XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 1546



        Onorevoli Colleghi! - La proposta di legge che si presenta tende a risolvere tre importanti problemi di natura fiscale e previdenziale concernenti i liberi professionisti.
        L'articolo 1 riguarda, in particolare, il problema della totalizzazione dei periodi assicurativi, l'articolo 2 detta importanti norme interpretative in tema di compensi ad amministratori e sindaci libero-professionisti; l'articolo 3 introduce una specifica disciplina fiscale per le società tra avvocati.

        Articolo 1. - Totalizzazione dei periodi di iscrizione e di contribuzione. - La Corte costituzionale, con sentenza del 24 febbraio - 5 marzo 1999, n. 61, ha affrontato il problema della costituzionalità delle norme della legge 5 marzo 1990, n. 45, con particolare riferimento alla eccessiva onerosità della "ricongiunzione" dei periodi assicurativi per i liberi professionisti. Le conclusioni della Corte sono state nel senso di ritenere incostituzionali gli articoli 1 e 2 della legge n. 45 del 1990, nella parte in cui non prevedono, in favore dell'assicurato che non abbia maturato il diritto a un trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali è stato iscritto, la facoltà di avvalersi dei periodi assicurativi pregressi, in alternativa alla ricongiunzione, per i casi in quest'ultima risultasse eccessivamente onerosa.
        La corte ha anche individuato nella cosiddetta "totalizzazione" dei periodi assicurativi, lo strumento giuridico mediante il quale il legislatore avrebbe dovuto introdurre, per tutti i lavoratori, il sistema di computo dei cosiddetti "contributi silenti" in alternativa alla ricongiunzione, per i casi in cui quest'ultima risultasse eccessivamente onerosa.
        Nel sistema delineato dalla Corte cioè, il lavoratore che avesse maturato più periodi assicurativi in enti diversi (senza comunque raggiungere un autonomo diritto a pensione in alcuno di essi) dovrebbe avere la possibilità di optare o per la vigente forma di ricongiunzione (onerosa) dei periodi di iscrizione, ovvero per una totalizzazione (gratuita) dei periodi stessi, al solo fine di conseguire il diritto a pensione, cumulando figurativamente i vari periodi maturati.
        Al legislatore ordinario è demandata la pratica attuazione dell'istituto della totalizzazione secondo i princìpi delineati dalla Corte.
        L'ampio dibattito parlamentare seguito alla citata sentenza della Corte costituzionale ha portato alla stesura di una relazione da parte della Commissione parlamentare di controllo sull'attività degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale e alla successiva presentazione di vari progetti di legge (Pagliarini, Del Bono, Copercini) tesi alla regolamentazione della materia. Anche l'Associazione degli enti previdenziali privati, in sede di audizione parlamentare, ha preso posizione sull'argomento, rappresentando la necessità di tener conto degli equilibri finanziari delle casse previdenziali private nella ricerca di una soluzione equa del problema.
        In tale scenario si inserisce l'articolo 71 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, (finanziaria 2001) che ha tentato di disegnare in modo approssimativo e con risultati del tutto insoddisfacenti, una disciplina di base dell'istituto della totalizzazione.
        Tale norma, peraltro, è, allo stato, inapplicabile, anche a causa della mancata emanazione dei decreti ministeriali di attuazione.
        Le critiche che da più parti sono piovute sull'articolo 71 della legge n. 388 del 2000 appaiono in gran parte giustificate e condivisibili pur risultando necessario, soprattutto dopo il richiamo della Corte costituzionale, procedere all'introduzione, in modo razionale ed equilibrato, del nuovo istituto nel complesso panorama previdenziale italiano.
        La soluzione del problema della totalizzazione non può, infatti, prescindere da una approfondita analisi di tale panorama, che presenta una assoluta disomogeneità nei vari regimi previdenziali, o, addirittura, nell'ambito di diverse gestioni dello stesso regime, soprattutto con riferimento al sistema di calcolo delle prestazioni. Partendo da questa fondamentale premessa metodologica ben si comprende come la soluzione normativa, introdotta con il citato articolo 71, che prende a riferimento, per la misura dei trattamenti pensionistici dovuti a seguito di totalizzazione, in modo acritico e generalizzato, le norme vigenti per le rispettive gestioni previdenziali, si presta a critiche sotto vari punti di vista.
        Innanzitutto vanno rilevate e sottolineate le conseguenze onerosissime che un simile criterio di calcolo introduce per tutte le gestioni previdenziali interessate. Tali conseguenze sono addirittura drammatiche per gli enti previdenziali privati che provvedono al pagamento di prestazioni di tipo retributivo, con le sole entrate contributive degli iscritti, senza avvalersi di alcun finanziamento pubblico.
        Ma anche ponendosi nell'ottica di una doverosa parità di trattamento fra singoli lavoratori, la soluzione normativa recentemente introdotta appare del tutto iniqua e con seri profili di incostituzionalità in quanto si risolve in una sorta di "ricongiunzione a titolo gratuito" che, in alcuni casi, potrebbe condurre a liquidare prestazioni addirittura superiori a quelle spettanti a seguito di ricongiunzione (onerosa) dei periodi assicurativi ovvero di permanenza nello stesso fondo per l'intero arco della vita lavorativa. Tutto ciò crea evidenti iniquità e disparità di trattamento fra gli stessi interessati, sottoposti a oneri contributivi ben diversi fra loro.
        L'unico rimedio a inconvenienti di questo tipo e a possibili riflessi negativi sulle gestioni previdenziali è rappresentato dal ricorso a un sistema di calcolo delle prestazioni di tipo contributivo, come già suggerito da alcuni autorevoli studiosi della materia, da estendere a tutti i lavoratori che conseguano il diritto a una prestazione a seguito di totalizzazione e che non intendano avvalersi della già esistente ricongiunzione (onerosa) dei periodi assicurativi.
        In questo caso, ovviamente, la prestazione spettante a seguito di totalizzazione sarebbe direttamente proporzionale ai contributi versati presso ciascuna gestione (anche per quegli enti, come gran parte delle casse private, che adottano ancora, in via ordinaria, sistemi di calcolo di tipo retributivo) e, quindi, equa sia da un punto di vista attuariale che sotto il profilo costituzionale, fatta salva, per il lavoratore, la possibilità di ottenere un trattamento più favorevole mediante una vera e propria ricongiunzione (a titolo oneroso) dei vari periodi assicurativi.
        La soluzione, che è in linea con quanto enunciato dalla Corte costituzionale, oltre ad apparire semplice e condivisibile, è già stata adottata, in passato, dal legislatore italiano, con il decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 184, che ha introdotto il principio del cumulo dei periodi assicurativi (cosiddetta "totalizzazione") per l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), limitandolo ai soli "lavoratori di cui all'articolo 1, comma 19, della legge 8 agosto 1995, n. 335" e cioè a coloro che conseguiranno una prestazione di tipo contributivo.
        In tal senso viene disciplinato il calcolo delle prestazioni da erogare a seguito di totalizzazione dal comma 4 dell'articolo 1 della proposta di legge, pur con il temperamento, contenuto nell'ultimo periodo del medesimo comma, per i casi di iscrizione allo stesso ente protratta per almeno diciotto anni, in cui può giustificarsi, anche razionalmente, un eventuale trattamento più favorevole.
        La nuova disciplina che si propone appare sufficientemente organica e dettagliata anche su altri punti fondamentali lasciati nell'incertezza, o risolti in modo del tutto insoddisfacente e approssimativo, dall'articolo 71 della legge n. 388 del 2000, quali la gestione e il momento in cui va richiesta la totalizzazione, i criteri per l'individuazione della normativa applicabile per la verifica dei requisiti pensionistici, la ripartizione degli oneri per l'integrazione al minimo.
        I due commi di chiusura, infine, stabiliscono opportunamente, una delega regolamentare agli enti per disciplinare specifici aspetti attuativi legati alle peculiarità di ciascuna gestione (comma 7) nonché l'abrogazione di norme incompatibili, ivi comprese quelle specifiche di alcuni enti che prevedono il rimborso di parte dei contributi previdenziali versati (comma 8).

        Articolo 2 - Disciplina fiscale e previdenziale dei compensi da attività di amministratore o di sindaco svolta da liberi professionisti. - Il quadro normativo vigente, in particolare, dopo l'entrata in vigore della legge n. 342 del 2000, ha determinato seri dubbi interpretativi sul regime fiscale cui assoggettare i compensi per le attività di amministratore e di sindaco svolte da professionisti iscritti agli albi. Il problema è particolarmente sentito dai professionisti anche in riferimento ai suoi importanti riflessi previdenziali che potrebbero condurre a distogliere, dalle rispettive casse di previdenza, ingenti versamenti contributivi che verrebbero discutibilmente dirottati alla gestione speciale INPS.
        La soluzione normativa ideale che risolverebbe l'intera problematica è costituita da una riforma legislativa, di natura fiscale, che reinquadrando correttamente tutti i redditi di collaborazione coordinata e continuativa nell'alveo del lavoro autonomo, definisca in modo chiaro e inequivocabile la natura professionale dei compensi ricevuti dai professionisti a tale titolo.
        A tale soluzione radicale si potrà giungere solo attraverso una complessiva riforma della legge n. 342 del 2000 con riferimento a tutte le fattispecie di collaborazione coordinata e continuativa, in atto allo studio del competente Ministero dell'economia e delle finanze.
        La disposizione proposta con l'articolo 2 ha, invece, lo scopo, più limitato ma ugualmente importante, di interpretare l'attuale assetto normativo per inquadrare correttamente i redditi delle attività di amministratore e di sindaco svolte da parte di professionisti iscritti agli albi, anche ai fini di un corretto versamento dei relativi contributi previdenziali.
        La razionalità della soluzione interpretativa proposta nell'articolo 2 appare di tutta evidenza e può riassumersi nel cosiddetto "principio dell'attrazione" secondo il quale, ogni qualvolta l'attività di lavoro autonomo richieda competenze riconducibili, anche in senso lato, alla sfera dell'attività professionale principale esercitata dal soggetto percettore, essa costituisce, sotto il profilo dell'inquadramento fiscale e previdenziale, un tutt'uno con l'attività professionale, perdendo ogni sua autonoma rilevanza.
        Sotto il profilo strettamente previdenziale, peraltro, la logicità e la fondatezza della tesi prospettata sono confermate dal fatto, assolutamente indiscutibile, che i soggetti maggiormente danneggiati da una eventuale interpretazione distorta del quadro normativo di riferimento sarebbero proprio i professionisti interessati, che vedrebbero assottigliarsi la tutela previdenziale a causa di un assurdo ed illegittimo frazionamento della loro posizione previdenziale con conseguenze anche gravi sull'ammontare delle prestazioni.
        Di fronte alle ineccepibili argomentazioni dei professionisti italiani e dei loro istituti di previdenza vi erano state, già in precedenza, alcune importanti aperture (vedi, in particolare, la risoluzione n. 7-01047 della Commissione Finanze della Camera dei deputati alla fine della scorsa legislatura); tuttavia le contrastanti e discutibili direttive ministeriali in materia hanno contribuito ad accrescere un clima di incertezza fra i professionisti.
        A questo punto appare necessario un intervento legislativo di chiarimento che, in attesa di una riforma più generale della materia, elimini almeno per le figure di amministratore e di sindaco gli effetti perversi generati dalla nefanda riforma fiscale operata con la legge n. 342 del 2000, ristabilendo, così, un clima di serenità e di certezza nel mondo delle libere professioni sulla base delle regole finora seguite, da tutti i professionisti, nell'esposizione fiscale dei proventi derivanti da tali attività.
        Va precisato che il concetto di attività (e quindi di reddito) professionale non può essere ristretto a quello identificato dall'originario assetto ordinamentale della professione, ma deve abbracciare tutti i campi contigui.
        La presenza di un professionista (avvocato, commercialista, medico, ingegnere, eccetera) in un consiglio di amministrazione di una società o nel collegio sindacale di essa non è dovuta, se non in maniera più che residuale, alla qualità di socio, ma proprio invece alle qualità professionali rivestite che rendono indispensabili, in generale, gli apporti di un professionista in materie giuridiche od economiche e, a seconda delle specificità dell'oggetto sociale, di un ingegnere (per le società di ingegneria), di un medico (per le società che gestiscono cliniche) e così via, vale a dire di soggetti che si avvalgono, per tali compiti, delle stesse competenze scientifiche e tecniche usate nella normale attività professionale.
        Ed anche quando un siffatto amministratore sia un socio, il motivo per cui siede in consiglio è proprio collegato alla sua figura professionale ed alle relative competenze ritenute indispensabili per una corretta amministrazione della società.
        In effetti, nella totalità dei casi, fare l'amministratore comporta il ricorso continuo alle proprie specifiche conoscenze professionali e non a caso i professionisti sono chiamati ad assolvere specifiche cariche con specifiche deleghe. Questo consente all'organo decisionale di risolvere i singoli problemi con maggiore professionalità e con risultati certamente migliori. Non a caso proprio in tale logica si muove lo stesso legislatore che per alcuni settori dell'ordinamento giuridico, impone che nei consigli di amministrazione siano chiamati a partecipare soggetti con specifiche professionalità personali. Si pensi all'ordinamento delle società fiduciarie che dispone che del consiglio di amministrazione debbano far parte dei componenti (uno o due) iscritti agli albi professionali (articolo 4, terzo e quarto comma, della legge 23 novembre 1939, n. 1966); si pensi ancora all'ordinamento delle società d'intermediazione mobiliare di cui devono fare parte commercialisti e avvocati. Questi esempi rafforzano il concetto che il consigliere è chiamato a ricoprire l'incarico all'interno del consiglio di amministrazione proprio per le sue specifiche conoscenze professionali e che per svolgere il suo incarico dovrà, gioco forza, attingere alla propria professionalità. Questo concetto di carattere funzionale si lega ad ogni tipo di professione che, in quanto tale, è espressione di caratteri peculiari che possono essere necessari per rispondere in modo puntuale alle esigenze che si creano di volta in volta all'interno dei diversi consigli di amministrazione.
        Nel caso dei professionisti, in altre parole, il particolare reddito si identifica nella quasi totalità dei casi con i compiti istituzionali del soggetto e, in quanto tale, non può essere incluso, per sua stessa natura, in una categoria reddituale diversa da quella professionale.
        La norma proposta, pertanto, che ha natura eminentemente interpretativa, appare estremamente opportuna e urgente.

        Articolo 3 - Regime fiscale delle società tra avvocati.- Il decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 96, introduce, anche nel nostro ordinamento, l'esercizio della professione forense in forma societaria, precisando che la società tra avvocati è regolamentata dalle norme dello stesso titolo II della legge e "ove non diversamente disposto, dalle norme che regolano la società in nome collettivo di cui al capo III del titolo V del libro V del codice civile" (articolo 16, comma 2). Infatti, la società tra legali si modella in parte sul tipo della società in nome collettivo cui si avvicina per struttura ed organizzazione societaria, rilevanza dell'elemento personale e regime di responsabilità dei soci.
        Invero, va rilevato che l'attivita svolta dalle società fra avvocati è comunque un'attività di tipo professionale - secondo quanto chiarito nella relazione governativa - ed è caratterizzata dalla prestazione di servizi in tutto e per tutto analoghi a quelli espletati dal libero professionista singolo.
        Si deve evidenziare che con il decreto legislativo n. 96 del 2001 il legislatore non ha affrontato il problema della disciplina normativa applicabile sotto i profili fiscale e previdenziale a tale tipologia societaria, limitandosi ad un generico rinvio alle "società in nome collettivo di cui al (...) codice civile". Sorgono, ora, dubbi in via interpretativa, per stabilire se tale rinvio debba essere inteso in modo specifico e assoluto alle società in nome collettivo riportate al libro V del codice civile, così concludendo che si applichi alle società tra professionisti tutta la disciplina, anche fiscale, applicabile alle società in nome collettivo o se, al contrario, il legislatore abbia voluto limitare l'equiparazione ai soli fini della disciplina civilistica e non anche a quelli fiscali.
        La soluzione del problema rileva anche a fini previdenziali, tenuto conto che la contribuzione previdenziale è strettamente connessa all'aspetto fiscale e, in particolare, al reddito netto ed al volume d'affari prodotti ai fini professionali. La qualificazione del reddito prodotto dalla società tra legali, se reddito d'impresa o reddito da lavoro autonomo, alla luce della diversa disciplina fiscale che consente la determinazione delle due tipologie di reddito, assume, pertanto, una fondamentale rilevanza anche e soprattutto ai fini previdenziali.
        In sede di prima interpretazione della legge, la dottrina si è espressa in maniera non univoca, giacché una parte ha affermato che il richiamo alla regolamentazione delle società in nome collettivo implica anche l'applicabilità alle società tra professionisti della relativa disciplina fiscale, mentre altra parte ha ritenuto che il reddito prodotto dalle società tra legali rappresenta reddito da lavoro autonomo e, pertanto, il professionista resta soggetto ad imposizione fiscale secondo il criterio di cassa.
        Secondo quest'ultima tesi, autorevolmente sostenuta da molti studiosi della materia e da ritenere assolutamente preferibile, il richiamo che il decreto legislativo in questione fa alla disciplina delle società in nome collettivo è residuale, utile ai soli fini civilistici, non già ai fini del trattamento fiscale. Ne consegue che, sotto il profilo fiscale, la società tra legali non può essere assimilata alla società in nome collettivo che, in base all'articolo 6 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, produce redditi d'impresa.
        Accedendo, viceversa, alla tesi che qualifica il reddito della società tra avvocati come reddito d'impresa, si creerebbe un'ingiustificata disparità di trattamento, sotto l'aspetto fiscale, fra avvocati riuniti in associazione ed avvocati soci di società, in quanto i primi conseguirebbero redditi di lavoro autonomo, mentre i secondi redditi d'impresa.
        Ciò senza contare l'enorme confusione che verrebbe a determinarsi nel caso in cui, nella dinamica della realtà professionale, l'esercizio in forma societaria si alternasse con periodi temporalmente diversi di esercizio in forma individuale. In quest'ultimo caso i diversi regimi contabili determinerebbero situazioni assolutamente inestricabili con ipotesi di doppia tassazione o con possibili fenomeni di elusione fiscale (e previdenziale!).
        Da ultimo, si osserva che la qualificazione del reddito societario come reddito d'impresa, anziché come reddito da lavoro autonomo, comporterebbe oltre alla tassazione in base al criterio di competenza (e dunque con tassazione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche rapportata alle fatture emesse nell'anno e non limitata ai soli compensi effettivamente percepiti), la rilevanza di componenti di reddito ulteriori rispetto ai soli redditi professionali (quali, ad esempio, le plusvalenze), nonché maggiori formalità nella tenuta della contabilità, a fronte di modesti vantaggi (come la rilevanza di componenti negativi di reddito ulteriori, la non applicabilità delle ritenute d'acconto, eccetera); ne deriverebbe la scarsa convenienza per gli avvocati alla costituzione di società per l'esercizio della professione, rivelandosi preferibile, sotto il profilo della chiarezza delle norme fiscali, costituire associazioni professionali.
        In conclusione, stante l'incertezza interpretativa generata dalla grave lacuna della mancata previsione di una specifica disciplina fiscale, sarebbe auspicabile un urgente intervento legislativo che chiarisca definitivamente il regime fiscale e, conseguentemente, previdenziale applicabile ai proventi societari e che vada nel senso di equiparare tale disciplina a quella vigente per le associazioni professionali.
        La norma proposta all'articolo 3 consentirebbe certamente un più organico inserimento del nuovo istituto nel panorama professionale italiano, favorendo un effettivo ricorso al nuovo strumento societario da parte degli avvocati interessati, oggi frenati dalle oscurità ed incertezze legate agli aspetti fiscali e previdenziali che, di fatto, ne disincentivano l'utilizzo.



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