XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1537
Onorevoli Colleghi! - L'ordinamento della professione
di avvocato è regolato dalle norme del regio decreto-legge 27
novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla
legge 22 gennaio 1934, n. 36, che mantiene sostanzialmente
inalterato l'originario impianto ottocentesco della disciplina
della professione. Negli anni seguenti sono intervenute
limitate integrazioni e modifiche che, tuttavia, non hanno
introdotto, nel quadro normativo vigente, innovazioni
rilevanti e globali; di esse la più significativa è
rappresentata dal decreto legislativo luogotenenziale 23
novembre 1944, n. 382, sulla ricostituzione dei consigli
dell'ordine soppressi dal regime fascista.
L'evoluzione e la profonda trasformazione intervenute nel
secondo dopoguerra nella vita economica e sociale del Paese,
l'instaurazione di un sistema politico fondato sui princìpi
democratici, l'integrazione economica e politica dell'Europa
occidentale, le riforme del diritto sostanziale e della
giurisdizione hanno mutato i compiti e la funzione
dell'avvocato nel processo e nella società. Il nuovo ruolo
della professione forense, essenziale allo sviluppo ed
all'ordinato svolgimento della vita civile, è però rimasto
negativamente condizionato da una legge che per finalità,
princìpi e soluzioni organizzative venne concepita per una
società e per una professione del tutto diverse da quelle
attuali.
A ciò si aggiunga che i problemi della giustizia in questi
ultimi anni hanno assunto un rilievo centrale nella vita del
Paese: la crisi della legalità e della funzione
giurisdizionale hanno posto l'esigenza di una azione
riformatrice di grande portata che coinvolge necessariamente i
ruoli del giudice e dell'avvocato.
In questo scenario la professione forense vive, a volte
drammaticamente, i limiti e le insufficienze derivanti dalla
inadeguatezza delle proprie strutture istituzionali e
organizzative, della mancanza di strumenti di formazione e
qualificazione professionale e di più rigorose regole
sull'accesso agli albi professionali.
Questa complessiva condizione penalizzante costituisce, al
tempo stesso, un limite all'autonomia e alla indipendenza
dell'avvocatura e alle garanzie dei diritti e delle libertà
dei cittadini, al cui servizio è essenziale una funzione
difensiva libera, qualificata e autorevole.
Dal 1949 ad oggi l'agenda parlamentare ha registrato una
ininterrotta serie di proposte di riforma dell'ordinamento
professionale forense, sia governative che parlamentari, ma
nessuna di esse è stata tradotta in legge.
L'esigenza di una nuova disciplina ha visto in questi
decenni anche l'avvocatura impegnata nell'approfondimento dei
temi della riforma.
L'assemblea degli ordini e delle associazioni forense
svoltasi a Rimini nel 1982 ha rappresentato un contributo
significativo, definendo nella cosiddetta "Carta di Rimini" i
princìpi e gli indirizzi di una nuova legge che disciplini la
professione, ai quali si sono generalmente ispirati i disegni
di legge presentati nella IX legislatura e nelle
successive.
I congressi nazionali giuridici di Salerno (1985), di
Ancona (1987), di Catanzaro (1989) e di Trento (1991), hanno
elaborato ulteriori rilevanti apporti, anche in relazione ai
problemi posti alla professione dagli ordinamenti comunitari e
dalle riforme del processo penale e civile.
Parallelamente, in seno all'avvocatura si è sviluppato il
confronto sul tema della rappresentanza unitaria delle
componenti istituzionali e associative, per una più incisiva
partecipazione della classe forense alla soluzione dei
problemi della giustizia.
Secondo le istanze espresse dalla seconda assemblea degli
ordini e delle associazioni tenuta a Rimini nel giugno 1990 e
del congresso nazionale giuridico forense di Roma (1993), si è
svolto a Venezia nell'ottobre 1994, un congresso nazionale
straordinario che ha auspicato un nuovo assetto istituzionale
fondato su un organismo rappresentativo unitario costituito da
una nuova articolazione del consiglio nazionale forense e sul
congresso nazionale forense quale sede per la determinazione
degli indirizzi politici dell'avvocatura.
La presente proposta di legge trae origine dal testo
elaborato nel giugno 1995 dall'organismo unitario
dell'avvocatura italiana, eletto al congresso straordinario
forense di Venezia, quale organo provvisorio di rappresentanza
unitaria dell'avvocatura sino all'entrata in vigore della
riforma dell'ordinamento forense.
La formulazione di una proposta di legge-quadro nasce
dalla constatazione della difficoltà per il Parlamento, a
causa dell'affollamento legislativo, di affrontare l'esame di
un progetto di legge che comprenda un articolato complesso e
analitico, quale è quello che caratterizza le proposte di
legge presentate nella XII e nella XIII legislatura da parte
dei vari gruppi che hanno ad oggetto l'intera disciplina della
professione forense.
D'altra parte, si è ritenuto di escludere l'opportunità
sia di interventi legislativi parziali, che accrescerebbero la
frammentarietà della disciplina vigente, sia di una legge
contenente esclusivamente la formulazione di pochi principi
generali, che delegherebbe a forme di normazione secondaria la
complessa regolamentazione di aspetti di notevole rilievo per
l'esercizio della professione, eludendo le garanzie di
stabilità e certezza della legge.
Di qui la soluzione di una legge-quadro contenente norme e
principi fondamentali, la cui attuazione è rimessa ai
regolamenti che dovranno essere emanati dal consiglio
nazionale forense nella nuova composizione prevista dal
presente testo.
La proposta di legge ha tenuto conto dei disegni di legge
presentati in Parlamento nel corso della XII e XIII
legislatura e delle indicazioni emerse in seno all'avvocatura
sino alla deliberazione del congresso straordinario di
Venezia. Essa si fonda, altresì, sui dati registrati dalla
indagine compiuta nel 1990 dal CENSIS per conto della Cassa
nazionale di previdenza forense sulle condizioni di esercizio
della professione di avvocato in Italia, che costituisce il
più recente e documentato studio in materia.
La presente proposta di legge si articola secondo alcune
linee di rinnovamento dirette a dare risposta a pressanti
esigenze di aggiornamento, di maggiore qualificazione
professionale e di ristrutturazione dell'assetto istituzionale
e rappresentativo.
Rispetto a tali finalità si è ritenuto fondamentale:
accentuare le garanzie di autonomia e di indipendenza
dell'avvocatura quali condizioni che concorrono all'attuazione
dei diritti e delle libertà dei cittadini nello Stato di
diritto;
prevedere una struttura unitaria dell'ordinamento
professionale che, nel rispetto della tradizionale autonomia
degli ordini, accentui il ruolo rappresentativo delle
istituzioni forensi;
individuare quali obiettivi prioritari dell'ordine
forense: la formazione e la qualificazione professionale degli
iscritti all'albo professionale unita alla introduzione di
criteri selettivi per l'accesso e la permanenza negli albi;
più articolati e funzionali modelli organizzativi
dell'esercizio della professione anche in forma societaria; la
rigorosa riaffermazione dei doveri deontologici con il
potenziamento degli organi preposti alla funzione
disciplinare.
L'articolato della proposta di legge-quadro è sintetizzato
nei punti seguenti.
Capo I - Disposizioni generali.
Enuncia i princìpi generali dell'ordinamento forense e
attribuisce al consiglio nazionale forense il potere
regolamentare per l'attuazione della legge, espressione
primaria dell'autonomia dell'ordine forense nel quadro
dell'ordinamento generale.
Viene qui formulata una definizione dell'avvocatura (od
ordine forense) quale espressione unitaria, collettiva e
istituzionale, di tutti i cittadini italiani che esercitano
nelle condizioni di legge la professione forense, nonché la
indicazione delle persone di diritto pubblico nelle quali si
articola l'avvocatura nell'ordinamento: ordine forense
nazionale e ordini circondariali forensi.
La individuazione dell'avvocatura quale unico centro
istituzionale di riferimento degli interessi di categoria
rappresenta la realtà socio-culturale cui da tempo è pervenuta
la coscienza comune di gran lunga prevalente degli avvocati
italiani, e la espressa previsione dell'ordine nazionale
forense costituisce il presupposto della nuova organizzazione
istituzionale che l'avvocatura da sempre ha chiaramente
individuato, sino al congresso di Venezia nel 1994, come
proprio obiettivo politico caratterizzato sia dalla
essenzialità del momento unitario, sia dal tradizionale e
benemerito carattere di autonomia degli ordini locali.
Nell'ambito di tale disegno istituzionale si colloca la
previsione del nuovo soggetto unitario di rappresentanza
dell'avvocatura, del quale si dirà più avanti.
L'articolo 2 definisce, nel solco della nostra civiltà
giuridica, l'ambito della professione forense affermando,
quali funzioni esclusive degli appartenenti alla categoria
forense, l'assistenza e la rappresentanza del cittadino in
tutte le sedi giurisdizionali, e afferma il divieto di
introduzione, nel mandato professionale, di qualsiasi
contenuto di risultato.
Sono quindi indicati gli essenziali princìpi della
deontologia forense (con richiamo, tra l'altro, al dovere di
indipendenza da qualsiasi potere, anche economico, nonché al
dovere della specifica competenza quale è del resto sancito,
da tempo, in sede europea).
L'articolo 5 riafferma, anche in armonia con gli istituti
di garanzia quale la tutela del segreto professionale,
princìpi acquisiti dall'ordinamento e dalla prassi in ambito
penale e fiscale.
L'articolo 6 introduce e regola, con adeguata severità, le
facoltà dell'avvocato sia di fregiarsi della qualifica di
specialista, sia di rivolgere al pubblico - previa
regolamentazione da parte del consiglio nazionale forense e
specifica autorizzazione del consiglio dell'ordine
circondariale di appartenenza - comunicazioni sulla propria
attività professionale.
Capo II - Organi e funzioni degli ordini forensi.
Per gli ordini circondariali forensi l'articolo 7, oltre a
marginali modifiche suggerite dall'esperienza, prevede una più
precisa definizione delle principali funzioni, introduce il
principio di rieleggibilità per una sola volta dei componenti
del consiglio, e prevede una articolazione differenziata del
numero di consiglieri in relazione alle esigenze degli ordini
più numerosi.
Le innovazioni di maggior rilievo riguardano l'istituzione
dei consigli distrettuali di disciplina (articolo 8) per i
quali si rinvia all'illustrazione del Capo V concernente il
procedimento disciplinare, e la nuova disciplina dell'ordine
nazionale forense che prevede una diversa composizione e nuove
funzioni del consiglio nazionale forense (articolo 9).
Il consiglio nazionale forense, in base a principi di
democraticità ai quali devono uniformarsi le istituzioni
forensi, è formato attraverso l'elezione diretta dei suoi
componenti da parte degli iscritti, cosicché esso risulti
effettivamente espressione di tutte le componenti
dell'avvocatura, abbandonando il tradizionale metodo di
elezione di secondo grado. Ad esso è attribuita la
rappresentanza dell'avvocatura, secondo il voto espresso dal
congresso straordinario di Venezia, e poteri regolamentari
nelle materie regolate dalla legge professionale.
L'esercizio della funzione giurisdizionale, in conformità
a quanto era previsto nel disegno di legge presentato al
Parlamento dall'allora Ministro di grazia e giustizia
Vassalli, è riservato ad una apposita sezione della quale
costituisce attribuzione unica ed esclusiva. In tale modo,
senza innovare la preesistente disciplina dell'organo di
giurisdizione speciale, risulta puntualizzata la specificità
di tale funzione, sottraendo alla sezione che la esercita i
compiti di natura amministrativa e rappresentativa previsti
dall'ordinamento vigente.
Per la rilevanza delle funzioni attribuite a tale organo,
è previsto che vi possano fare parte soltanto avvocati
iscritti all'albo speciale per il patrocinio dinanzi alle
giurisdizioni superiori, con anzianità non inferiore a dieci
anni e che non abbiano riportato sanzioni disciplinari
definitive.
Per la prima volta nella "legge professionale" è
disciplinato, all'articolo 12, il congresso nazionale forense.
Tale riconoscimento è dovuto alla importanza che tali assise
hanno assunto nella vita dell'avvocatura, evolvendosi da sede
di dibattiti di cultura giuridica ad espressioni di indirizzo
politico sui problemi della giustizia e della professione.
Il congresso è convocato ogni tre anni dal consiglio
nazionale forense e dai consigli circondariali per determinare
gli indirizzi dell'avvocatura.
Capo III - Albi professionali, elenchi e registri.
La disciplina degli albi professionali contiene
innovazioni rilevanti, riconducibili al principio fondamentale
per il quale l'accesso e la permanenza negli albi sono
subordinati alla condizione che la professione sia esercitata
in modo effettivo e continuativo.
L'abolizione delle iscrizioni di diritto, con la sola
eccezione per i magistrati e gli avvocati dello Stato con
almeno otto anni di anzianità di servizio, e l'introduzione
del limite inderogabile del quarantesimo anno di età per
l'iscrizione agli albi costituiscono condizioni dirette ad
evitare l'ingresso nella professione legale dopo l'esercizio
di altre attività lavorative, e quindi con motivazioni e
formazione che non assicurano il possesso dei requisiti
necessari per esercitare in modo effettivo e continuativo la
professione forense.
La permanenza negli albi è, inoltre, subordinata alla
verifica dell'esercizio effettivo e continuativo della
professione, da compiere con riferimento al reddito netto
derivante dalla professione stessa, secondo un criterio già
positivamente sperimentato da oltre un decennio dalla Cassa
nazionale di previdenza forense (articolo 16).
In coerenza con il principio sopra richiamato ed a tutela
della dignità e della indipendenza della professione,
l'articolo 15 disciplina con maggior rigore le ipotesi di
incompatibilità.
Capo IV - Accesso alla professione.
Un'illustrazione più ampia merita il fondamentale problema
della formazione professionale e dell'accesso, relativamente
ai quali viene formulata una proposta innovativa ed
organica.
La soluzione proposta tiene conto delle indicazioni emerse
dai numerosi convegni svolti sul tema e, in particolare, del
materiale documentario e delle conclusioni del XXI congresso
nazionale giuridico forense svolto a Trento nel settembre 1991
sul tema "Avvocato in Europa". In tale occasione, sulla base
degli indirizzi e degli studi comunitari elaborati anche da
qualificate istituzioni europee, e dell'analisi comparata
degli ordinamenti professionali forensi dei Paesi dell'Unione
europea, l'avvocatura italiana ha ribadito l'esigenza di una
disciplina che le consenta di disporre di strumenti di
qualificazione adeguati.
La presente proposta di legge, inoltre, ha considerato la
pressoché unanime valutazione negativa dell'efficacia
selettiva e qualificante dell'attuale esame di abilitazione e
la necessità di assicurare al giovane laureato, così come
avviene negli ordinamenti dei Paesi europei più sviluppati,
una fase di formazione post-universitaria propedeutica al vero
e proprio tirocinio professionale. L'articolo 19 della
proposta di legge prevede che siano preposti alla formazione,
secondo gli indirizzi impartiti dal consiglio nazionale
forense, gli ordini circondariali, singoli o associati, che
vedranno in tal modo esaltato il loro ruolo centrale nei
processi di qualificazione e di aggiornamento dei
professionisti del diritto. Ad essi, infatti, è affidata
l'organizzazione di corsi obbligatori di formazione
professionale della durata di un anno, tenuti da avvocati,
magistrati e professori universitari, ai quali si è ammessi
mediante una preselezione con sistemi informatici.
A conclusione del corso annuale gli allievi saranno
ammessi a sostenere un esame di idoneità all'esercizio del
tirocinio, diretto a verificare il livello di formazione
raggiunto dal candidato e la sua attitudine all'esercizio
della professione. Superato l'esame il laureato dovrà compiere
un biennio di tirocinio, consistente nell'esercizio in via
esclusiva della pratica professionale sotto la guida ed il
controllo di un avvocato iscritto e sotto la vigilanza del
consiglio dell'ordine, anche mediante attività sostitutive
dell'avvocato avanti ai tribunali civili ed amministrativi,
sotto la responsabilità dell'avvocato medesimo. A conclusione
dell'effettivo e proficuo svolgimento del tirocinio, il
praticante è ammesso all'esame di Stato per l'abilitazione
all'esercizio della professione presso la sede della corte
d'appello nel cui distretto è stato iscritto per l'esercizio
della pratica nell'ultimo anno.
L'articolazione del processo formativo in due fasi, l'una
teorico-pratica di raccordo tra il carattere prevalentemente
teorico e generale degli studi universitari e la cultura
professionale, e l'altra di tirocinio legale vero e proprio,
ma con esclusione di autonomo patrocinio, è diretta ad
assicurare l'accesso all'avvocatura di giovani laureati
effettivamente motivati e dotati di attitudine all'esercizio
della professione, ed a restituire all'esame di abilitazione
la funzione di effettiva verifica finale di una formazione
professionale completa e basata su di una obbligatoria e
concreta sperimentazione. Ciò consentirà, inoltre, di porre
argine al fenomeno, che ripetuti interventi legislativi non
hanno attenuato, di indiscriminato accesso alla professione
per la scarsa efficacia selettiva dell'esame di abilitazione e
per la partecipazione estremamente limitata ai corsi
formativi, ove esistono, da parte dei giovani praticanti.
La disciplina dell' accesso prevede, altresì, all'articolo
21 che l'iscrizione all'albo speciale per il patrocinio avanti
alle giurisdizioni superiori sia riservata agli avvocati che
abbiano superato l'apposito esame di abilitazione. In tal modo
si è voluto restituire al patrocinio in questione il
necessario livello di qualificazione e di specifica
professionalità, adottando un automatismo fondato
esclusivamente sull'anzianità di iscrizione all'albo.
Capo V - Procedimento disciplinare.
Anche in materia disciplinare si è voluta seguire una
linea innovativa rispetto all'impostazione delle precedenti
proposte legislative, introducendo, con la presente una
soluzione diretta a rafforzare i contenuti deontologici della
professione.
Viene così accolta l'istanza espressa dalla grande
maggioranza degli avvocati italiani nella citata indagine
compiuta dal CENSIS sulla professione di avvocato.
La soluzione proposta è diretta ad accelerare e rendere
funzionale il giudizio, alleggerendo al contempo i consigli
dell'ordine di un compito divenuto maggiormente oneroso per
effetto delle rilevanti funzioni ad essi attribuite dalla
nuova disciplina della formazione professionale e
dell'accesso.
All'articolo 8 è prevista la istituzione di consigli
distrettuali forensi di disciplina, eletti su base
distrettuale, ai quali è riservata la competenza per
l'esercizio dell'azione disciplinare a seguito delle indagini
preliminari svolte dai consigli circondariali (articolo 23). I
componenti di tali consigli durano in carica sei anni e non
sono rieleggibili. Quest'ultima soluzione è diretta a favorire
la costituzione di collegi specializzati nella deontologia
della professione, di elevata qualificazione e in grado di
assicurare una omogenea applicazione dei principi normativi e
giurisprudenziali in ogni distretto del territorio della
Repubblica. Essa, inoltre, assegnando alla deontologia un
autonomo rilievo nell'organizzazione istituzionale
dell'avvocatura, è in grado di contribuire ad una
rivalutazione del ruolo di tale disciplina nell'esercizio
professionale, ed a rafforzare quei contenuti di eticità della
professione che ne esaltano il ruolo e la funzione.
Capo VI - Disposizioni finali e transitorie.
La proposta di legge si conclude con le disposizioni
finali e transitorie, dirette a consentire la transizione dal
vecchio al nuovo ordinamento.
L'articolo 28 contiene le disposizioni volte ad attuare la
salvaguardia di diritti acquisiti ed a regolare la prima
applicazione delle norme sulla composizione ed elezione degli
organi forensi.
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