E' invalsa inoltre la prassi nei tribunali di non
rispettare il termine per la decisione sulla proroga,
prescritto dall'ultimo periodo del comma 3 dell'articolo 406
del codice di procedura penale, con evidente violazione del
diritto dell'indagato alla certezza della sua posizione
giuridica e del rispetto del suo diritto di libertà. E'
necessario dunque prevedere che, decorso inutilmente il
termine indicato, la richiesta di proroga si intende rigettata
con le conseguenze di cui al successivo comma 7, ovvero con
l'obbligo del pubblico ministero di formulare nei successivi
dieci giorni le richieste a norma dell'articolo 405 del codice
di procedura penale (o archiviazione o esercizio dell'azione
penale).
La decisione del giudice sulla richiesta di proroga, che
incide direttamente sul diritto della persona al processo in
termini ragionevoli (in termini ragionevoli cioè o l'indagine
deve concludersi con l'archiviazione o l'imputato deve essere
presentato al giudice, come chiaramente si esprime la
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo),
nell'attuale sistema è adottata dal giudice senza intervento
del pubblico ministero e dei difensori dell'indagato. La
limitazione del diritto di difesa in generale sulla materia
non ha fondamento e di conseguenza si propone la
partecipazione dei difensori all'udienza camerale prevista per
la decisione sulla richiesta di proroga. La compressione del
diritto di difesa può trovare ancora ragionevole
giustificazione solo per le indagini relative ai reati di cui
all'articolo 51, comma 3-bis, per i quali si conserva la
disposizione di cui alla novella introdotta nel comma
5-bis, dell'articolo 406 relativa ai delitti
(associazione mafiosa e sequestro di persona a scopo di
estorsione) e il termine ordinario più lungo di un anno.
La proposta soppressione di ulteriori proroghe rispetto
alla prima e la nuova rigorosa disciplina delle ragioni della
proroga, in conformità al principio del giusto processo,
impongono la conseguente soppressione dell'articolo 407 del
codice di procedura penale, che prevede, in relazione alla
pluralità delle proroghe, i termini di durata massima delle
indagini preliminari, con esclusione dell'ultimo comma che
sancisce l'inutilizzabilità degli atti compiuti dopo la
scadenza del termine.
Infine occorre rilevare che l'articolo 1 della legge 7
ottobre 1969, n. 742, sancisce che il decorso dei termini
processuali è sospeso di diritto dal 1^ agosto al 15 settembre
di ciascun anno, e riprende a decorrere dalla fine del periodo
della sospensione. Secondo quanto prevede l'articolo 2 della
medesima legge n. 742 del 1969 i termini di durata delle
indagini preliminari rimangono sospesi durante il periodo di
sospensione feriale dei termini procedurali. E dunque per
effetto di questa sospensione il tempo per il giusto processo
si allunga. E' giunto il momento di osservare, sul piano
generale e per l'incidenza che anche in questa sede rileva,
che sull'eccessiva durata dei processi italiani (e per la
quale il nostro Stato ha ricevuto ripetute censure e condanne
in sede internazionale), incide notevolmente anche la
lunghezza della sospensione di diritto dei termini
processuali. Una così lunga sospensione, nelle società
complesse come la nostra, non ha più alcuna giustificazione,
dovendosi ritenere preminenti sulle esigenze di pausa e di
riposo delle attività giudiziarie e forensi, il diritto dei
cittadini al processo giusto.
Va quindi modificato l'articolo 1 della legge 7 ottobre
1969, n. 742, limitando al mese di agosto la durata del
periodo di sospensione dei termini processuali.
Colleghi deputati, le modifiche proposte non pretendono di
risolvere i mali della giustizia italiana, per i quali
occorrono misure più organiche, sul terreno normativo e
strutturale. Esse però si inseriscono in un disegno di
riequilibro Stato-persona, che realizzi un più equo
contemperamento fra esigenza di giustizia e libertà della
persona.
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