XIV LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 1516-A
Onorevoli Colleghi! - Il disegno di legge che si sottopone
all'Assemblea, approvato dal Senato della Repubblica lo scorso
3 agosto, ha lo scopo di conferire alcune deleghe al Governo
in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici, disponendo altresì vari interventi per il rilancio
delle attività produttive. Di seguito, anche ripercorrendo la
relazione introduttiva svolta presso la VIII Commissione, sono
individuati specificamente: il contesto normativo in cui si
inserisce il provvedimento in esame, gli aspetti considerati
nel corso della approfondita istruttoria legislativa svolta ed
il testo proposto dalla Commissione all'Assemblea, identico a
quello trasmesso dal Senato.
1) Ambito di intervento normativo e rapporto con la
legislazione nazionale e comunitaria vigente.
Il disegno di legge C. 1516 assume, senza alcun dubbio,
una valenza strategica enorme: esso, infatti, intende dare
attuazione ad uno dei punti maggiormente qualificanti del
programma di Governo, essendo finalizzato a porre le basi per
una accelerazione dello sviluppo economico, produttivo e
infrastrutturale del Paese.
Come dimostrano i più recenti studi di settore,
l'andamento congiunturale complessivo, che emerge anche dai
dati relativi al PIL negli Stati Uniti, in Giappone e in molti
Paesi della stessa Unione europea, presenta un calo davvero
preoccupante e, allo stato, non appare di breve durata.
Peraltro, anche alla luce dei drammatici sviluppi sulla scena
internazionale, la crisi economica in atto non solo si è
aggravata, ma non sembrerebbe destinata a interrompersi
rapidamente. Al contrario, vi sono molti segnali che spingono
a considerare il futuro più prossimo particolarmente incerto e
preoccupante dal punto di vista della crescita economica,
nell'ambito soprattutto dei Paesi industrializzati.
Di fronte a questi elementi, sembra particolarmente
appropriato il rilancio di una robusta politica delle opere
pubbliche, che funga da sostegno alla domanda globale interna
e, quindi, da stimolo al sistema economico e produttivo
nazionale. Tale politica, ovviamente, non deve essere
realizzata in disavanzo, secondo la ricetta keynesiana ormai
logorata da decenni di pressioni inflazionistiche anche da
essa prodotte. Questa politica va invece ripresa rispettando
rigorosamente i limiti di bilancio imposti, tra gli altri,
dallo stesso patto di stabilità europeo, pur con la finalità
di sostenere la domanda globale attraverso lo stimolo agli
investimenti pubblici e privati, che indirettamente possono
sostenere anche i consumi delle famiglie.
Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
nell'intervento presso la VIII Commissione in cui ha
illustrato le linee programmatiche del suo dicastero, ha avuto
modo di sottolineare che la condizione determinante nel
processo di riassetto infrastrutturale del Paese consiste
nell'importanza che tutti, nelle differenti responsabilità
istituzionali, possono dare al "fattore tempo", anche per
incentivare l'afflusso e il necessario contributo dei capitali
privati. Infatti, il rischio che il Paese si avvii verso un
processo di blocco, quasi assoluto, della propria offerta
infrastrutturale, di crisi delle proprie risorse territoriali
e di degrado dei propri assetti urbani, è sempre più reale. In
quella sede, era stata ribadita l'esigenza di una
ricostruzione organica del Paese, anche con il coinvolgimento
dell'opinione pubblica, perché potesse finalmente riscoprire
quei valori di appartenenza e di fiducia nelle proprie
capacità realizzative.
Peraltro, come è stato più volte ribadito nel corso
dell'esame in Commissione, questo rilancio infrastrutturale
deve avvenire superando i particolarismi e i localismi
esasperati, che appaiono, per molti versi, poco rispettosi
dell'interesse pubblico generale. Al tempo stesso, si deve
favorire l'attuazione concreta e organica di un programma che
consenta di recuperare un gap nel sistema
infrastrutturale italiano, che ha assunto dimensioni ormai
patologiche, soprattutto nei confronti di molti altri Paesi
dell'Unione europea, e che rischia di destabilizzare
ulteriormente l'economia del Mezzogiorno, danneggiando, in
poche parole, l'interesse del Paese.
Come è noto, il disegno di legge è frutto di un iter
al Senato particolarmente difficile e contrastato, che si è
concluso con la presentazione in Assemblea di un emendamento,
sul quale il Governo ha ottenuto la fiducia di quel ramo del
Parlamento. Il provvedimento all'esame della Camera,
costituito da un unico articolo in luogo dei tre articoli
presenti nel disegno di legge originario, interviene su tre
distinti settori: accelerazione delle opere infrastrutturali,
snellimento delle procedure per le ristrutturazioni
immobiliari e semplificazione di adempimenti in materia di
rifiuti.
I commi da 1 a 5 contengono due deleghe legislative al
Governo, dettando altresì norme procedurali per la
realizzazione di infrastrutture e insediamenti industriali
strategici, con l'obiettivo della modernizzazione del sistema.
La parte procedurale è fissata al comma 1, mentre i commi 2, 3
e 4 stabiliscono oggetto, termini e principi direttivi per
l'esercizio delle deleghe. I predetti commi sono stati
parzialmente modificati in seguito alla presentazione
dell'emendamento del Governo al Senato, in cui sono state
recepite le indicazioni proposte dalle varie parti coinvolte:
in particolare, è emerso un percorso innovativo relativamente
alle competenze delle regioni, con cui si è cercato di venire
incontro ai contenuti del parere adottato in sede di
Conferenza unificata; sono state inoltre recepite diverse
istanze di rafforzamento dei profili di tutela ambientale.
Nel nuovo testo, si è affermato al comma 1 il principio
per cui il Governo, nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture
pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e
di preminente interesse nazionale da realizzare per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese. L'individuazione è
operata, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, mediante un
programma (formulato anche su proposta delle regioni), che
viene inserito nel DPEF unitamente all'indicazione degli
stanziamenti necessari alla realizzazione delle
infrastrutture. In sede di prima applicazione, è peraltro
previsto che il programma sia approvato dal CIPE entro il 31
dicembre 2001.
Con alcuni interventi presso la VIII Commissione è stato
sollevato il problema di uno scarso coinvolgimento delle
regioni nel percorso programmatico definito dal disegno di
legge. In particolare, si è sottolineata l'esigenza di
prevedere l'intesa con le regioni interessate. Al riguardo, ad
avviso della maggioranza dei componenti la Commissione, appare
invece ampiamente garantito un ruolo attivo delle regioni, che
sono sentite nella fase di predisposizione del programma e
hanno significative facoltà nella fase propositiva, senza
peraltro che il meccanismo della concertazione possa spingersi
fino a divenire strumento di interdizione delle scelte
politiche e strategiche del Governo.
Sempre nel testo del comma 1, come proposto
nell'emendamento del Governo al Senato, si stabilisce che,
nell'individuare le infrastrutture e gli insediamenti
strategici, che costituiscono una delle novità di questo
provvedimento, il programma preparato dal Governo terrà conto
del Piano generale dei trasporti. Sarà quindi compito della
legge finanziaria indicare le risorse necessarie alla
realizzazione del programma, ad integrazione dei finanziamenti
pubblici, comunitari e privati allo scopo disponibili. Allo
stesso tempo, i decreti legislativi da emanare in attuazione
del presente provvedimento potranno opportunamente garantire
le forme di coordinamento tra il programma infrastrutturale
del Governo e il Piano generale dei trasporti.
Per poter garantire l'accelerazione della realizzazione
del programma strategico, è previsto che il Governo sia
delegato ad emanare, nel rispetto delle attribuzioni
costituzionali delle regioni, entro dodici mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi
volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
individuati ai sensi del comma 1, a tal fine riformando le
procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA) e la
autorizzazione integrata ambientale, secondo le relative
direttive comunitarie. Nel provvedimento vi è, infatti, un
esplicito riferimento alla normativa europea in materia di VIA
e, in particolare, all'articolo 2 della direttiva
85/337/CEE.
Al riguardo, è stata sollevata, da parte di alcuni membri
della VIII Commissione, una obiezione circa il richiamo del
solo articolo 2 della citata direttiva comunitaria e non,
invece, dell'intero testo normativo. Tuttavia, occorre far
presente che l'articolo 2 della direttiva 85/337/CEE è quello
che definisce in generale l'istituto della VIA, affermando, al
comma 1, che "gli Stati membri adottano le disposizioni
necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione,
per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto
ambientale, in particolare per la loro natura, le loro
dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista
un'autorizzazione e una valutazione del loro impatto". In tal
senso, se è pur vero che il successivo comma 3 dell'articolo 2
stabilisce che gli Stati membri, in casi eccezionali, possono
esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle
disposizioni della direttiva, va altresì rilevato che il
richiamare il solo articolo 2 non può logicamente significare,
in nessun caso, che non si intenda continuare ad applicare,
per intero, le restanti parti della citata direttiva
85/337/CEE.
I principi e criteri direttivi della delega sono contenuti
nelle lettere da a) ad o) del comma 2.
Il punto più qualificante della delega consiste
nell'introduzione, per le opere inserite nel programma di cui
al comma 1, di un regime speciale in materia di opere
pubbliche, anche in deroga a diversi articoli della "legge
Merloni" (legge n. 109 del 1994). La stessa lettera h)
del comma 2, infatti, definisce l'ambito di possibile
operatività di specifiche deroghe alla vigente disciplina in
tema di aggiudicazione e realizzazione di lavori pubblici.
Recependo poi le indicazioni contenute nel DPEF per gli
anni 2002-2006, si stabilisce che il regime speciale previsto
dalla delega debba essere soprattutto incentrato sul ricorso
alla tecnica del "project financing", garantendo così il
forte concorso del capitale privato alla realizzazione delle
opere strategiche. Come già sostenuto in occasione dell'esame
in sede consultiva del DPEF presso la VIII Commissione, è
importante, per il decollo della tecnica della "finanza di
progetto", la creazione di un contesto complessivamente
favorevole alla realizzazione delle opere finanziate; a tal
fine, bisognerà garantire un uguale grado di certezza a tre
elementi essenziali, che consistono nel costo dell'opera,
nella sua redditività e nel tempo occorrente alla sua
realizzazione. Appare, dunque, particolarmente appropriato il
contenuto del comma 2, lettera l), con cui si prevede la
possibilità di superare, nella concessione, il limite dei
trenta anni attualmente fissato dalla legislazione vigente.
Inoltre, alla lettera b), si fa riferimento alla
definizione delle procedure da seguire in sostituzione di
quelle previste per il rilascio dei provvedimenti concessori o
autorizzatori di ogni specie, con una definizione della durata
delle medesime non superiore a sei mesi per l'approvazione dei
progetti preliminari, comprensivi di quanto necessario per la
localizzazione dell'opera d'intesa con la regione o la
provincia autonoma competente, che, a tal fine, provvederà
anche a sentire preventivamente i comuni interessati.
Ulteriori novità riguardano la lettera d), che
prevede la facoltà di adottare modifiche alla disciplina in
materia di conferenza di servizi, mentre alla lettera e)
si introduce, come principio e criterio generale per
l'esercizio della delega, il ricorso alla figura del
"general contractor", in coerenza con la normativa
comunitaria, con l'affidamento mediante gara pubblica della
realizzazione delle opere ad un unico soggetto contraente
generale o concessionario.
Alla successiva lettera f), si stabilisce, in
proposito, che la disciplina dell'affidamento a un contraente
generale si effettua con riferimento all'articolo 1 della
direttiva 93/37 CEE del Consiglio del 14 giugno 1993. Nel
corso dell'iter in Commissione, è stata sollevata la
questione della incongruità del richiamo normativo disposto, a
causa del presunto contrasto tra la disposizione di cui al
comma 2, lettera f), del disegno di legge e la citata
direttiva comunitaria. Al contrario, analizzando attentamente
la normativa comunitaria, si osserva che non sembrano
sussistere dubbi circa la proprietà di formulazione del testo:
infatti, la lettera a), dell'articolo 1, della direttiva
93/37/CEE, definisce gli "appalti pubblici di lavori" come
"contratti a titolo oneroso, conclusi in forma scritta tra un
imprenditore e un'amministrazione aggiudicatrice (...), aventi
per oggetto l'esecuzione o, congiuntamente, l'esecuzione e la
progettazione di lavori (...) o di un'opera (...) oppure
l'esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un'opera rispondente
alle esigenze specificate dall'amministrazione
aggiudicatrice". Nello stesso senso, la successiva lettera
d) dell'articolo 1 prevede che "la concessione di lavori
pubblici è un contratto che presenta le stesse caratteristiche
di cui alla lettera a), ad eccezione del fatto che la
controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto
di gestire l'opera o in tale diritto accompagnato da un
prezzo".
Per quanto concerne la lettera i) del comma 2 del
disegno di legge in esame, si indica come criterio direttivo
quello della individuazione di adeguate misure atte a
valutare, ai fini di una migliore realizzazione dell'opera, il
regolare assolvimento degli obblighi assunti dal contraente
generale nei confronti di terzi ai quali abbia affidato
l'esecuzione di proprie prestazioni.
Una illustrazione a parte merita, infine, la lettera
n) del comma 2, che contiene disposizioni in tema di
contenzioso successivo alla eventuale stipula dei contratti.
In tale eventualità, infatti, è previsto che il legislatore
delegato possa limitare le forme di tutela a quella
risarcitoria per equivalente (risarcimenti monetari) ed
escludere la reintegrazione in forma specifica (ossia del
ripristino di situazioni o fatti alla situazione antecedente).
In tal senso, appare evidente che la maggiore o minore
ampiezza, che assumeranno le prescrizioni di cui alla citata
lettera n), dipende in larga misura dal legislatore
delegato, che dovrà tradurre i predetti principi all'interno
dei decreti legislativi previsti dal disegno di legge.
In ogni caso, appare opportuno fare chiarezza su alcuni
rilievi formulati nel corso dell'esame in Commissione, laddove
si è addirittura ipotizzata la violazione dell'articolo 113
della Costituzione. Al riguardo, va rilevato che, in primo
luogo, l'ambito del ricorso alla "tutela cautelare di
sospensiva" è stato di recente circoscritto anche dalla legge
21 luglio 2000, n. 205, la quale, in tema di tutela cautelare,
ha delineato un meccanismo più restrittivo (non dissimile a
quanto previsto dalla stessa Corte costituzionale con la
sentenza n. 427 del 1999). Va inoltre ricordato che una
possibile restrizione delle forme di tutela sembrerebbe
comunque compatibile anche con la normativa comunitaria, in
quanto l'articolo 2 della direttiva 89/665/CEE del 21 dicembre
1989 (che coordina le disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative relative all'applicazione delle procedure di
ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di
forniture e di lavori), prevede, al comma 3, che "le procedure
di ricorso non devono necessariamente esercitare, di per se
stesse, effetti sospensivi automatici sulle procedure di
aggiudicazione cui si riferiscono". Inoltre, il comma 4
stabilisce che "gli Stati membri possono prevedere che
l'organo responsabile, quando esamina l'opportunità di
prendere provvedimenti provvisori, possa tenere conto delle
probabili conseguenze dei provvedimenti stessi per tutti gli
interessi che possono essere lesi, nonché dell'interesse
pubblico e decidere di non accordare tali provvedimenti
qualora le conseguenze negative possano superare quelle
positive".
Proseguendo nell'illustrazione dell'articolato del disegno
di legge in esame, si osserva che il comma 3 definisce i
passaggi procedurali per l'emanazione dei decreti legislativi,
prevedendo il parere parlamentare sui relativi schemi. E'
inoltre data facoltà al Governo di modificare il regolamento
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 554 del
1999, che ha dato attuazione alla "legge Merloni".
Per quanto concerne, infine, il comma 4, esso prevede
l'attribuzione al Governo di una delega per gli anni 2002 e
2003, per l'approvazione definitiva di specifici progetti di
infrastrutture strategiche, individuate secondo le procedure
generali di cui al comma 1. In sostanza, si prevede che il
Governo, per garantire una immediata operatività delle nuove
procedure per le opere più urgenti, possa intervenire con
provvedimenti ad hoc, anche nell'immediato. Si rileva
peraltro che questa delega, temporalmente limitata, è
finalizzata a "sbloccare" ovvero a velocizzare la
realizzazione di progetti già finanziati da norme di spesa
esistenti e, dunque, non appare suscettibile di produrre
ulteriori oneri.
Al riguardo, si ricorda peraltro che il disegno di legge
finanziaria per il 2002, di recente presentato dal Governo,
prevede, per il finanziamento del piano straordinario di
infrastrutture, un nuovo ruolo da attribuire alla Cassa
depositi e prestiti, che potrebbe inoltre essere riorganizzata
mediante uno degli annunziati disegni di legge collegati. In
particolare, si stabilisce che la Cassa possa intervenire
fornendo risorse ai soggetti pubblici o privati per la
progettazione, realizzazione e gestione delle grandi opere, a
tal fine utilizzando anche fondi rivenienti dal collocamento
sul mercato di prodotti finanziari, attraverso banche,
intermediari finanziari e la stessa Poste italiane S.p.A.
Questo impianto generale appare pertanto coerente con
l'esigenza di imprimere una forte accelerazione alle grandi
opere nel nostro Paese. Al riguardo, è importante ricordare
che le opere che saranno dichiarate strategiche dal Governo
sono di interesse nazionale e come tali dovranno essere
eseguite; questo non significa, peraltro, che ciò non debba e
non possa avvenire con il concorso ed il consenso di tutti e
nel rispetto di tempi certi, nonché delle realtà regionali e
degli enti locali e, soprattutto, nel rispetto dell'ambiente e
di tutte le regole comunitarie in materia. L'interesse
generale, infatti, deve sempre essere tenuto presente,
soprattutto di fronte ad una possibile esasperazione dei
localismi e dei particolarismi di ogni genere.
Passando all'illustrazione dei commi da 6 a 14, si rileva
che essi hanno sostanzialmente anticipato la decorrenza di
iniziative legislative assunte dal precedente Governo. Sono
state infatti rivedute alcune imprecisioni, anche importanti,
che riguardavano il collegamento tra l'attuale normativa che
regola la dichiarazione di inizio attività in materia di
ristrutturazione edilizia e la nuova normativa contenuta nel
testo unico in materia edilizia, adottato dal Consiglio dei
ministri del Governo Amato, lo scorso 17 maggio 2001. A tal
fine, anche per ragioni di sistematicità organica e di qualità
di tecnica normativa, si è attribuita una limitata e specifica
delega al Governo (comma 14), per introdurre nel citato testo
unico "le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo alle
disposizioni di cui ai commi da 6 a 13". Tale previsione
dovrebbe pertanto garantire un coordinamento tra i due testi
normativi, consentendo altresì di allontanare i dubbi circa
l'applicabilità delle relative disposizioni.
La nuova disciplina dettata dai citati commi da 6 a 13
introduce una serie di innovazioni in materia di denuncia di
inizio attività, prevedendo in particolare la facoltà, per gli
interessati, di realizzare determinati interventi con semplice
DIA, in alternativa a concessioni o autorizzazioni edilizie.
Come è noto, l'elenco delle opere ammesse a DIA dalla
legislazione previgente era recato dall'articolo 4, comma 7,
del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398 (convertito nella
legge 4 dicembre 1993, n. 493), come modificato anche
dall'articolo 11 della legge n. 135 del 1997, di conversione
del decreto-legge n. 67 del 1997.
A sua volta, il più volte citato testo unico delle
disposizioni in materia edilizia, adottato dal Consiglio dei
Ministri nella scorsa legislatura, prevede il rovesciamento
della impostazione finora seguita, per cui è stabilito
esclusivamente l'elenco degli interventi subordinati a
concessione, restando inteso che sono realizzabili mediante
DIA gli interventi non riconducibili all'elenco di opere
soggette a concessione. L'elenco delle opere soggette a
concessione, come definito dal testo unico, comprende: gli
interventi di nuova costruzione; gli interventi di
ristrutturazione urbanistica; gli interventi di
ristrutturazione edilizia che comportino aumento di unità
immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti
o delle superfici, ovvero che, limitatamente a casi specifici,
comportino mutamenti della destinazione d'uso. Nonostante i
progressi compiuti, tuttavia, il meccanismo previsto dal testo
unico non ha mancato di suscitare interventi critici da parte
di rappresentanti delle regioni, poiché sembra configurarsi
come inibitorio nei confronti di una legislazione regionale
che, negli ultimi anni, ha visto invece con favore
nell'espansione della DIA un promettente strumento per la
semplificazione e la sburocratizzazione. Tale tendenza
normativa regionale è stata, fra l'altro, convergente con
l'evoluzione della stessa normativa statale che ha registrato
una significativa crescita degli interventi edilizi
assoggettati a DIA, soprattutto con la legge n. 662 del 1996 e
con le successive modifiche apportate dall'articolo 10 del
decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669 (convertito nella legge
n. 30 del 1997), ma anche con le leggi n. 127 e n. 135 del
1997.
Per tali motivi, il disegno di legge in esame, andando
nella direzione già tracciata da alcune leggi regionali
adottate nel 1999 (in particolare, dalla Toscana e dalla
Lombardia), prevede di applicare la DIA anche ad altre
categorie di intervento: interventi edilizi minori;
ristrutturazione edilizia, compresa la demolizione e fedele
ricostruzione; sopralzi ed ampliamenti; interventi attualmente
sottoposti a concessione (anche nei casi di nuova
costruzione), se si tratta di interventi disciplinati dal
piano attuativo, e purché tale strumento contenga precise
disposizioni planivolumetriche, tipologiche, formali e
costruttive.
Ovviamente, la nuova normativa dispone (comma 8) che siano
fatti salvi i pareri o le autorizzazioni previste in materia
di tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale, con
particolare riferimento alle previsioni del testo unico in
materia di beni culturali. Inoltre, i commi 9 e 10 definiscono
e precisano le competenze facenti capo alle amministrazioni
comunali in materia di tutela dei vincoli. Tali commi
costruiscono un sistema che sembra in grado di garantire il
pieno rispetto del principio di tutela dei beni immobili di
valore storico; eventuali ulteriori precisazioni in questo
senso potrebbero, semmai, essere individuate con specifici
provvedimenti successivi.
I commi 12 e 13 stabiliscono l'ambito di applicazione
delle nuove disposizioni alle regioni a statuto ordinario,
facendo peraltro salva la potestà legislativa esclusiva delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano. Va in proposito rilevato che le regioni avranno
anche la facoltà, ove lo ritenessero più opportuno, di
prevedere che taluni interventi ammessi a DIA siano invece
soggetti a concessione edilizia.
I commi da 15 a 20 recano infine una serie di modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo n. 22 del 1997 (cosiddetto
"decreto Ronchi"), che ha attuato la normativa comunitaria in
materia di rifiuti.
Anche su questa parte, il testo approvato dal Senato ha
introdotto alcune modifiche migliorative rispetto al testo
originario: ad esempio, è stata accolta (ed è presente nel
nuovo testo) la richiesta di mantenere alle camere di
commercio la competenza sugli albi regionali degli smaltitori,
che in un primo tempo si voleva trasferire alle regioni.
Nella attuale formulazione, il testo del comma 15 prevede,
in primo luogo, una individuazione specifica dei soggetti
tenuti alla raccolta, al trasporto, al recupero e allo
smaltimento dei rifiuti. In particolare, sono stati meglio
definiti i relativi obblighi di comunicazione. Vi sono poi
misure di semplificazione e snellimento degli adempimenti
relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico. Si
prevede, tra le altre cose, l'esclusione dall'obbligo di
tenuta dei registri per il produttore iniziale di rifiuti non
pericolosi, nonché la riduzione del periodo di conservazione
dei registri medesimi e l'elevazione dei termini per le
annotazioni.
Il provvedimento introduce inoltre una modifica alla
disciplina della privativa dei comuni in tema di gestione dei
rifiuti urbani e di quelli assimilati, nonché una serie di
innovazioni alla disciplina concernente l'Albo delle imprese
per lo smaltimento dei rifiuti, per la quale, come detto in
precedenza, viene confermata la competenza delle camere di
commercio. La nuova normativa introduce rilevanti elementi di
semplificazione a favore delle imprese interessate, riducendo,
ove possibile, il carico di adempimenti e di obblighi
attualmente previsti dal "decreto Ronchi".
Sono inoltre dettate nuove norme in materia di
rappresentanza in assemblea dei consorziati del CONAI,
introdotte dal comma 15, lettera h), del disegno di
legge in esame, che peraltro avrebbero potuto più
opportunamente essere collocate, per ragioni di tecnica
normativa, in un diverso punto del "decreto Ronchi".
Per quanto concerne, quindi, il comma 16, esso introduce
una serie di facoltà a favore dei soggetti che effettuano
attività di gestione dei rifiuti, la cui classificazione sia
stata modificata con la decisione della Commissione europea n.
2001/118/CE. Inoltre, il comma 17 affida alle regioni il
compito di emanare norme in materia di copertura del
fabbisogno di materiali in plastica degli uffici pubblici,
prevedendo l'acquisizione di una quota minima di manufatti in
plastica riciclata.
Infine, i commi da 18 a 20 contengono una più specifica
definizione della nozione di rifiuti derivanti da attività di
escavazione e costruzione, dettando norme di interpretazione.
In particolare, si stabilisce che le terre e rocce da scavo,
anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò,
escluse dall'ambito di applicazione del "decreto Ronchi",
anche quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da
sostanze inquinanti derivanti dall'attività di escavazione,
perforazione e costruzione.
In relazione a tale previsione, è stato rilevato da alcuni
deputati, nel corso dell'istruttoria in Commissione, che la
norma servirebbe a dare un "colpo di spugna" a tutte le
indagini in corso sulla costruzione delle infrastrutture per
l'Alta velocità. Al riguardo, è opportuno sottolineare
che, al contrario, la norma appare molto equilibrata e
ragionevole, in quanto prevede che la suddetta interpretazione
intervenga a condizione che "la composizione media dell'intera
massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore
ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti" (contenuti nel
decreto ministeriale n. 471 del 25 ottobre 1999). Inoltre, il
rispetto di tali limiti, secondo il comma 19, viene
"verificato mediante accertamenti sui siti di destinazione del
materiale di scavo". Infine, si precisa al comma 20 che "per
effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati" si intende "anche la destinazione a differenti cicli
di produzione industriale, ivi incluso il riempimento delle
cave coltivate, nonché la collocazione in altro sito", ma
soltanto a condizione che siano rispettati i limiti fissati
dal comma precedente "e la ricollocazione sia effettuata
secondo le modalità di rimodellazione ambientale del
territorio interessato".
2) Istruttoria legislativa svolta.
L'attività svolta dalla Commissione in relazione al
provvedimento in esame dimostra come, anche grazie al
contributo dei gruppi di opposizione, il lavoro istruttorio
sia stato caratterizzato da un significativo grado di
approfondimento e di analisi.
L'esame preliminare del disegno di legge ha infatti avuto
una durata pari a dieci ore e venti minuti, di cui quattro ore
e quaranta minuti (ripartiti in cinque sedute) sono stati
dedicati alla discussione generale e cinque ore e quaranta
minuti sono stati destinati allo svolgimento di audizioni
informali, richieste in prevalenza dai gruppi di opposizione,
che hanno avuto luogo in due distinte riunioni dell'Ufficio di
presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi.
All'esame degli emendamenti, inoltre, è stato
complessivamente dedicato, nel corso delle tre sedute svolte,
un tempo pari a sei ore.
L'esame preliminare in Commissione ha affrontato, anche in
relazione all'articolo 79, comma 4, del Regolamento, le
questioni legate alle modalità dell'intervento legislativo
proposto, nonché la conformità della disciplina normativa alla
Costituzione e alla legislazione comunitaria.
Un particolare approfondimento ha inoltre riguardato,
anche mediante lo svolgimento di audizioni informali, il
rispetto delle competenze regionali e delle autonomie locali.
In questo ambito, sono state realizzate le audizioni informali
dei rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle
regioni e delle province autonome, nonché di ANCI, UPI, UNCEM
e della Lega delle autonomie locali.
Sono stati infine presi in considerazione gli specifici
versanti dell'impatto della normativa sui cittadini e sulle
imprese, nonché della tutela e salvaguardia ambientale. Sotto
il primo profilo, si è proceduto alle audizioni informali dei
rappresentanti di ANCE, OICE e del cosiddetto "Tavolo dei
dieci", che raggruppa diverse associazioni di categoria
(CLAAI, Confagricoltura, Confcommercio, Confesercenti,
Casartigiani, Confcooperative, Confartigianato, Confapi, Lega
delle cooperative e CNA). Per altro verso, sono stati auditi i
rappresentanti di varie associazioni ambientaliste, quali
Legambiente, WWF Italia, Italia nostra, Ambiente e/è vita,
Amici della terra e Movimento azzurro.
In tale contesto, la VIII Commissione ha potuto acquisire
una serie di elementi particolarmente utili, i quali, sebbene
non abbiano portato alla decisione di apportare modifiche al
testo approvato dal Senato, potrebbero tuttavia trovare una
giusta collocazione, eventualmente, nella fase consultiva
presso le stesse Commissioni competenti, in sede di
definizione dei vari decreti delegati, per i quali il
provvedimento contempla l'espressione del parere
parlamentare.
Alcuni dei rilievi e dei suggerimenti emersi nel corso
dell'istruttoria, inoltre, potrebbero costituire significativi
punti di riferimento in vista dell'esame di una serie di
progetti di legge di riforma della "legge Merloni", che la
VIII Commissione potrebbe avviare, come proposto anche da
diversi suoi componenti, una volta approvato il disegno di
legge in esame.
3) I pareri espressi.
Tutte le Commissioni consultate hanno espresso parere
favorevole sul disegno di legge in esame (sia pure, in taluni
casi, con osservazioni), in tal modo confermando la validità
del suo impianto generale.
In particolare, i pareri favorevoli espressi dalla I e
dalla XIV Commissione forniscono significative rassicurazioni
circa i profili di costituzionalità e di compatibilità
comunitaria del provvedimento. Le due Commissioni hanno
peraltro formulato alcune osservazioni, certamente di notevole
rilievo, ma il cui contenuto, come emerge anche da alcuni
passaggi degli stessi pareri, potrebbe opportunamente essere
ripreso all'interno dei futuri schemi di decreti legislativi
o, eventualmente, in futuri atti normativi di settore.
Inoltre, in relazione al parere della V Commissione,
favorevole con una osservazione, si ritiene che il rilievo
formulato, di assoluta rilevanza, non necessiti tuttavia di
apposite modifiche al disegno di legge, essendo sufficiente
che di tale osservazione tenga conto il legislatore
delegato.
Passando all'illustrazione degli altri pareri espressi, si
segnala che le Commissioni II, VI, VII e IX, nonché la
Commissione parlamentare per le questioni regionali, hanno
espresso parere favorevole.
La X Commissione ha a sua volta espresso un parere
favorevole con una osservazione, riferita alle infrastrutture
necessarie a garantire la sicurezza strategica e il
contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del
Paese, il cui intento, certamente condivisibile, potrebbe
opportunamente essere contenuto in un apposito atto di
indirizzo al Governo.
Per quanto concerne, infine, il Comitato per la
legislazione, tale organo, nel suo parere, ha ritenuto che,
per la conformità ai parametri di cui all'articolo
16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate una
serie di condizioni, di cui alcune riferite al riordinamento
della legislazione vigente ed altre riferite alla chiarezza
del testo.
Con riguardo agli aspetti di chiarezza e proprietà di
formulazione del testo, pur riconoscendo la congruità dei
rilievi espressi, si ritiene che essi non incidano sul merito
del provvedimento in modo così diretto da dovervi apportare le
relative modifiche, trattandosi, in sostanza, di osservazioni
relative a, sia pur significative, questioni di tecnica
legislativa. In ogni caso, alcune di tali condizioni, così
come le indicazioni riportate nelle osservazioni formulate dal
Comitato, potrebbero fungere da criteri interpretativi, anche
per trovare idonee soluzioni in sede di definizione dei futuri
decreti legislativi o, in alternativa, anche in sede di
adozione di ulteriori provvedimenti normativi. In tal senso si
è espresso lo stesso Comitato, quando ha opportunamente fatto
rilevare, nel parere espresso, come "anche il dibattito
interpretativo serve ad una migliore comprensione della
legge".
Per quanto concerne, poi, le condizioni legate ai profili
di coordinamento con la normativa vigente, appare
particolarmente pregnante il rilievo circa le innovazioni al
contenuto proprio del DPEF e del disegno di legge finanziaria.
Al riguardo, si deve tuttavia rilevare che la maggioranza dei
componenti la Commissione non giudica necessario "novellare"
direttamente la legge n. 468 del 1978, anche in ragione del
fatto che il provvedimento in esame è destinato a favorire
l'individuazione delle infrastrutture pubbliche e private e
degli insediamenti produttivi strategici di preminente
interesse nazionale, introducendo per tali obiettivi una serie
di deroghe alla normativa vigente. In tal senso, appare più
congruo mantenere le previsioni di cui all'articolo 1, comma
1, proprio per il loro carattere di specialità, all'interno di
una sede diversa rispetto a quella, di carattere più generale,
delle norme di contabilità dello Stato in materia di
bilancio.
In secondo luogo, in merito al rilievo sulla formulazione
del comma 15, lettera h), del provvedimento in esame,
occorre rilevare che, sebbene tale formulazione appaia non
propriamente redatta dal punto di vista della tecnica
legislativa, essa non sembrerebbe di per sé tale da privare di
ogni valenza normativa la disposizione, anche in ragione della
assoluta prevalenza della volontà del legislatore.
Appare infine assolutamente condivisibile la
raccomandazione contenuta nel parere del Comitato per la
legislazione, che, in ragione della complessità
dell'articolato, invita la Commissione a richiamare il
Governo, in sede di pubblicazione del provvedimento in
Gazzetta Ufficiale, sull'opportunità di corredare il
testo della legge di sintetiche note a margine, stampate in
modo caratteristico, che indichino il contenuto di singoli
commi e di gruppi di essi.
4) Il testo proposto dalla Commissione.
Al termine dell'esame, la VIII Commissione ha deciso di
proporre all'Assemblea l'approvazione dell'identico testo
trasmesso dal Senato, senza apportarvi alcuna modifica.
Tale orientamento si è basato su due solidi motivi. Da un
lato, la maggioranza dei gruppi in Commissione ha concordato
sull'esigenza di approvare con estrema celerità il
provvedimento in esame, per non allungare ulteriormente i
tempi per l'esercizio delle deleghe ivi previste e per
consentire di fronteggiare, con la massima rapidità, la crisi
congiunturale in atto, peraltro aggravata, come affermato in
precedenza, dai recenti gravissimi episodi accaduti sulla
scena internazionale. Per altro verso non si è ritenuto
opportuno, dopo un pur ampio esame istruttorio in seno alla
VIII Commissione, modificare un testo sul quale il Governo
aveva chiesto ed ottenuto la fiducia dell'altro ramo del
Parlamento.
In tal senso, nel ribadire una valutazione positiva sul
disegno di legge in esame, se ne auspica una rapida
approvazione da parte della Camera.
Pietro ARMANI, Relatore.
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