XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1603
Onorevoli Colleghi! - Il settore dei giochi pronostici
di abilità e delle scommesse sportive costituisce un comparto
dell'economia nazionale caratterizzato da continua innovazione
ed espansione, da vitalità ed interesse, con possibilità di
contribuire a generare valore aggiunto, occupazione e
ricchezza.
Il mercato nazionale presenta caratteristiche di chiusura
non compatibili con il mercato unico europeo, con
perpetuazione di una situazione di assoluta dominanza in capo
ad un unico polo imprenditoriale.
Le barriere legislative e regolatorie esistenti nel nostro
Paese producono una situazione di rigida chiusura del mercato
italiano all'offerta degli operatori delle altre nazioni
dell'Unione europea.
I recenti interventi normativi hanno privato o limitato i
consumatori italiani nella libertà di dirigere le loro scelte
di gioco o scommessa anche sui servizi offerti dalle imprese
comunitarie di settore, con profonda e immotivata
discriminazione rispetto ai cittadini europei.
Occorre premettere che il decreto legislativo n. 496 del
1948, e successive modificazioni, prevede di riservare al
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e all'Unione
nazionale per l'incremento delle razze equine (UNIRE),
l'organizzazione e l'esercizio di giochi di abilità e di
concorsi pronostici connessi con manifestazioni sportive,
svolte sotto il loro controllo, per le quali si corrisponda
una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione
sia richiesto il pagamento di una posta di denaro.
Nel 1989 il noto fenomeno del cosiddetto "Totonero"
induceva il legislatore ad emanare la legge n. 401 del 1989, e
successive modificazioni, che introduceva il reato di frode in
competizioni sportive, disciplinava l'esercizio abusivo di
attività di gioco e scommessa e sanzionava la condotta di chi
"esercita abusivamente l'organizzazione di scommesse o
concorsi pronostici".
In presenza di tale sistema normativo che prevede la
punizione di chi organizza o gestisce la scommessa, da alcuni
anni si è sviluppato l'ingresso di operatori comunitari che
hanno proposto al pubblico europeo un ampio ventaglio di
scommesse a quota fissa riguardanti sia eventi sportivi
gestiti dal CONI o da organizzazioni da esso dipendenti, sia
eventi sportivi esteri che eventi mondani.
E' avvenuto che anche il cittadino italiano, attraverso la
pubblicità delle quote su quotidiani sportivi, su giornali
specializzati e su altri mezzi di comunicazione, ha la
possibilità di partecipare, dal proprio domicilio, alle
scommesse organizzate e gestite dagli operatori attraverso
vari sistemi: INTERNET, fax, telefono, eccetera.
I cosiddetti "bookmaker", al pari degli allibratori,
sopportano il rischio economico in relazione al contratto di
scommessa, determinano le quote, stabiliscono la cifra minima
e massima della giocata, individuano gli eventi sportivi da
proporre, apportano ogni contributo all'organizzazione e alla
gestione della scommessa.
Parallelamente i vari bookmaker, per ottenere una
raccolta di previsioni o di prenotazioni di giocate più ampia,
hanno, nel corso degli anni, in vario modo promosso l'apertura
sul territorio europeo (e, quindi, anche italiano) di centri o
agenzie destinati alla raccolta e alla trasmissione dei dati
via INTERNET nonché il trasferimento del denaro attraverso il
sistema bancario, i centri Western Union, l'apertura di
conti correnti on line e l'uso di carte di credito e di
tessere prepagate.
Il gestore del centro è legato al bookmaker da un
contratto di affiliazione con il quale gli viene riconosciuta
una commissione rapportata al volume delle giocate trasmesse,
regolarmente dichiarata e registrata ai fini fiscali.
I centri trasmissione dati, quindi, offrono un servizio al
bookmaker che rimane l'unico gestore del gioco con
esclusiva responsabilità.
Tale assetto normativo è stato modificato.
L'articolo 3, comma 229, della legge n. 549 del 1995
prevede che l'organizzazione e l'esercizio delle scommesse a
totalizzatore e a quota fissa riservate al CONI possono essere
affidati in concessione a persone fisiche in base ad un
successivo regolamento. Tale regolamento, di cui al decreto
del Ministro della finanze n. 174 del 1998, prevedeva che il
CONI attribuisse le concessioni con gara da espletare ai sensi
della normativa vigente e stabiliva che le scommesse sono
effettuate esclusivamente presso i punti di accettazione
espressamente autorizzati dal CONI e dall'autorità di pubblica
sicurezza (...)" (articolo 7), vietando ogni forma di
intermediazione, disciplinando le modalità di scommessa e di
pagamento, l'attribuzione dei proventi, i minimi garantiti e
le relative regole.
In sede penale e di pubblica sicurezza l'articolo 37 della
legge finanziaria 2001 (23 dicembre 2000, n. 388) ha
introdotto sanzioni e discipline ancora più discriminatorie.
Con il comma 4 il legislatore ha novellato l'articolo 88 del
testo unico della legge di pubblica sicurezza, di cui al regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773, individuando i soggetti ai
quali può essere concessa la licenza per l'esercizio delle
scommesse e i presupposti per accedere al titolo
autorizzatorio.
L'articolo 37, comma 5, della medesima legge inoltre ha
introdotto due commi all'articolo 4 della legge n. 401 del
1989 che prevedono l'estensione delle sanzioni in sede penale
per chi svolge in Italia attività organizzata al fine di
accettare o raccogliere o comunque favorire l'accettazione o
in qualsiasi modo la raccolta anche per via telefonica o
telematica, di scommesse di qualsiasi genere da chiunque
accettate in Italia o all'estero e sia privo di concessione,
autorizzazione o licenza ai sensi dell'articolo 88 del citato
testo unico.
In ultimo, l'articolo 37, introducendo il comma
4-ter del citato articolo 4 ha esteso le sanzioni a
chiunque effettui la raccolta o la prenotazione di scommesse
per via telefonica o telematica ove sprovvisto di apposita
autorizzazione all'uso di tali mezzi per la predetta raccolta
o prenotazione.
Occorre prendere in esame le fasi preparatorie
all'emanazione dell'articolo 37 della legge n. 388 del 2000 al
fine di individuare la ratio della nuova disciplina, la
volontà e gli scopi perseguiti dal legislatore.
I rappresentanti del Governo nella scorsa legislatura non
miravano ad obiettivi di tutela della "sicurezza sociale" o a
ragioni di politica sociale ma alla necessità di assicurare
un'entrata più garantita a categorie imprenditoriali
private.
Sono emerse distorsioni della concorrenza per effetto
della riserva a favore del CONI di un trattamento fiscale di
privilegio, nonché dell'attribuzione al CONI di quote dei
prelievi sulla raccolta delle scommesse sugli eventi sportivi
con destinazione non trasparente e non facilmente
verificabile, con riserve ed attribuzioni che presentano
verosimili connotazioni di "aiuti di Stato illeciti".
Si sono verificate procedure di attribuzione
discriminatorie delle concessioni sia durante un protratto
periodo iniziale, asseritamente transitorio, sia
successivamente mediante affidamenti definitivi (che
presentano nella loro oggettività connotazioni di appalto
pubblico di servizi) secondo modalità non rispettose del
principio della parità di trattamento fra i prestatori.
I concessionari non sono riusciti a pagare quanto previsto
e hanno ottenuto dal precedente Governo misure di emergenza
che costituiscono un incredibile e ingiustificato vantaggio e
privilegio rispetto agli esclusi dalla gara, con ingente danno
per l'erario.
Sono pendenti innumerevoli procedimenti in sede penale ed
amministrativa a carico dei titolari dei centri.
Il giudice italiano ha ritenuto la sussistenza di dubbi di
legittimità costituzionale e comunitaria della normativa
italiana e ha sollevato una questione pregiudiziale inviando
gli atti di un procedimento penale alla Corte di giustizia
delle Comunità europee e alla Corte costituzionale.
Si evidenzia che la normativa italiana è in contrasto con
gli articoli 3 e 41 della Costituzione laddove limita il
libero esercizio d'impresa; laddove il trattamento degli
operatori stranieri all'interno dello Stato italiano non
appare conforme alle norme ed ai trattati internazionali; e
laddove l'Italia ha aderito al Trattato istitutivo della
Comunità europea, come modificato dal Trattato di Amsterdam di
cui alla legge n. 209 del 1998, accettando limitazioni alla
sovranità nazionale nel settore economico assicurando
condizioni di parità con gli altri stati.
La normativa illustrata viola il principio di uguaglianza
e di libertà dei cittadini laddove viene sanzionata anche la
singola scommessa (non assoggettata ai Monopoli di Stato) per
via telematica limitando pertanto la libertà di scelta del
singolo.
Inoltre si rileva l'assoluta contrarietà della normativa
nazionale al diritto comunitario e, in particolare al diritto
di stabilimento e al principio di libera circolazione dei
servizi e di non discriminazione dei cittadini sanciti dal
citato Trattato istitutivo della Comunità europea, e
successive modificazioni.
La Commissione europea ha deliberato l'avvio di una
procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano al
quale viene contestata la non conformità al diritto
comunitario del regime di affidamento delle scommesse sportive
dal 1998.
In ultimo è pendente presso la Commissione europea un
esposto contro la Repubblica italiana in relazione ai
molteplici profili di contrarietà al diritto comunitario della
legislazione e delle misure nazionali italiane in materia di
disciplina delle scommesse nonché dei riscontrati
comportamenti giurisdizioni nazionali.
Ne consegue che il Governo di sinistra non ha saputo
gestire il settore, ha discriminato i cittadini italiani, ha
limitato le aziende di nazionalità straniera nella libertà di
prestazione dei servizi e di diritto di stabilimento in
Italia; ha provocato distorsioni del giuoco; ha esposto lo
Stato italiano ad una procedura di infrazione, ha escluso
l'Italia dal mercato europeo dei giochi e delle scommesse.
Le disposizioni del Trattato istitutivo della Comunità
europea, e successive modificazioni, dispongono l'abolizione
di tutte le discriminazioni a causa della nazionalità, ma
anche di tutte le restrizioni della libera prestazione dei
servizi e del diritto di stabilimento.
Il principio comunitario della libera prestazione dei
servizi comprende la libertà, per i destinatari dei servizi,
di recarsi in un altro Stato membro per ivi fruire di un
servizio, senza essere impediti da restrizioni.
L'articolo 43 del citato Trattato prevede la libertà di
stabilimento, l'articolo 49 l'abolizione di qualsiasi
discriminazione fondata sulla cittadinanza e l'articolo 50
vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi.
L'articolo 43 dispone che, all'interno dell'Unione, "(...)
le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di
uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro
vengono vietate". Tale divieto si estende, altresì, alle
restrizioni relative all'apertura di agenzie, succursali o
filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti
sul territorio di uno Stato membro.
Gli articoli 45 e 46 circoscrivono con rigore le eccezioni
alla predetta libertà prevedendo che "Le prescrizioni del
presente capo (...) lasciano impregiudicata l'applicabilità
delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative
che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri
e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di
pubblica sicurezza e di sanità pubblica".
Gli articoli 49 e 50 prescrivono l'abolizione di qualsiasi
discriminazione fondata sulla cittadinanza e vietano le
restrizioni alla libera prestazione dei servizi.
Occorre evidenziare che tali articoli hanno acquistato
efficacia diretta e la loro applicazione non è subordinata
all'armonizzazione o al coordinamento con le normative degli
Stati membri.
Ne consegue che il sistema normativo interno è in evidente
contrasto con i princìpi sanciti dalle disposizioni
comunitarie.
La Corte di giustizia delle Comunità europee si è già
pronunziata in materia di scommesse, lotterie e libera
circolazione dei servizi, ha fissato alcuni princìpi
fondamentali e ha ribadito che "le disposizioni del Trattato
CE relative alla libera prestazione dei servizi non ostano ad
una normativa nazionale, come quella italiana, che riserva a
determinati enti il diritto di esercitare scommesse su eventi
sportivi ove tale normativa sia effettivamente giustificata da
obiettivi di politica sociale tendente a limitare gli effetti
nocivi di tali attività e ove le restrizioni da essa imposta
non siano sproporzionate a tale obiettivi".
Ne consegue che solo tali obiettivi possono indurre uno
Stato dell'Unione europea a limitare al proprio interno i
princìpi della libera circolazione dei servizi o del diritto
di stabilimento.
Inoltre, risulta dalla giurisprudenza della Corte che gli
ostacoli alla libera prestazione dei servizi derivanti da
misure nazionali indistintamente applicabili possono essere
ammessi solo se tali misure sono giustificate da esigenze
imperative connesse all'interesse generale, se sono atte a
garantire il perseguimento dello scopo con esse perseguito e
se non eccedono quanto necessario a tale fine.
Una limitazione siffatta è ammissibile solamente se il
legislatore nazionale persegue effettivamente l'obiettivo di
un'autentica riduzione delle opportunità di gioco; inoltre il
finanziamento di attività sociali attraverso un prelievo sugli
introiti derivanti dai giochi autorizzati costituisce solo una
conseguenza vantaggiosa accessoria e non la reale
giustificazione della politica restrittiva.
La Corte aggiunge che spetta al giudice a quo
verificare se la normativa nazionale, alla luce delle sue
concrete modalità d'applicazione, soddisfi effettivamente gli
obiettivi che possono giustificarla e se le restrizioni da
essa imposta non risultino sproporzionate rispetto a tali
obiettivi.
L'adozione di una disciplina così rigorosa come quella
introdotta dalle novelle recate dal citato articolo 37 della
legge n. 388 del 2000, avrebbe dovuto comportare un
apprezzamento da parte del legislatore di nuovi o diversi
obiettivi di politica sociale tali da "effettivamente
giustificare" le nuove e maggiori restrizioni.
Inoltre, occorre evidenziare che gli ultimi interventi
normativi in materia di giochi e scommesse non sono stati
finalizzati a ridurne le opportunità ma l'indirizzo dettato
dallo Stato italiano è stato quello di sviluppare le attività.
Ne sono conferma sia la moltiplicazione delle agenzie ippiche
e di scommesse attraverso i noti bandi di gara, sia l'aumento
vertiginoso dei giochi d'azzardo supermiliardari.
In ultimo, in ordine di tempo, il bando di concorso e
l'avvio delle innumerevoli sale di Bingo.
Alla luce di tali princìpi si può pacificamente affermare
che nel nostro Paese la normativa vigente (articolo 4 della
legge n. 401 del 1989 e successive modificazioni) è
contraddittoria, limita la libera circolazione dei servizi
all'interno della Comunità europea; vieta alle imprese degli
altri Stati di organizzare o accettare scommesse o di agire
all'interno dello Stato italiano; deteriora il mercato comune
europeo; viola il diritto di stabilimento e i servizi
transfrontalieri; comprime la libertà dei cittadini e delle
imprese dell'Unione europea; restringe la possibilità di
acquisire nuova occupazione e nuovi posti di lavoro
all'interno del nostro Paese.
L'attività dei centri di trasmissione dati è stata oggetto
di innumerevoli vicissitudini giudiziarie sia in sede penale
che amministrativa.
L'autorità giudiziaria si è già pronunciata, prima e dopo
la modifica legislativa attuata nel 2000, talvolta ritenendo
la liceità dell'attività espletata in Italia dai centri
trasmissione dati, l'esclusione del reato ipotizzato e la
violazione delle norme comunitarie, disponendo il dissequestro
dell'attrezzatura e la ripresa dell'attività di trasmissione
dei dati; talvolta ritenendo, invece, l'integrazione di
fattispecie delittuose, mantenendo i sequestri giudiziari o
probatori e giungendo persino alla condanna dei titolari.
La Corte di cassazione è pervenuta all'affermazione della
illiceità della condotta in esame su differenti
argomentazioni, mentre i giudici di merito si sono pronunziati
sempre in maniera contraddittoria. Tali contrasti
giurisprudenziali hanno creato un clima di sconforto e di
disagio per gli operatori del settore, con profonde incertezze
sull'interpretazione delle norme.
L'attività in questione viene svolta in favore di società
straniere munite di riconoscimento e garanzie nei Paesi di
appartenenza. Occorre, infatti, prevedere che tali società
straniere che svolgono l'attività di bookmaker siano
munite di regolare licenza da almeno tre anni, siano
assoggettate a controlli dalle autorità e abbiano pagato le
tasse di competenza. Tali requisiti consentono di tutelare gli
utenti da eventuali frodi.
In virtù di tali presupposti, le società hanno diritto di
aprire centri o stabilimenti all'interno dei Paesi membri
dell'Unione europea.
Negli ultimi periodi i titolari dei centri trasmissioni
dati hanno avviato numerose e importanti iniziative
finalizzate a sensibilizzare l'opinione pubblica, a dimostrare
la discriminazione dei cittadini italiani nel mercato europeo
e l'ingiustizia della normativa vigente.
Abbiamo assistito alla costituzione di sindacati e
comitati, all'avvio di convegni e dibattiti, centri studi e
movimenti di opinione che proclamano libertà e uguaglianza
all'interno del mercato europeo, il diritto del cittadino
italiano di scegliere le proposte di gioco più divertenti o
più vantaggiose individuate dagli allibratori italiani o
esteri, la possibilità di avviare nuovi posti di lavoro.
Gli sviluppi tecnologici e le direttive comunitarie in
tema di contratti a distanza consentono di affermare che
l'Italia non può rimanere indietro rispetto all'evoluzione
delle tecniche, dei mercati e delle prospettive. Lo
svolgimento dell'attività in questione assicura oltre 3.500
posti di lavoro, entrate per l'erario dello Stato,
soppressione del gioco clandestino, monitoraggio del reale
flusso delle scommesse.
Occorre ribadire che l'attività dei titolari dei centri
trasmissione dati (quali intermediari delle scommesse) non si
pone in concorrenza con le agenzie concessionarie del CONI in
quanto i centri di trasmissione dati non organizzano le
scommesse, non le gestiscono, non hanno il rischio economico
né i vantaggi, gli introiti e le opportunità delle agenzie che
"tengono banco" (agenzie del CONI).
Il prelievo del CONI non appare in conformità con la
normativa comunitaria in materia. Lo svolgimento dell'attività
in questione porterà significativi proventi per l'erario
statale. Si può infatti prevedere un prelievo fisso su ogni
giocata pari all'1-2 per cento. Prelievi maggiori non sono
giustificati anche in considerazione che negli altri Paesi la
tassazione è stata annullata per avvantaggiare il mercato e
favorire le imprese.
Il centro trasmissione dati guadagna una provvigione in
proporzione al volume delle giocate trasmesse e al servizio
reso e tale provvigione verrà registrata, dichiarata e tassata
in conformità alle leggi in materia fiscale.
In virtù di quanto esposto occorre individuare e
introdurre nell'assetto normativo esistente un sistema
autorizzatorio in favore di soggetti che, in forza di un
contratto con un allibratore comunitario munito di licenza e
di garanzie, mettono a disposizione una struttura e delle
attrezzature, forniscono un servizio, in nome e per conto
dell'azienda straniera, e consentono all'utente di partecipare
ai giochi e alle scommesse che l'organizzatore comunitario
offre sul mercato.
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