XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1565
Onorevoli Deputati! - Sono ancora vive nella memoria le
tragiche vicende occorse nello Stato africano del Ruanda
durante l'anno 1994, in cui etnie diverse di quel Paese si
affrontarono e ne derivarono spaventosi massacri e stragi, che
assunsero i caratteri di un vero e proprio genocidio. Inoltre,
gravi violazioni del diritto umanitario internazionale si
verificarono negli Stati vicini al Ruanda, ad opera di
cittadini ruandesi.
Le Nazioni Unite, considerate come il foro della comunità
internazionale, reagirono ad una situazione così critica,
suscettibile di mettere a repentaglio la pace e la sicurezza
internazionali. Il Consiglio di sicurezza, oltre a svolgere le
azioni di "peace-making" di cui al capitolo VII dello
Statuto delle Nazioni Unite, firmato a San Francisco il 26
giugno 1945, reso esecutivo con legge n. 848 del 1957, ritenne
opportuno seguire la stessa linea di condotta adottata per i
crimini commessi nell'ex Jugoslavia, consistente
nell'istituzione di un Tribunale ad hoc per giudicare e
punire le persone fisiche responsabili dei crimini stessi.
Ciò avvenne mediante la risoluzione n. 955 dell'8 novembre
1994, integrata dalla riso1uzione n. 1165/1998, che esprimendo
il serio allarme del Consiglio di sicurezza per il genocidio e
le altre sistematiche, diffuse e flagranti violazioni del
diritto umanitario internazionale commesse in Ruanda, e
nell'intento di portare davanti alla giustizia i responsabili
di cosiffatte atrocità, istituiva il Tribunale internazionale
per il Ruanda, il cui statuto è annesso alla risoluzione
citata.
Notevoli sono le analogie tra i due Tribunali, quello per
il Ruanda e quello per l'ex Jugoslavia. Essi hanno una matrice
comune (il Tribunale per l'ex Jugoslavia era stato istituito
un anno e mezzo prima con risoluzione del Consiglio di
sicurezza n. 827 del 25 maggio 1993); i due statuti sono
paralleli, pur con le diversità richieste dalle differenti
situazioni; vi sono legami istituzionali tra i due organi
giudiziari, che hanno in comune la stessa Camera di appello e
lo stesso Procuratore.
Poiché l'Italia - con decreto-legge 28 dicembre 1993, n.
544, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 febbraio
1994, n. 120 - aveva adottato delle disposizioni in materia di
cooperazione con il Tribunale per l'ex Jugoslavia, si ravvisa
ora l'opportunità di fare altrettanto per mettere in grado il
nostro Paese di prestare la necessaria cooperazione al
Tribunale per il Ruanda. E' stato quindi elaborato l'unito
disegno di legge, che in buona parte si ispira all'analogo
provvedimento legislativo sopra citato, con il quale si
riafferma l'obbligo di cooperazione con il Tribunale
internazionale per il Ruanda conformemente alle disposizioni
della citata risoluzione n. 955/1994, integrata dalla
risoluzione n. 1165/1998, dello statuto ivi annesso e della
presente legge (articolo 2, comma 1). Come per l'ex
Jugoslavia, l'autorità competente a ricevere le richieste di
cooperazione del Tribunale, e a darvi seguito, è il Ministro
della giustizia (articolo 2, comma 2).
Viene confermata la normativa concernente il trasferimento
dei procedimenti penali (articolo 3), il divieto di nuovo
giudizio (articolo 5), il riconoscimento della sentenza del
Tribunale (articolo 7). Stesso parallelismo per quanto
riguarda l'esecuzione della pena (articolo 8), la cooperazione
giudiziaria (articolo 10), le misure cautelari (articoli 12 e
13).
Il dettaglio dell'articolato consente in larga misura di
riproporre di seguito quei commenti già approntati in
relazione all'analogo provvedimento normativo richiamato.
Nell'articolo 1 del disegno di legge si è proceduto ad
offrire le definizioni dei termini sinteticamente indicati nel
testo del provvedimento come "risoluzione", "Tribunale
internazionale", "statuto".
L'articolo 2 afferma l'obbligo di cooperazione, che è
principio al cui rispetto sono tenuti tutti i poteri e gli
organi dello Stato, sia in sede di interpretazione del testo
normativo sia nella pratica attuazione di quanto esso
dispone.
L'articolo 3 disciplina la collaborazione con il Tribunale
internazionale richiesta dall'articolo 8 dello statuto e che
si concretizza nell'obbligo di trasferimento del processo
nazionale, in ogni stato e grado del procedimento stesso, nel
caso in cui il Tribunale faccia valere la clausola di
supremazia della propria giurisdizione sancita nello stesso
articolo 8. Si è previsto che, nella deliberazione circa la
sussistenza della giurisdizione prioritaria del Tribunale
internazionale, il giudice faccia riferimento solo alla
competenza temporale e territoriale di quel Tribunale. Si è
inteso, infatti, limitare la valutazione del giudice nazionale
ad elementi oggettivi e immediatamente e facilmente
verificabili quali, appunto, quelli del locus e del
tempus commissi delicti. E' stata, invece,
intenzionalmente esclusa qualsiasi valutazione circa la
competenza del Tribunale internazionale ratione
materiae. Essa avrebbe verosimilmente, in taluni casi,
comportato una pregnanza di giudizio che è parso opportuno
lasciare al Tribunale internazionale il quale, tra l'altro,
potrebbe essere in possesso di elementi ulteriori e diversi
rispetto a quelli conosciuti dal giudice italiano, comunque
maggiormente idonei ad inquadrare un fatto specifico in una
delle fattispecie legali ricomprese nella sua competenza. Tale
soluzione consente, altresì, di evitare una possibile
disparità di interpretazione in ordine alla riconducibilità
del fatto alle fattispecie previste negli articoli da 2 a 5
dello statuto. L'altra condizione per il trasferimento del
procedimento è rappresentata dalla circostanza che i due
organi giudiziari (quello internazionale e quello nazionale)
procedano per il "medesimo fatto". Si è ricorsi a tale
espressione, analoga a quella che rileva nell'istituto del
ne bis in idem, in quanto è parso che ciò che debba
assumere rilevanza sia il fatto nella sua accezione
naturalistica e non la sua qualificazione giuridica.
L'istituto del trasferimento del procedimento, infatti, è
correlato ad un rapporto tra giurisdizioni ed è correlato in
prospettiva al principio del divieto di un secondo giudizio.
In tale contesto l'eventuale problema connesso alla identità
fisica della persona oggetto dei procedimenti internazionale e
nazionale rifluisce in quello della individuazione del
"medesimo fatto". Quanto alla enucleazione del contenuto e dei
confini di tale concerto, va rilevato che sul punto vi è una
consistente elaborazione giurisprudenziale formatasi sia sul
vecchio che sul nuovo codice di procedura penale. Competente a
pronunciarsi, con una decisione che assume la veste formale
della sentenza - vertendosi in una ipotesi di rinuncia alla
giurisdizione - circa il trasferimento del procedimento, è il
giudice davanti al quale - in ogni Stato e grado - esso pende;
se il procedimento è nella fase delle indagini preliminari,
sarà competente il giudice per le indagini preliminari,
secondo i princìpi generali. Per il tempo in cui opera il
trasferimento, la prescrizione del reato rimane sospesa, fino
a che il procedimento nazionale non sia riaperto, ricorrendone
i presupposti.
L'articolo 4 (comma 1) regola la riapertura del
procedimento nazionale in conseguenza o di una decisione circa
la insufficienza o insussistenza di elementi per sostenere
l'accusa nel giudizio internazionale, ovvero di una pronuncia
di natura processuale emessa dal Tribunale internazionale. In
sostanza: la riapertura del procedimento in Italia non è
consentita solo nel caso in cui il Tribunale si sia
pronunciato sul merito dell'accusa formulata a norma del suo
regolamento. Nel comma 2 sono state disciplinate separatamente
le due ipotesi, a seconda che il trasferimento sia avvenuto
nel corso della fase delle indagini preliminari ovvero dopo
che sia stata esercitata l'azione penale. Ricorrendo tale
ultima evenienza, il procedimento nazionale riprenderà il
proprio corso con l'atto introduttivo della fase o del grado
nel quale è stata pronunciata la sentenza con cui è stato
disposto il trasferimento.
Il divieto di nuovo giudizio nello Stato per il medesimo
fatto nel caso in cui una persona sia stata giudicata con
sentenza definitiva del Tribunale internazionale è sancito
nell'articolo 5, che esprime il principio generale del ne
bis in idem.
L'articolo 6 (comma 1) prescrive la comunicazione, da
parte dell'autorità giudiziaria, circa i procedimenti pendenti
in ordine ai quali può essere ravvisata la giurisdizione
prioritaria del Tribunale internazionale. Tale previsione si
giustifica con l'intento di agevolare la conoscenza da parte
del Tribunale internazionale circa i procedimenti pendenti in
Italia, sì da favorire eventualmente una sollecita richiesta
di trasferimento del procedimento, in maniera da evitare che
questa sia avanzata quando il procedimento nazionale si trovi
in uno stadio avanzato. Di conseguenza, una volta entrato in
vigore il presente provvedimento, gli organi competenti
dovranno procedere ad una verifica dei procedimenti esistenti,
rispetto ai quali il Tribunale internazionale potrebbe fare
valere la clausola della supremazia della sua giurisdizione.
Il comma 2 dello stesso articolo prevede la trasmissione di
atti qualora il Tribunale internazionale ne faccia richiesta
al fine di valutare se chiedere il trasferimento del
procedimento penale pendente in Italia. L'opportunità di tale
previsione si comprende agevolmente: in sua mancanza il
Tribunale si orienterebbe a chiedere sempre il trasferimento,
salvo poi a restituirlo in caso di decisione negativa circa le
condizioni per procedere. La antieconomicità della soluzione
non accolta (trasmissione del procedimento e sua successiva
ritrasmissione con conseguente riapertura) è evidente.
Peraltro è stato predisposto un meccanismo di tutela del
segreto eventualmente esistente, ove il procedimento si trovi
nella fase delle indagini preliminari.
Con l'articolo 7 si dà attuazione all'articolo 26 dello
statuto del Tribunale internazionale che prevede che questo,
sulla base della disponibilità offerta dagli Stati, indichi
uno di essi come quello nel quale deve essere eseguita -
secondo la legge nazionale - la pena eventualmente inflitta.
Il presupposto formale per l'esecuzione in Italia è il
riconoscimento della sentenza del Tribunale internazionale
che, peraltro, è possibile solo se non ricorre una delle
ipotesi previste nel comma 2 dell'articolo 7. Tra queste vi è
quella secondo cui il fatto per il quale è stata pronunciata
la sentenza del Tribunale internazionale deve essere previsto
dalla legge italiana come reato, apparendo poco ragionevole
che in Italia venga espiata una condanna per un reato non
preveduto come tale dalle leggi dello Stato. Al riconoscimento
provvede, con sentenza, la corte di appello di Roma. Si è
ritenuto opportuno, per questo caso come per il caso della
richiesta di cooperazione giudiziaria in senso lato,
individuare un'unica autorità giudiziaria, per intuibili
ragioni di economia e di effettività.
La pena è espiata secondo le leggi nazionali ed è
consentita - essendo prevista dallo statuto, il quale, come
detto, ha forza cogente - una supervisione da parte del
Tribunale internazionale (articolo 8). Proprio perché sono le
leggi nazionali ad applicarsi, sarà il Ministro della
giustizia ad avanzare la proposta di grazia (articolo 9), ove
ne ricorrano in concreto i presupposti; tuttavia essa viene
concessa - a norma dello statuto - dallo stesso Tribunale
internazionale.
La collaborazione in materia di cooperazione giudiziaria
fa riferimento all'assistenza giudiziaria (articolo 10) e alla
consegna della persona richiesta dal Tribunale internazionale
(articoli 11 e 12). Sotto il primo aspetto, disposizione
rilevante è quella che consente la partecipazione del
Tribunale internazionale alla esecuzione di atti acquisitivi
di prove. Anche tale previsione è puntuale applicazione di un
obbligo nascente dallo statuto. Quanto al secondo aspetto, va
preliminarmente osservato che si è ritenuto che la consegna
della persona al Tribunale internazionale, per essere da
questo giudicata, è fattispecie concettualmente distinta da
quella dell'estradizione. Quest'ultimo è istituto che regola
rapporti specifici tra Stati; quella, invece, è riferibile ad
una collaborazione con un'autorità sovranazionale. Tale
essendo il principio che si è ritenuto correttamente di
seguire, ne discende il corollario per cui non si applicano i
limiti sostanziali posti dall'ordinamento giuridico
all'estradizione. Non è, tuttavia, contraddittorio con tale
assunto il fatto che la disciplina sia stata disegnata mirando
ad una consistente semplificazione sulla falsariga di
quell'istituto e che, anzi, la relativa disciplina sia stata
(per esigenze di economia) ripetutamente richiamata. L'ipotesi
della consegna di persona richiesta è stata disciplinata
puntualmente dal presente disegno di legge in considerazione
della particolare delicatezza della materia, coinvolgente
diritti fondamentali riconosciuti a livello costituzionale,
in primis quello della libertà personale. A tale ultimo
riguardo, particolare attenzione è stata dedicata alla
regolamentazione dell'applicazione delle misure cautelari ai
fini dell'eventuale consegna, tenendo anche conto del fatto
che lo statuto (articolo 28, paragrafo 2, lettera d)
specificamente prevede che il Tribunale possa richiedere
l'arresto o la detenzione della persona. L'esigenza di
provvedere in via cautelare, anche prima che sia pervenuta la
richiesta di consegna da parte del Tribunale internazionale,
al fine di garantire l'obbligo dello Stato, è stata
soddisfatta mediante la previsione dell'applicazione
provvisoria di una misura cautelare.
Sono state previste tanto la sostituzione (articolo 12,
comma 4) quanto la revoca (articolo 12, comma 5, e articolo
13, comma 3) delle misure cautelari - provvisorie o no -
disposte, ricorrendone i presupposti. Quanto alla revoca, essa
scatta quando non sono stati rispettati i termini previsti per
le decisioni degli organi giurisdizionali o del Ministro della
giustizia ovvero quelli relativi alla presa in consegna da
parte del Tribunale internazionale. Si ritiene, in questo
modo, tenuto conto che tali termini sono ristretti, di avere
trovato un giusto punto di equilibrio tra l'esigenza del
Tribunale internazionale - e quindi dell'intera comunità
internazionale - di perseguire i responsabili delle gravi
violazioni e i diritti fondamentali di persone che, fino a che
esse non siano riconosciute colpevoli, hanno da non essere
sacrificati ingiustificatamente.
L'articolo 14 prevede che la polizia giudiziaria possa, in
casi di urgenza, procedere all'arresto della persona nei
confronti della quale il Tribunale internazionale ha formulato
una domanda di applicazione di una misura cautelare
coercitiva. La misura precautelare è convalidata dal
presidente della corte di appello nei casi in cui l'arresto
sia avvenuto ricorrendone i presupposti. La stessa autorità
provvede, nell'ipotesi di convalida dell'arresto,
all'applicazione della misura cautelare coercitiva i cui
effetti cessano se entro venti giorni la corte di appello non
emette il provvedimento di sua competenza ai sensi
dell'articolo 13.
L'articolo 15 assegna un ruolo positivo in termini di
proposte, suggerimenti, trasmissione di informazioni alle
organizzazioni nazionali ed internazionali non governative.
Si prevede, infine, che la legge entri in vigore il giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale.
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