XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1527
Onorevoli Colleghi! - I giornali italiani, sia
quotidiani che periodici, raggiungono puntualmente ogni
mattina le 38.000 edicole ed i punti vendita previsti dal
decreto legislativo n. 170 del 2001 (recante riordino del
sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica),
del nostro Paese, ovunque ubicati, sulle montagne o nelle
piccole isole, grazie all'impegno, connotato da notevole senso
di responsabilità, di circa 220 distributori locali della
stampa, che con le loro aziende danno lavoro a oltre 10.000
persone, con un indotto di 30.000 unità, un parco furgoni e
camion di oltre 2.000 automezzi ed un fatturato netto annuo di
circa 7.000 miliardi di lire; tale è la realtà sociale ed
economica di questo specifico contesto del più generale
comparto editoriale.
E' palesemente oneroso l'obbligo dei distributori locali
di garantire la contemporaneità della presenza dei quotidiani
e periodici in tutte le rivendite, in orari pressoché uguali,
con quantitativi per ciascuna edicola e punto vendita adeguati
alle richieste dei lettori, sempreché editori e distributori
nazionali facciano pervenire i giornali al distributore locale
tempestivamente ed in giusta quantità.
Poiché assume notevole rilevanza l'uniformità della
diffusione dell'informazione, che non può essere subordinata
alle esigenze aziendali dell'impresa distributrice, ne
consegue per i distributori locali della stampa un forte onere
economico e tecnico cui fa frequentemente riscontro un
tardivo, difficoltoso e, spesso, parziale corrispettivo che
sia realmente remunerativo.
L'organizzazione delle aziende di distribuzione locale e
l'impegno economico relativo, si evidenziano come segue:
a) l'aumento costante del numero delle testate da
distribuire provoca l'esigenza di disporre di complessi
immobiliari sempre più grandi e, comunque, non inferiori, in
media, a 1.500 metri quadrati, per ciascuna azienda, nonché di
una numero di dipendenti sempre crescente, necessario per
affrontare sia l'aumento indiscriminato delle testate che
hanno raggiunto quota 5.000, sia l'apertura di nuovi punti
vendita che comporta una polverizzazione e non un incremento
delle vendite;
b) i distributori locali sono costretti a costanti
aggiornamenti sia dell'hardware che del software,
con notevoli investimenti per l'elaborazione dei piani di
diffusione relativi a ben 5.000 diverse testate che ogni
giorno vengono veicolate nei punti vendita, nonché per la
comunicazione con editori e distributori nazionali, che hanno
imposto un sistema di trasmissione quotidiano, in tempo reale,
dei dati relativi al fornito-reso-venduto di ciascuna delle
5.000 testate per ognuna delle 36.000 edicole (sistema
INFORETE);
c) è anche sempre crescente l'impegno dei
distributori locali di dotarsi di beni strumentali di natura
meccanica, implementati da sistemi operativi, al fine di
effettuare l'assegnazione delle copie a ciascuno dei punti
vendita e di confezionare i relativi pacchi per ciascuno di
essi nei tempi rapidissimi richiesti al servizio, in relazione
anche all'enorme quantità di prodotto lavorato. La stessa
lavorazione di giornali quotidiani, richiede l'utilizzo di
tali beni strumentali in quanto viene effettuata
esclusivamente in orario notturno - onde assicurare la
presenza nei punti vendita sin dalle prime ore del mattino -
con rilevanti sovraccosti di lavoro notturno, sempre
crescenti;
d) il controllo, lo smistamento e la
predisposizione degli ingenti quantitativi di resa comportano
anche essi utilizzo di macchinari e di personale in numero
sempre crescente. Infatti nel nostro Paese, stante il forte
potere contrattuale degli editori e distributori nazionali, a
differenza di quanto avviene in altre nazioni europee, dove la
resa dei quotidiani ritirata dai punti vendita viene avviata
al macero in quanto è il documento di resa dell'edicolante che
attesta l'entità dell'operazione, in Italia i distributori
locali sono costretti a sobbarcarsi un ulteriore onere
consistente nel controllo e conteggio copia per copia anche
della resa dei quotidiani, mentre per i periodici devono anche
ripartire e confezionare in pancali le testate, secondo le
indicazioni dei fornitori che, così disponendo, risparmiano
tempi e costi di lavorazione nei loro magazzini trasferendoli
ai distributori locali.
E' stata accertata una sorta di paradosso economico
prodotto dal pernicioso vuoto legislativo che ci si propone di
colmare, consistente nella circostanza che quanto più il
distributore locale incrementa le dimensioni generali della
propria azienda, per rispondere alle contestuali richieste
degli editori-distributori nazionali, tanto più questi si
espone, economicamente e strutturalmente e, quindi, si
indebolisce nella propria posizione contrattuale ed economica
che diviene dipendente, determinando una condizione di
soggezione irreversibile che fatalmente lo spinge sulla china
di una condiscendenza forzosa alle impostazioni della parte
editoriale.
Le cause di questa inaccettabile condizione sono
evidenti:
1) i costi di impianto e le tecnologie utilizzate non
hanno nessuna convertibilità in settori diversi, in modo che,
perduta l'attività distributiva, divengono del tutto
inutilizzabili e praticamente invendibili;
2) la condizione normativa del rapporto contrattuale fra
editore, distributore nazionale e distributore locale,
consente ai primi di recedere con il solo preavviso di trenta
giorni dal rapporto di distribuzione, quando pure tale
preavviso viene dato, posto che non è infrequente il recesso
ad nutum con preavviso ad horas;
3) normalmente le ragioni che inducono gli editori al
recesso unilaterale dal rapporto di distribuzione non sono mai
riferite a situazioni di inadempienza o a valutazioni negative
dell'operato del distributore locale.
Come si è avuto modo di rilevare in precedenza, il
distributore locale è ignoto, dal punto di vista degli accordi
nazionali, tanto agli editori quanto ai rivenditori, giacché
l'accordo nazionale fra questi ultimi, che pure obbliga
pesantemente ancorché indirettamente i distributori locali,
viene stipulato in deliberata assenza di questi ultimi.
In sintesi, il distributore locale è il soggetto che, nel
sistema editoriale, effettivamente garantisce, a proprie spese
(con le difficoltà di rimborso indicate) che tutti i punti
vendita d'Italia ricevano quotidianamente i giornali e quindi
è il distributore locale che, di fatto, realizza la libertà di
stampa e che poi deve affrontare ostacoli, talvolta non
superabili, per recuperare dalla parte editoriale almeno quei
costi che non rendano passiva l'attività svolta.
Pur svolgendo un servizio di interesse pubblico senza
alcun riconoscimento né sostegno pubblico, il distributore
locale:
1) è obbligato per legge (ai sensi dell'articolo 16
della legge n. 416 del 1981) a distribuire qualunque testata
gliene faccia richiesta;
2) non può contrattare con gli edicolanti le condizioni
di fornitura perché queste vengono stabilite nell'accordo
editori-rivenditori;
3) non può scegliere di fornire solo i punti vendita che
darebbero, con adeguati volumi di vendita, ricavi
compensativi, ma deve fornire tutti quelli che indica
l'editore-distributore nazionale;
4) non può determinare i quantitativi da distribuire
perché questi sono decisi dalla parte editoriale.
Dall'esame delle finalità che vengono realizzate
attraverso il servizio svolto dal distributore locale, non
pare dubbio che questi svolga un servizio di interesse
pubblico che non può essere ulteriormente ignorato in sede
legislativa, in termini di sostegno economico e soprattutto di
disciplina normativa.
Mentre l'aspetto normativo è stato sino ad oggi del tutto
ignorato, il profilo legato al riconoscimento dell'interesse
pubblico del servizio e alla necessità che tale caratteristica
trovi logica conseguenza e supporto in un pubblico sostegno
economico, costituisce un dato già riconosciuto normativamente
nell'articolo 16, secondo comma, della legge n. 416 del 1981,
che delega alle regioni la determinazione di tale sostegno.
Ma, come spesso accade, la norma in argomento, sin dalla sua
emanazione, non ha mai trovato applicazione.
I contrapposti interessi di cui sono portatori,
rispettivamente, gli editori distributori nazionali, i
rivenditori ed i distributori locali rendono necessaria una
normativa che tenga conto della molteplicità di problemi
organizzativi ed economici del settore.
Nella distribuzione della stampa quotidiana e periodica è
opportuno segnalare l'esistenza di una serie di comportamenti
differenziati da parte dei vari editori che, a seconda delle
tirature e delle diverse aree territoriali del Paese, nonché
dell'assetto delle rispettive organizzazioni aziendali,
provvedono alla distribuzione diretta ai punti vendita delle
pubblicazioni, ovvero alla consegna delle copie attraverso
distributori locali o all'affidamento dell'intera
distribuzione ad imprese specializzate operanti su scala
nazionale, i cosiddetti "distributori nazionali" cui si
rivolgono i cosiddetti "editori minori", che numericamente
rappresentano la stragrande maggioranza degli editori. Tali
editori minori infatti, sprovvisti di uffici interni che
possono curare l'insieme della commercializzazione e della
diffusione dei loro prodotti, li affidano ai cosiddetti
"distributori nazionali", che vi provvedono fornendo essi
stessi direttamente i prodotti stampa ai distributori
locali.
In tale contesto la posizione delle imprese di
distribuzione locale, legate agli editori ed ai distributori
nazionali, è estremamente delicata anche in ragione di una
ridottissima autonomia decisionale nei confronti dei
rivenditori. Il distributore locale, infatti, "rappresenta"
l'editore nei rapporti con i singoli punti vendita, ed è
tenuto ad assolvere ai propri compiti attenendosi alle
clausole del contratto concluso esclusivamente fra editori e
rivenditori in sede di stipula dell'accordo nazionale.
Da tale accordo promanano una molteplicità di obblighi
imposti di fatto attraverso la imparagonabile forza
contrattuale degli editori e distributori nazionali rispetto
ai distributori locali, a carico delle imprese di
distribuzione:
il servizio di "portatura", che consiste nel trasporto
delle pubblicazioni dal magazzino del distributore locale al
punto vendita, e da questo al magazzino del distributore
locale delle rese, cioè delle copie invendute. Il costo di
tale servizio, molto elevato, è sostenuto in larga parte dai
distributori locali, a volte anche per oltre il 70 per cento.
Il contributo degli editori è pertanto ancora minimo,
nonostante pluriennali e legittime richieste dei distributori
locali di ottenere l'integrale rimborso trattandosi di
prestazione evidentemente accessoria alla distribuzione
(rectius diffusione) dei prodotti. Non solo, ma editori
e distributori nazionali si sono assunti, nell'ultimo accordo
nazionale con gli edicolanti, l'obbligo contrattuale di
garantire il trasporto gratuito al punto vendita, in relazione
al quale hanno pattuito un corrispettivo forfettario e
onnicomprensivo pari all'1 per cento sulle vendite che, sempre
gli edicolanti, versano agli editori e questi solo in parte lo
corrispondono ai distributori locali, mentre nessun contributo
viene ai distributori locali dai rivenditori, nonostante essi
traggano piena utilità dal servizio a domicilio e gli editori
lo pretendano; è noto che in qualsiasi altro settore
merceologico, il costo del trasporto dei prodotti al
dettagliante è a carico di quest'ultimo e mai del
distributore;
il servizio di ritiro delle pubblicazioni invendute è
stabilito entro termini molto stretti;
il servizio di conteggio delle vendite e del reso,
nonché i costi legati alla lavorazione, contabilizzazione ed
immagazzinaggio della resa sono ingenti, spesso ingiustificati
e comunque sempre improduttivi quando sono causa dei perenni
eccessi di consegna di moltissimi editori e distributori
nazionali, perduranti nonostante le annose contestazioni dei
distributori locali, del tutto improduttive, come detto,
giacché il distributore locale percepisce il corrispettivo
solo sul venduto e non sul consegnato dall'editore; va
rilevato che il 70 per cento dei costi del ciclo produttivo
interno che sostiene il distributore locale è dovuto sia alla
lavorazione delle rese, cioè alla parte improduttiva del ciclo
distributivo, che allo stoccaggio delle stesse;
i servizi relativi ai pagamenti ed alla vigilanza
sull'attività dei punti vendita sono a carico dei distributori
locali.
Inoltre il legislatore ha previsto una ulteriore
incombenza a carico delle aziende della distribuzione locale,
stabilendo che esse sono tenute a garantire, a parità di
condizioni rispetto ai punti di vendita serviti e al numero di
copie distribuite, il servizio di distribuzione a tutte le
testate giornalistiche che ne facciano richiesta (articolo 16,
primo comma, della legge 5 agosto 1981, n. 416), configurando
così a carico dei distributori locali un vero e proprio
obbligo legale di contrarre.
Al sintetico quadro sin qui tracciato, va aggiunto un
corollario riguardante tutte le prestazioni accessorie alla
distribuzione, prima delle quali il trasporto. Tali attività
dovrebbero essere rimesse alla libera contrattazione delle
parti al di fuori dalle strettoie imposte dal primo comma
dell'articolo 16 della legge n. 416 del 1981, come non sempre
avviene. A titolo meramente esemplificativo le attività
accessorie possono essere identificate nelle seguenti
prestazioni:
1) trasporto (cosiddetta "portatura");
2) locandinaggio;
3) rilevamenti statistici;
4) tabulati di assorbimento dei prodotti ulteriori e
diversi rispetto agli estratti conto mensili;
5) studi e rilevazione marketing preventivi o in
corso di contratto;
6) trasmissione dati ai fornitori;
7) lavorazione notturna dei prodotti editoriali.
In questo quadro risulta a dir poco evanescente la figura
professionale del distributore locale ed estremamente labili e
di nessuna consistenza si profilano le garanzie apprestate in
suo favore, nonostante la sua attività presenti i caratteri
della realizzazione di un servizio di interesse pubblico, in
quanto anello necessario nella catena che assicura la libertà
di stampa e la diffusione del pensiero.
L'attuale assetto dei rapporti intercorrenti soprattutto
con gli editori risulta marcatamente sbilanciato in favore di
questi ultimi, a causa dell'incertezza normativa, della
precarietà e della "sudditanza" che connotano la posizione del
distributore, né a riequilibrare tale situazione, concorre la
giurisprudenza la quale, seppur chiamata ripetutamente a
pronunciarsi nella materia, non può che limitarsi ad applicare
le disposizioni di legge vigenti in via di mera, incostante ed
insoddisfacente analogia, essendo indubbia la tipicità di
rapporto giuridico in argomento.
Quanto precede dispone per un urgente inquadramento
legislativo della figura del distributore locale, nonché per
una puntuale regolamentazione di diritti e degli obblighi ad
esso riferibili, essendo palese l'impossibilità di utilizzare,
con un minimo margine di certezza e duttilità, una o più delle
figure contrattuali codicistiche.
L'articolo 1 della proposta di legge detta le
definizioni.
L'articolo 2 stabilisce l'obbligo per il distributore
locale di iscriversi al registro delle imprese presso la
camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura. I
requisiti per l'iscrizione al registro sono stabiliti con
decreto del Ministro delle attività produttive, entro due mesi
dalla data di entrata in vigore della legge.
L'articolo 3 stabilisce che l'esercizio dell'attività di
distributore locale per gli argomenti ivi contemplati, non è
soggetta a contrattazione individuale tra le parti. Indica i
doveri del preponente nei confronti del distributore locale e
gli obblighi contenuti nel contratto; in particolare, è
disciplinata la materia relativa ai crediti del preponente, al
rischio di incasso ed al diritto di ritenzione, al pagamento
delle provvigioni ed ai termini di tale pagamento, al diritto
di informazione, alla disciplina delle modalità del trasporto,
alla durata del contratto, regolamenta il recesso e
l'indennità in caso di cessazione del rapporto ed altro, con
la prescrizione che tali materie e contenuti siano
obbligatoriamente oggetto di contrattazione nazionale.
Va anche segnalato che i maggiori editori di pubblicazioni
periodiche, in virtù del loro notevole potere contrattuale nei
confronti dei distributori locali, impongono a questi anche la
distribuzione ad horas delle testate che consegnano loro
nelle ore notturne, senza accettare di rimborsare, però, i
maggiori costi di lavorazione notturna che il distributore
locale sostiene.
I piccoli editori, invece, con volumi di vendite più
contenuti ed una molteplicità di testate, nel caso di arrivi
notturni, per non aggravare ulteriormente i costi citati,
propendono a rinviare la distribuzione al giorno
successivo.
Si determina così, di fatto, una discriminazione fra i
giornali periodici a tutto vantaggio dei grandi editori, che
penalizza, conseguenzialmente, la maggior parte delle altre
pubblicazioni, pur non comportando per i primi un maggior
costo.
Si rende necessario, pertanto, affinché trovi corretta
applicazione la par condicio della diffusione tra le
varie testate, stabilita dall'articolo 16 della legge n. 416
del 1981, e dall'articolo 4 del citato decreto legislativo n.
170 del 2001, che si faccia obbligo al distributore locale di
distribuire contestualmente tutte le pubblicazioni periodiche
che vengono consegnate al suo magazzino entro le ore 12 del
giorno precedente, salvo particolari esigenze editoriali per
le quali l'editore e il distributore nazionale sono tenuti a
corrispondere al distributore locale il ristoro dei maggiori
costi del servizio reso.
Per quanto concerne i quotidiani, invece, si ha
discriminazione tra le testate quando le maggiori, sia
nazionali che locali, con i loro ritardi di stampa impongono
al distributore locale una distribuzione ritardata anche delle
altre testate arrivate in orario che, così, perdono
vendite.
Ma il ritardo nella distribuzione delle testate quotidiane
minori si ha anche quando le maggiori testate, sia nazionali
che locali, consegnano contestualmente sia il giornale che i
suoi supplementi, questi ultimi normalmente stampati alcuni
giorni prima, che comportano una lavorazione immediata, con
conseguenziale ritardo per la distribuzione.
Si rende necessario, quindi, che le associazioni più
rappresentative a livello nazionale degli editori, dei
distributori locali e dei rivenditori, riunite in commissione
paritetica, concordino l'orario limite di arrivo delle testate
al distributore locale non inferiore a sessanta minuti prima
dell'ora convenuta per l'inizio del trasporto alle edicole,
rendendoli partecipi di diritto della commissione paritetica,
istituita dall'articolo 29 della legge 25 febbraio 1987, n.
67, come previsto nell'articolo 4 della presente proposta di
legge.
In conclusione, quindi, per un'attività, quella del
distributore locale della stampa, che ai sensi dell'articolo
16, primo comma, della legge n. 416 del 1981, si connota di
interesse pubblico, attraverso la quale si realizza il
fondamento costituzionale della libera circolazione delle
idee, attività soggetta a precisi vincoli di legge che ne
condizionano la libertà imprenditoriale, è conseguenziale,
oltre che doveroso, che siano sempre le leggi dello Stato a
garantire al distributore locale i diritti fondamentali ed a
determinare la normativa tecnica ed economica che non può
essere lasciata alla trattativa privatistica, che ha dato
prova di inadeguatezza.
E giova a questo punto rammentare che i distributori
locali italiani, pur essendo per qualità del lavoro ai
primissimi posti, se non al primo, in Europa, ricevono dagli
editori e distributori nazionali i compensi più bassi
nell'ambito dell'Unione europea. Al distributore locale,
editori e distributori nazionali corrispondono una percentuale
sul venduto che parte dal 5 per cento e si riduce fino a circa
il 2 per cento, mentre in Germania, Paese con un sistema
distributivo analogo al nostro, la percentuale riconosciuta al
distributore locale va dal 38 per cento ad un minimo del 14
per cento. Ed in Germania le testate distribuite dai
distributori locali sono circa la metà di quelle veicolate in
edicola nel nostro Paese.
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