XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1462
Onorevoli Colleghi! - 1.Premessa. La proposta di
legge riproduce quella già presentata nella XIII legislatura
(atto Camera n. 2552), ma la cui problematica resta attuale,
non essendo il problema in oggetto ancora stato risolto. La
controversia sul regime giuridico delle valli da pesca e dei
terreni ricadenti nella conterminazione della laguna veneta ha
origini antiche, risalenti addirittura alle disposizioni della
Repubblica di Venezia sull'esercizio delle valli.
La controversia poi ha assunto rilievo giudiziario a
seguito di un esposto di alcune associazioni ambientaliste. La
questione ha coinvolto oltre 400 persone tra coltivatori e
vallicoltori ritenuti colpevoli di utilizzazione illegittima
di spazi acquei situati all'interno della conterminazione
lagunare veneziana.
Si tratta nella stragrande maggioranza dei casi di piccole
estensioni situate all'interno della campagna dell'estuario,
da decenni condotte da privati e oggetto di ripetuti passaggi
di proprietà in seguito a successione o a regolari
compravendite a titolo oneroso, puntualmente annotate dagli
uffici tecnici erariali e dalle conservatorie dei registri
immobiliari.
E' bene precisare che per lo più si tratta di aree di
poche centinaia di metri che per altro non fanno parte della
laguna veneta, come definita della legge 5 marzo 1963, n. 366,
in quanto non hanno alcuna comunicazione con il mare e non
sono ricoperte da acque dolci, se non da quelle piovane.
Le valli da pesca, invece, sono terreni arginati quasi del
tutto sommersi da acque salmastre, con immissioni e rilasci
regolati da canali e paratoie.
2. Il ruolo ecologico ed economico delle valli da
pesca.
La vallicoltura è certamente una delle forme integrate di
gestione degli ambienti acquatici costieri più interessanti
sul piano ecologico. Tale interesse nasce dal fatto che i
benefìci che i produttori si attendono sia sul piano delle
produzioni ittiche, sia su quello dell'esercizio venatorio,
dipendono dalla capacità di detti ambienti di sapere mantenere
condizioni di elevata naturalità nelle quali si possano
svolgere i cicli naturali delle migrazioni ittiche tra laguna
e mare e delle migrazioni autunnali ed invernali degli uccelli
acquatici.
Le valli dell'alto Adriatico sono anche "contenitori" di
elevata biodiversità in tutte le accezioni del termine, che
comprende valori che vanno dalla scala genetica, alle comunità
animali e vegetali, nonché al valore complessivo degli
ecosistemi e degli aspetti economici e socio-culturali
correlati.
Le valli, allo stato attuale, sono porzioni confinate di
aree lagunari e deltizie attraverso argini in terra. Le valli
hanno per lo più una adduzione di acque dolci ed una o più
chiaviche di contatto idraulico con l'ambiente lagunare.
In detti ambienti, dunque, attraverso la gestione umana,
si imitano quei processi di scambio tra ambienti dulcacquicoli
e marini che caratterizzavano gran parte delle zone umide
costiere prima della bonifica fondiaria e delle generalizzate
opere di stabilizzazione delle dinamiche fisiche cui tali aree
di transizione sono naturalmente soggette.
Nelle valli si pratica storicamente una forma di
piscicoltura estensiva, che produce pesci di elevata qualità,
ma con produttività non sempre competitive. Inoltre l'aumento
incontrollato di uccelli ittiofagi ha reso ancora più precarie
le condizioni di tali aree sensibili inducendo, almeno in una
prima fase, alla intensificazione delle produzioni in vasche
intensive protette.
La tendenza della amministrazione competente per la pesca
è stata quella di difendere, dove di sua facoltà, gli aspetti
legali alla positiva esternalità naturale generata dalle
attività vallive sul panorama, sugli ecosistemi, senza
assecondare esclusivamente politiche di sviluppo produttivo da
intensificazione che evidenziano costi ambientali
crescenti.
La vallicoltura ha sempre generato apprezzamenti per la
qualità delle gestioni ambientali, per gli effetti sul
panorama, per la ricchezza di tradizioni che mantiene;
generando peraltro conflitti per il discusso stato giuridico
della proprietà, soprattutto nella Laguna Venezia.
Il dissenso è stato talvolta accentuato dai movimenti
contro la caccia che contestano l'esercizio venatorio. Anche
se tutti condividono che le aree destinate ad oasi all'interno
di tali aziende faunistico-venatorie sono di vitale importanza
per le specie migratrici in sverno.
Tali conflitti, più o meno diffusi, hanno fatto spesso
sottovalutare la importanza ecologica delle valli la cui
gestione risulta peraltro onerosa per la necessità di continue
opere di manutenzione ordinaria e straordinaria.
Al fine di non disperdere un capitale ambientale tanto
importante, che rappresenta gli ultimi residui di zone umide
di rilevante importanza per tutta la collettività, risulta
necessario razionalizzare dal punto di vista normativo, per le
varie competenze amministrative, e con le specificità
territoriali, oltreché per le leggi nazionali, la vallicoltura
affinché non permangano aree di squilibrio nelle relazioni tra
pubblico e privato.
Il processo di modernizzazione che deve caratterizzare il
sistema agro-alimentare e le sue relazioni con l'ambiente, per
attuare modelli di sviluppo realmente sostenibili sul piano
ecologico ed economico, passa anche per la razionalizzazione
della vallicoltura.
Le valli sono un bene esclusivo dell'Italia. E' necessario
quindi che questo patrimonio non si disperda o che non nascano
confusioni tra gestioni come quelle vallive, da cui tutti
potrebbero apprendere come conservare ambienti costieri
producendo anche servizi oltreché una certa aliquota di
prodotti di qualità, con attori pubblici e privati i cui
contenziosi di varia natura vanno sanati alla luce di una
soluzione giuridica equa e trasparente.
3. La problematica giuridica.
Le valli da pesca, fino all'entrata in vigore del codice
della navigazione, sono state distinte in valli chiuse e valli
aperte; le valli chiuse sono possedute a titolo di proprietà
privata. Quasi tutti i titoli di proprietà hanno
documentazione antica risalente agli Stati preunitari.
Per effetto dell'entrata in vigore del codice della
navigazione si è ritenuto che anche le valli chiuse fossero da
ascrivere alla proprietà pubblica.
Infatti la natura pubblica delle valli da pesca trova
argomento nell'articolo 28 del codice della navigazione che
ascrive al demanio marittimo "i bacini di acqua salsa o
salmastra che almeno durante una parte dell'anno comunicano
liberamente col mare". Secondo una interpretazione letterale
della disposizione appena richiamata, e della quale
l'amministrazione demaniale ha dovuto tenere conto, con
l'entrata in vigore del codice della navigazione sarebbe
scomparsa la distinzione tra valli chiuse e valli aperte con
la conseguenza che qualsiasi compendio raggiunto dalle acque
lagunari dovrebbe essere considerato demaniale.
Sulla richiamata norma l'amministrazione demaniale ha
fondato le argomentazioni a sostegno della demanialità della
valli. Di conseguenza si è proceduto anche penalmente nei
confronti di quanti - anche se forniti di titolo di proprietà
privata della valle - hanno continuato ad esercitare la pesca
nelle valli di loro proprietà, come se avessero occupato
illecitamente spazi acquei demaniali ricadenti nella
conterminazione lagunare (articolo 1161 del codice della
navigazione); tali episodi danno la misura dell'incertezza
della materia.
Non c'è dubbio che la disposizione del codice della
navigazione risolve a favore del demanio marittimo le
situazione di fatto nelle quali è controversa la natura del
compendio.
Altra lettura delle disposizioni vigenti riguarda
l'applicabilità della innovativa disposizione codicistica, a
compendi che sono stati considerati di proprietà privata con
titoli di proprietà che risalgono agli Stati preunitari;
appare evidente dalla interpretazione sistematica del codice
della navigazione e del codice civile, all'epoca vigente, che
la destinazione della proprietà privata ad usi pubblici poteva
avvenire - lo può ancora oggi in forza delle disposizioni
della Carta costituzionale e del vigente codice civile -
soltanto mediante espropriazione per pubblica utilità. In
mancanza del provvedimento di espropriazione per pubblica
utilità, sia esso assunto in via amministrativa o con legge,
il regime proprietario non può essere modificato invito
domino.
Una attenta lettura dell'insieme delle disposizioni
vigenti che regolano i rapporti tra acque e fondi latistanti
consente di pervenire ad una soluzione che, senza incrinature
del potere pubblicistico su determinati compendi, consente di
contemperare le esigenze della proprietà privata con quelle
dell'amministrazione preposta al buon governo delle acque
lagunari.
Se è notorio che nelle valli chiuse è attuata l'alternanza
tra utilizzazione agricola e pescicoltura, è altrettanto noto
che le valli svolgono una funzione essenziale per il regime
idraulico lagunare in quanto hanno attitudine ad essere
impiegate come casse di espansione delle piene.
Tale funzione non è diversa da quella cui soggiacciono le
aree sommergibili latistanti i corsi d'acqua ed i laghi; molte
aree sommergibili appartengono al demanio idrico, mentre altre
sono in proprietà privata. Il regime proprietario privato
delle terre rivierasche non elimina la servitù idraulica cui
sono destinate le aree sommergibili, e fra questo le
golene.
Gli interventi nelle aree sommergibili dall'acque dolci
sono comunque sottoposti alla previa acquisizione del nulla
osta idraulico (articolo 2 del testo unico delle disposizioni
di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse
categorie, di cui al regio decreto 25 luglio 1904, n. 523).
Ritornando alla Laguna veneta si osserva che tale
ambiente, pur essendo ascritto al demanio marittimo ai sensi
dell'articolo 28 del codice della navigazione, è affidato alla
cura del Magistrato alle acque, non solo in ossequio
all'antico ufficio della Repubblica di Venezia, ma per
l'indissolubile connessione tra acque dolci ed acque di
origine marina, il cui rapporto richiede un governo idraulico
unitario.
Quindi, se la preposizione alla Laguna del Magistrato alle
acque ha motivazioni di ordine idraulico, appare ragionevole
che l'ordinamento - senza favorire usurpazioni di sorta -
disponga per la migliore funzionalità idraulica delle acque
lagunari; quando tale obiettivo primario e fondamentale sia
stato raggiunto, il regime proprietario degli ambienti
sottoposti al governo idraulico va risolto secondo le norme
generali, evitando che le norme nuove o sopravvenute possano
essere interpretate o intese come presupposti espropriativi
ope legis, tra l'altro senza indennizzo alcuno.
Sull'argomento si osserva che, in non rari casi,
l'espropriazione per pubblica utilità di compendi privati è
stata decisa con legge, ma è stato sempre salvaguardato il
principio dell'indennizzo garantito a livello costituzionale e
dalle norme codicistiche vigenti e previgenti.
In materia di demanio è ben noto che l'individuazione
delle aree demaniali ha carattere dichiarativo; tuttavia
quando non si tratta di confinazione ma di modifica di
status di un insieme di compendi non possono essere
ignorati i titoli di proprietà.
4. La presente proposta di legge.
Una lettura più calibrata delle diverse disposizioni
richiamate può far emergere regole ragionevoli e rispettose
dei princìpi costituzionali, e che l'eventuale acclaramento
della proprietà privata non è di ostacolo alcuno alla tutela
dell'ambiente lagunare ed al buon governo delle acque.
Si illustrano di seguito le modifiche che si apportano
all'articolo 9 della legge 5 marzo 1963, n. 366.
Il comma 1 ha carattere dichiarativo ed afferma il diritto
dei proprietari e dei conduttori dei terreni e delle valli da
pesca lagunari di esercitarvi l'agricoltura, la pesca e
l'acquacoltura, salvo, ben inteso, il rispetto delle
discipline specifiche per le modalità di svolgimento di tali
pratiche.
Il comma 2 dispone che i compendi vallivi sono soggetti a
servitù idraulica ed ai poteri di controllo e di ordinanza del
Magistrato alle acque; in tal modo si definisce che
l'esercizio delle facoltà dominicali incontra il limite
pubblico del buon Governo delle acque lagunari.
Il comma 3 esplicita quanto già indicato nella
disposizione che viene integrata nel senso che il Magistrato
alle acque, per assicurare la libera espansione della marea,
ha facoltà di espropriare per pubblica utilità i fondi di
proprietà privata.
Il comma 4 riproduce integralmente la disposizione
vigente.
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