XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1459
Onorevoli Colleghi! - I problemi legati ai ritardi
nella riforma degli statuti delle regioni ad autonomia
speciale si sono resi più evidenti dopo l'approvazione della
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione
nella fase conclusiva della XIII legislatura.
In Sardegna vi sono stati nel corso degli anni che ci
lasciamo alle spalle numerosi infruttuosi tentativi, in sede
regionale, di avviare iniziative costituzionali di revisione
generale dello Statuto vigente.
La portata del tema e la complessità delle implicazioni di
ordine più generale hanno sempre interrotto le diverse
iniziative prima che potessero superare la soglia dell'esame
parlamentare.
Nella situazione attuale, tuttavia, si apre una fase che
può rappresentare un'opportunità di straordinaria importanza
per cogliere finalmente l'obiettivo di una revisione radicale
della carta statutaria approvata nel 1948 dai costituenti.
La XIV legislatura infatti è appena iniziata, il Governo
in carica si propone di integrare con una propria iniziativa
legislativa le riforme approvate nel corso della XIII
legislatura verso la forma federale della Repubblica, le
regioni a statuto ordinario sono alla vigilia della
discussione del nuovo statuto di autonomia così come previsto
dalla legge che ha introdotto l'elezione diretta del
presidente. Queste sono solo alcune delle ragioni di rilievo
che impongono la presenza nel dibattito che si aprirà nei
prossimi mesi di una proposta definita e rivolta alla
revisione dello Statuto speciale vigente in Sardegna.
A fianco a questi argomenti di ordine politico, non
secondari in un percorso che prevede la modifica di una legge
costituzionale, vivono i motivi che richiedono la riforma,
riconducibili ai grandi cambiamenti che hanno interessato la
vita economica e sociale del Paese, dell'Europa e della
Sardegna.
L'autonomia ottenuta dai sardi nel 1948 ha sicuramente
rappresentato uno dei principali fattori strutturali che ha
contribuito alla crescita della regione ed al conseguente
miglioramento delle condizioni generali di vita dei suoi
abitanti.
Il passaggio da una condizione di generale arretratezza,
quale era quella che si registrava in quegli anni, a quella
attuale, agganciata ad un sistema-Paese moderno ed in costante
evoluzione, in sintonia con il resto del continente europeo,
seppure con caratteri importanti che segnano un ritardo, non
attenua l'esigenza di disporre di una speciale autonomia che
preveda poteri e sovranità adeguati ai cambiamenti ed in grado
di favorire l'affermarsi dell'autogoverno e di reggere la
nuova qualità della sfida oggi incombente.
L'apertura dei mercati, la nuova dimensione politica e
territoriale dell'Europa, la natura stessa dei problemi che
oggi caratterizzano i differenti ambiti territoriali che
insieme compongono la nuova Unione europea, costituiscono gli
elementi di fondo sui quali basare la nuova dimensione e la
qualità della autonomia regionale.
Il rapporto ed il conseguente confronto fra i "nord" e i
"sud" non può certo avere lo stesso approccio che qualificò
l'azione e le decisioni dei costituenti del 1948.
C'è una relazione fra "materiale" e "immateriale"
profondamente diversa da quella vissuta alla fine degli anni
quaranta; la specialità che richiama il valore dell'identità,
con tutto ciò che a questo si lega, rappresenta l'anima della
nuova autonomia.
La discussione in proposito finora sviluppata mette in
evidenza una visione ancora troppo parziale e non definita in
tutti i suoi contorni, infatti non sempre si coglie nelle
diverse analisi e tesi il nesso inscindibile, oggi più che
ieri, fra "locale" e "globale".
L'autogoverno concepito non solo come democrazia formale,
ma soprattutto come elemento di responsabilità e
partecipazione alle decisioni di valore più generale soddisfa
l'aspirazione di una comunità storica e con forte carattere di
identità ad essere parte del mondo globale.
In questo irrinunciabile assunto si ritrova una parte
essenziale delle ragioni della riforma dell'autonomia speciale
sarda; a ciò deve aggiungersi quanto deriva dalla più generale
riforma federale della Repubblica con il conseguente riassetto
dei poteri fra i differenti livelli di sovranità
costituzionale.
La discussione, come si sa, sulla permanenza delle ragioni
che giustificano la presenza di autonomie speciali divide
trasversalmente lo schieramento politico; il Parlamento nella
fase di approvazione della riforma del titolo V della parte
seconda della Costituzione ha accolto, non senza qualche
titubanza, la tesi in favore del mantenimento della norma del
1948.
In quel contesto l'errore commesso, almeno per i sardi, fu
quello di fare una discussione tutta retrospettiva cercando di
confrontare le condizioni attuali con quelle di allora e
concentrando le attenzioni sul livello degli obiettivi
raggiunti, in questo modo accreditando la tesi tutta
"materiale" e trascurando completamente il filone
"immateriale" a sostegno della specialità di ieri e di
oggi.
La proposta di nuovo Statuto per la Sardegna è formulata
con modifiche ed integrazioni alla legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3, e successive modificazioni (ivi comprese
quelle di cui alla legge costituzionale n. 2 del 2001) ed alle
disposizioni, ancora non promulgate, contenute nella riforma
del titolo V della parte seconda della Costituzione che
saranno applicabili in Sardegna appena verrà superato
positivamente il referendum costituzionale di cui
all'articolo 138 della Costituzione.
Il testo della proposta, pertanto, prende le mosse
inizialmente dalla ricomposizione delle norme costituenti il
nuovo Statuto speciale per la Sardegna, effettuato con il mero
collegamento tra le diverse disposizioni (accorpate per
materia) contenute nelle tre leggi costituzionali sopra
indicate e mira a rafforzare l'autonomia, ribadirne la
specialità e rinnovare la regione. L'urgenza della sua
approvazione deriva, oltre che dalla sua obsolescenza in una
società sempre più dinamica e globale, dalla riforma del
titolo V della Costituzione che muterà profondamente i
rapporti tra Stato e regione anche attraverso la completa
rideterminazione delle funzioni statali e regionali.
Nonostante ciò e nonostante l'ampio dibattito in corso da
decenni in Sardegna sulla necessità della riforma dello
Statuto, bisogna riconoscere che non si sono sin ora
registrati apprezzabili risultati che siano scaturiti da una
seria contrattazione tra Stato e regione, essendo invece
derivate da iniziative parlamentari le modifiche, pur
significative, sino ad ora intervenute o che stanno per
intervenire.
Con la sua entrata in vigore la riforma del titolo V della
parte seconda della Costituzione, sia pur in via transitoria,
sarà direttamente applicabile anche alla Sardegna, il cui
Statuto viene ad essere in tal modo radicalmente integrato e
modificato proprio con riferimento ai poteri della regione ed
ai rapporti tra Stato e regione Sardegna.
Del resto già con la legge costituzionale n. 2 del 2001 da
un lato sono state modificate parti rilevanti dello Statuto,
dall'altro è stato attribuito alla regione Sardegna il potere
di disciplinare con propria legge la forma di governo e il
sistema elettorale. E nonostante il tempo già trascorso il
consiglio regionale non ha ancora assunto alcuna iniziativa,
neppure per l'espletamento di una funzione obbligatoria che
può e deve essere svolta a Statuto vigente.
Non è infatti ulteriormente rinviabile la pronta
ridefinizione della forma di governo della regione con
l'approvazione sia della cosiddetta legge statutaria prevista
dallo Statuto recentemente riformato sia della legislazione
elettorale; a tale fine appare utile procedere anche
all'immediata approvazione di una legge che disciplini la
sospensione del referendum confermativo in caso di
impugnazione davanti alla Corte costituzionale della legge
statutaria e sino alla decisione da parte di quest'ultima.
Così come non è ulteriormente rinviabile, oltre
all'approvazione del nuovo Statuto, la definizione di un
programma di riforme prioritarie per i cittadini, le imprese,
gli enti locali, quali la modernizzazione della
amministrazione e degli enti regionali, la riforma, la
semplificazione e il coordinamento della legislazione, il
decentramento di funzioni, poteri e risorse agli enti locali e
ai soggetti sociali secondo i princìpi di sussidiarietà,
responsabilità ed efficienza.
Ma è sullo Statuto speciale della regione autonoma
Sardegna che occorre intervenire con la massima urgenza, anche
in considerazione dell'iter procedurale non breve,
perché è irrinunciabile che esso contenga una disciplina
ulteriore e diversa anche rispetto a quella prevista dal
riformato titolo V della parte seconda della Costituzione.
Occorre ridefinire i reali contenuti dell'autonomia sarda
nella quale è connaturata, come caratteristica essenziale, la
specialità. Devono essere riconosciuti alla regione Sardegna
infatti poteri, risorse e titolarità di rapporti, non
attribuibili alle regioni ordinarie, che le consentano di
promuovere uno sviluppo economico e sociale più accelerato di
quanto non sia sino ad oggi avvenuto ma nel rispetto della
storia, cultura ed identità dei sardi e con il previo pieno
riconoscimento a livello nazionale ed europeo della condizione
di insularità che attribuisca alla regione una decisiva
legittimazione per partecipare a pieno titolo alle politiche
di coesione europea e di sviluppo delle aree svantaggiate: ciò
tanto più nel momento presente nel quale l'Europa si appresta
ad estendersi ad est per comprendere 27 Stati, in un contesto
mondiale caratterizzato dall'economia globale.
Ridefinendo i "poteri" dell'Europa, infatti, occorre
ridefinire anche quelli degli Stati e quelli delle regioni
all'interno degli Stati, individuano altresì il molo specifico
delle regioni speciali. Per quanto riguarda la Sardegna, la
riforma, salve ulteriori, successive individuazioni, è
riferita all'aspetto fiscale ed alle risorse aggiuntive da
acquisirsi anche attraverso interventi speciali, a quello del
contributo solidaristico dello Stato in una nuova forma per la
"rinascita" che tiene conto degli strumenti di programmazione
negoziata, alla tutela della cultura e della lingua, alla
garanzia della continuità territoriale e dei rimedi per
valorizzare e non essere limitati dalla insularità.
La presente proposta di legge costituzionale di
riformulazione dello Statuto speciale per la Sardegna, quindi,
viene presentata dopo aver preso atto dell'assenza di proposte
definite del consiglio regionale.
Occorre con strumenti anche nuovi promuovere la più ampia
partecipazione popolare coinvolgendo tutte le forze sociali,
culturali, produttive e gli enti locali, per rendere la
società sarda davvero protagonista di questa fase della nostra
storia e del processo di crescita e di globalizzazione europeo
e mondiale, e affrontare insieme il rafforzamento
dell'autonomia, la riforma delle istituzioni, il rinnovamento
della politica.
Perché ciò avvenga tuttavia riteniamo sia indispensabile
cominciare a portare il dibattito sul concreto attraverso una
proposta, la presente, che mira a porre le basi per la
mobilitazione politica della Sardegna non su parole e
slogan, ma su cose concrete che interessano davvero
tutti i sardi.
E' indispensabile perciò procedere in tempi rapidi
all'istruzione e all'esame della presente proposta per
impedire che il rischio "ordinarizzazione" della Sardegna, che
avverrà con l'entrata in vigore della riforma del titolo V
della parte seconda della Costituzione, diventi certezza.
Se negli anni, i prossimi, nei quali si riformulerà
l'intero ordinamento giuridico dell'Italia e si adeguerà alle
nuove funzioni la macchina amministrativa statale e regionale,
la Sardegna vi concorrerà nella stessa posizione delle regioni
ordinarie, non avrà più reali possibilità di confermare la
specialità che anche la recente riforma ha mantenuto con la
riscrittura dell'articolo 116 della Costituzione.
E' purtroppo determinata la spinta delle regioni forti per
contestare l'ammissibilità della permanente esistenza delle
regioni speciali.
Attualmente le regioni speciali infatti hanno anche una
entità di finanziamenti superiori a quelli medi delle regioni
ordinarie per cui molti vogliono abolire la specialità anche
per abolire quello che è considerato un privilegio.
Se la Sardegna non si attrezza rapidamente con un nuovo
Statuto che ripristini il suo stato di regione speciale entro
la metà del 2002 è evidente che il decorso del tempo non
favorirà una siffatta operazione, probabilmente in seguito non
più possibile.
E' indispensabile, infatti, avere una proposta concreta
sulla quale avviare il dibattito che deve essere il più ampio
possibile e coinvolgere, nelle forme che verranno individuate,
tutte le forze vive della società, le forze culturali,
economiche, sindacali, politiche, il mondo del volontariato,
dell'ambientalismo, quello femminile e giovanile.
La proposta che segue ha come struttura portante, come già
si è rilevato all'inizio della presente relazione, le norme
ancora attuali dello Statuto del 1948, integrato, come detto,
con le modifiche costituzionali recenti.
La ripartizione dei poteri tra Stato e regione, infatti,
difficilmente può discostarsi da ciò che è stato definito con
la riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione. Ovviamente alcune variazioni sono state
compiute: è previsto un maggior ruolo della regione in materia
di immigrazione, di sistema elettorale degli enti locali, di
tutela dell'ecosistema e dei beni culturali, di regime
doganale, eccetera.
Il nucleo portante della proposta è, comunque, costituito
dalla introduzione di alcuni princìpi fondamentali, di alcuni
compiti essenziali della regione e della ridefinizione della
specialità autonomistica.
L'aspetto dell'autonomia finanziaria, anche nella
prospettiva della specialità, costituisce uno dei punti nodali
e la soluzione proposta mira a garantire un quadro semplice e
certo di finanza regionale attraverso il superamento di
criteri basati su percentuali parametrate su singole imposte,
soggette a variazione negli anni.
Norme significative sono contenute anche per quanto
riguarda i princìpi base della forma di governo, prevedendo
con norma costituzionale l'elezione diretta del presidente
della regione, l'elezione di un vicepresidente e la disciplina
dei casi di scioglimento anticipato del consiglio regionale,
oltre ai principali casi di ineleggibilità e di
incompatibilità: su tutti tali punti, ovviamente, dovrà
intervenire integrativamente la legge statutaria sulla forma
di governo che, come prima detto, deve essere anch'essa
urgentemente approvata, e che sarà comprensiva della
legislazione elettorale.
Per quanto riguarda la revisione statutaria si prevede una
diversa disciplina a seconda che la proposta venga assunta dal
consiglio regionale, ovvero in sede parlamentare. In
quest'ultimo caso si prevede che l'orientamento contrario del
consiglio regionale, convalidato da un referendum
popolare in Sardegna, precluda l'ulteriore iter
parlamentare della riforma e garantisca, quindi, la non
modificazione del testo vigente. Per quanto riguarda le
proposte del consiglio regionale si stabilisce che - con una
disciplina analoga a quella che vi era stata per
l'approvazione degli statuti delle regioni ordinarie, pur se
ovviamente in quel caso non si trattava di leggi
costituzionali - il Parlamento possa procedere
all'approvazione senza potere di emendamento, solo se
condivide l'iniziativa regionale e può quindi approvarla senza
apportarvi modifiche.
Più specificamente la proposta è articolata in otto capi.
Nel capo I sono contenute le norme sulla costituzione della
regione, sui princìpi fondamentali e sui compiti fondamentali
della regione, sull'intesa Stato-regione e sulla continuità
territoriale: tali disposizioni, tranne l'articolo 1,
costituiscono una proposta nuova che mira, tra l'altro, ad
individuare già in questa sede, alcuni degli elementi
fondamentali della nuova autonomia della regione.
In particolare va segnalata la norma in base alla quale
viene garantita alla Sardegna una presenza minima in seno al
Parlamento europeo.
Il capo II contiene sette articoli sulle funzioni della
regione. Gli articoli 5 e 6 definiscono le potestà legislative
della regione prevedendo anche quali sono, in queste materie,
i limitati poteri di indirizzo dello Stato. L'articolo 7,
invece, individua le competenze legislative esclusive dello
Stato che costituiranno quindi i soli settori nei quali è
escluso l'intervento regionale.
Va rimarcato che con tale sistema, tranne che nei suddetti
settori, tutti i poteri legislativi, tra l'altro in materia di
sviluppo economico, sono riservati esclusivamente alla regione
non essendovi più alcuna potestà, neppure di indirizzo, dello
Stato in materia di industria, artigianato, commercio,
agricoltura, turismo, eccetera.
Gli articoli 8 e 9 disciplinano la potestà regolamentare e
le funzioni amministrative di regione, province e comuni,
garantendo il principio di sussidarietà e l'autonoma
iniziativa dei singoli cittadini associati per lo svolgimento
di attività di interesse generale.
I due successivi articoli regolano la partecipazione della
regione all'attività dell'Unione europea ed i poteri
sostitutivi del Governo in caso di inadempimento.
Come nello Statuto del 1948 il capo III, ancora una volta
modificabile con la procedura semplificata, contiene le
disposizioni sull'autonomia finanziaria stabilendo che
spettano alla regione tutti i prelievi fiscali compiuti nel
suo territorio oltre ad un fondo integrativo per garantire la
solidarietà e la coesione sociale e rimuovere le condizioni di
disuguaglianza, consentendo nel contempo lo svolgimento delle
nuove funzioni attribuite alla regione, alle province ed ai
comuni della Sardegna.
L'articolo 14, in particolare, disciplina il patrimonio ed
il demanio, affermando da un lato il ruolo basilare della
regione e la sua acquisizione di tutti i beni non appartenenti
ad alcuno, dall'altro l'attribuzione ad essa anche del demanio
marittimo, con esclusione solo di quello necessario alla
difesa della Repubblica.
Il capo IV è dedicato agli organi della regione ed il
primo articolo, il 15, è sostanzialmente quello definito con
la recente legge costituzionale n. 2 del 2001 sulla forma di
governo. Come detto, tuttavia, in esso sono aggiuntivamente
previste l'elezione diretta del presidente e del
vicepresidente della regione e la loro contestuale elezione
con quella del consiglio regionale, oltre alla previsione
della doppia lettura per la legge regionale statutaria da tale
norma prevista.
Il successivo articolo 16 confermando il numero dei
consiglieri regionali perché, soprattutto alla luce delle
ulteriori nuove e massicce competenze che saranno attribuite
alla regione, non appare funzionale una riduzione del loro
numero anche ai fini della composizione delle commissioni,
stabilisce alcuni irrinunciabili princìpi in materia di
ineleggibilità.
Gli articoli l7, 18 e 19 sono relativi, rispettivamente,
alla organizzazione del consiglio regionale, allo status
dei consiglieri ed alle funzioni del consiglio. Va segnalato
in particolare la riconferma ed il rafforzamento della norma
che prevede la possibilità per il consiglio di nominare organi
di consulenza tecnica, la previsione di un tetto per le
indennità dei consiglieri ed una prima estensione dei poteri
di iniziativa legislativa anche alle province, ai comuni ed al
consiglio delle autonomie locali.
L'articolo 20 disciplina il bilancio regionale ma
contiene, proprio in questa materia una specifica attribuzione
di competenza al consiglio delle autonomie locali, che dovrà
essere istituito dalla legge statutaria di cui si è detto.
L'impugnazione delle leggi regionali da parte dello Stato
e viceversa l'impugnazione di leggi statali da parte della
regione sono trattate nel successivo articolo 21, mentre gli
articoli 22 e 23 sono dedicati al presidente della regione ed
alla giunta regionale. Nel primo sono previste tra l'altro la
figura ed il ruolo del vicepresidente e l'incompatibilità tra
assessore e consigliere regionale. E' prevista altresì la
disciplina dei provvedimenti legislativi che possono essere
delegati alla giunta regionale.
Dopo che il capo V conferma i poteri regionali per la
creazione di nuove province e nuovi comuni, il capo VI regola
i rapporti tra Stato e regione rafforzando le norme di
garanzia per la partecipazione del presidente della regione al
Consiglio dei ministri e disciplinando la delega in materia di
ordine pubblico.
L'articolo 26 è relativo allo scioglimento anticipato del
consiglio regionale e la novità più significativa è costituita
dal fatto che in determinati casi il vicepresidente possa
sostituire stabilmente il presidente sino alle successive
elezioni garantendo la contestualità delle elezioni di
esecutivo e legislativo senza lo scioglimento anticipato di
quest'ultimo.
L'articolo 27 del capo VII, è dedicato alla revisione
dello Statuto e riguarda la differenziazione dell'iter a
seconda che l'iniziativa sia regionale o parlamentare.
Il capo VIII contiene le norme transitorie e finali e
disciplina: le commissioni paritetiche il cui ruolo sarà
essenziale in una fase assai complessa di passaggio di
funzioni dallo Stato alla regione ed a comuni e province; la
provvisoria applicazione delle leggi statali sino alla nuova
legislazione della regione; una disposizione finanziaria
transitoria; la partecipazione, assieme alle regioni
ordinarie, ai lavori del Parlamento sino alla istituzione del
Senato delle regioni.
L'articolo 32 conferma, con i necessari adattamenti, la
norma costituzionale transitoria, di cui alla legge
costituzionale n. 2 del 2001, sino a che il consiglio
regionale non approverà la legge statutaria e la legislazione
elettorale.
L'auspicio è che all'inizio del 2002 la Sardegna possa
finalmente vedere varata in via definitiva la legge
costituzionale recante il nuovo Statuto speciale.
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