XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1302
Onorevoli Colleghi! - 1. La dichiarazione di estinzione
del reato per intervenuta prescrizione è oggi l'esito normale,
o almeno diffuso, nei processi per le contravvenzioni e per i
delitti puniti con pene minori. Rientrano tra questi molti
reati posti a tutela di rilevanti interessi sociali, come la
tutela ambientale, l'uso ordinato del territorio, la sicurezza
sul lavoro, la tutela del consumatore. Non solo. Vicende
giudiziarie anche recenti hanno mostrato come l'estinzione per
prescrizione sia la conclusione tutt'altro che infrequente di
procedimenti giudiziari per reati puniti più severamente quali
truffe ai danni dell'ente pubblico, abuso d'ufficio e
corruzione.
La dimensione assunta dal fenomeno, che rischia di
tradursi in denegata giustizia per talune categorie di reati,
impone scelte politico-legislative idonee a tutelare il valore
della efficienza del processo, affinché non venga vanificato
l'esito fisiologico di esso, rappresentato dalla pronuncia di
una sentenza definitiva sul tema dell'imputazione. Occorre
certamente operare per rendere più efficiente l'apparato
giudiziario, per introdurre le necessarie semplificazioni
procedurali e per ridurre l'ampiezza dell'intervento penale.
Su questa strada già molto è stato fatto anche con recenti
interventi legislativi. Ineludibile è ora un ripensamento
dell'intera disciplina dei termini di prescrizione e dei
relativi meccanismi di computo: l'una e gli altri, del resto,
risalenti al codice penale del 1930 e manifestamente definiti
con riferimento ai tempi ed alle caratteristiche del processo
penale del contemporaneo codice Rocco, completamente diverso
da quello attuale, ben più complesso e garantito.
Con l'introduzione del nuovo processo penale, per
l'imputato che intenda percorrere tutti i gradi del giudizio,
l'aspettativa di estinzione per decorso del tempo è divenuta
elevatissima per intere categorie di reati. Da ciò anche il
sostanziale insuccesso dei riti alternativi al dibattimento
per i reati una volta di competenza del pretore, poiché la
prospettiva della prescrizione è sicuramente più allettante
dello sconto di pena ad essi connesso. Con il risultato di
intasare il dibattimento, appesantendo il carico complessivo
della macchina giudiziaria e rendendo così ancora più solida
l'aspettativa di prescrizione. Tanto che oggi si può dire che
questa disciplina della prescrizione costituisce essa stessa
una delle cause della lunghezza dei procedimenti penali,
premiando con l'estinzione del reato chi, legittimamente, si
avvale strumentalmente di tutti gli strumenti che la attuale
procedura prevede. Questo premio va quindi in primo luogo agli
imputati abbienti, che possono permettersi di esperire tutti i
gradi del giudizio, e a quelli che non hanno scrupoli di
avvalersi, con una difesa agguerrita, di tutte le tecniche
dilatorie possibili.
E' necessario allora una riforma che eviti che le garanzie
processuali (come, ad esempio, il potere di impugnazione)
vengano strumentalizzate per il conseguimento di risultati
estranei alle ragioni per cui sono state riconosciute, cioè
che vengano usate in modo pretestuoso e con intenti meramente
dilatori "contro" il processo, anziché per assicurare il
giusto esito del processo, rappresentato da una sentenza
"giusta".
2. Un ripensamento dell'istituto della prescrizione non
può non partire dall'individuazione della ratio di esso,
e quindi dalle esigenze che attraverso il medesimo si
intendono soddisfare. Due sono le ragioni riconoscibili su cui
si fonda essenzialmente la prescrizione: un'esigenza di
certezza per cui, dopo un certo tasso di tempo trascorso
vanamente senza che vi sia stata reazione all'illecito, viene
meno l'utilità della repressione penale e quindi della
corrispondente attività processuale. Dall'altro lato,
l'esigenza di porre un limite alla durata indefinita dei
procedimenti; la prescrizione, in questo caso, funge da
sanzione della durata "non ragionevole" del processo. Si può
quindi distinguere tra una "prescrizione del reato", i cui
termini decorrono dal fatto, ed una "prescrizione
dell'azione", i cui termini decorrono dal primo avvio del
procedimento.
A differenza della normativa in vigore, la presente
proposta di legge riconosce entrambe le funzioni
dell'istituto, distinguendo i due tipi di prescrizione, di cui
fornisce una diversa disciplina. La prescrizione del reato
decorre dal fatto ed ha una lunghezza massima rapportata alla
gravità di esso. Le cause di sospensione e di interruzione
sono assai limitate, in quanto, finché lo Stato non esercita
la sua pretesa punitiva, gli aspetti processuali svolgono un
ruolo limitato. Coerentemente con la logica dell'istituto, è
previsto un termine massimo invalicabile entro il quale lo
Stato deve far valere la pretesa punitiva.
Diversamente, la prescrizione dell'azione, che decorre
dall'esercizio dell'azione penale, è modellata sulle effettive
vicende dei diversi processi, in modo da sanzionare in
concreto inerzie e ritardi non ragionevoli. Ne consegue allora
che la gravità dei reati ha un ruolo del tutto secondario
nella determinazione dei termini di questo tipo di
prescrizione, e solo in base all'assunto che vi può essere un
qualche collegamento tra la gravità del reato e la complessità
dell'accertamento processuale. Il termine viene rinnovato ad
ogni grado di giudizio, mediante il meccanismo delle
interruzioni. Con il riconoscimento di cause di sospensione
del corso della prescrizione si evita che la sanzione colpisca
la pretesa punitiva dello Stato per effetto di possibili
ritardi non ad esso addebitabili (il tempo impiegato da Stati
esteri a rispondere a richieste rogatorie) ovvero
riconducibili ad iniziative o richieste della difesa (rinvio
dell'udienza per assenza dell'imputato o del difensore). Non è
previsto un tetto massimo per questa prescrizione, in quanto
termini rigidi sarebbero inidonei a riflettere la complessa
realtà delle variabili che in modo differente incidono sulla
durata del processo.
3. Una disciplina come quella proposta consente anche di
limitare, se non di evitare del tutto, comportamenti
processuali ostruzionistici volti a sabotare il processo, oggi
premiati dalla disciplina in vigore. La previsione di nuove
cause di sospensione del corso della prescrizione, analoghe a
quelle già introdotte in materia di termini di durata della
custodia cautelare (articolo 304 del codice di procedura
penale), l'effetto interruttivo delle impugnazioni e la
mancanza di un tetto massimo alla prescrizione dell'azione
penale, eliminano di per sé l'incentivo e la facile tentazione
a comportamenti dilatori, senza limitare o pesare in alcun
modo sulle garanzie processuali dell'imputato. Di più: il
meccanismo proposto rende più concreta la funzione
sanzionatoria della prescrizione nei confronti di
irragionevoli ritardi nel procedimento, mediante
l'introduzione di termini che si rinnovano ad ogni fase
processuale. La disciplina in vigore (con un termine di base
ampio, ma ristretto quanto all'estensione per effetto degli
atti interruttivi) deresponsabilizza invece l'autorità
giudiziaria di primo grado, che può facilmente "scaricare" su
quelle dei gradi successivi il rischio della prescrizione.
Essa è tale che induce i vari soggetti processuali ad
interpretare malamente i rispettivi ruoli.
La nuova disciplina proposta concilia così due esigenze
fondamentali: quella dell'imputato a non essere soggetto per
un tempo indefinito alla pretesa punitiva della Stato e a non
patire una indefinita soggezione al processo. Per questo è
fissato un tempo massimo entro il quale lo Stato può attivarsi
e tempi di fase entro i quali deve snodarsi il processo senza
ritardi tra un atto saliente ed il successivo. Dall'altra,
l'aspettativa dello Stato (e della comunità) ad un giusto
esito del processo, rappresentato dalla sentenza
sull'imputazione, è tutelata, nei casi in cui esso sia
operoso, dall'avere disincentivato manovre volte a rallentare
o perfino a paralizzare lo svolgimento di esso.
Si sono invece volute evitare soluzioni, da tempo in
discussione, non in grado di risolvere le storture
dell'attuale disciplina, senza venire meno alle funzioni
tipiche della prescrizione. Il mero allungamento dei termini
per le contravvenzioni e i delitti meno gravi rischierebbe di
essere assorbito dalla cronica lunghezza dei processi, senza
incidere sui ritardi causati dalle stesse parti. La
sospensione dei termini della prescrizione conseguente
all'impugnazione proposta dal solo imputato appare inutilmente
punitiva e farebbe comunque venire meno la funzione
sanzionatoria della prescrizione nei gradi di giudizio oltre
il primo.
4. La disciplina in vigore non consente di valutare in
maniera obiettiva il termine stesso della prescrizione, che
può essere modificato sensibilmente nel corso del processo per
effetto della concessione di attenuanti non oggettivamente
legate alla qualificazione iniziale (ad esempio, le attenuanti
generiche) oppure per il giudizio di equivalenza o prevalenza
di circostanze del reato, ai sensi dell'articolo 69 del codice
penale. Questo fenomeno modifica imprevedibilmente i tempi
della prescrizione, per effetto di valutazioni estranee alla
struttura del reato e lega la prescrizione a valutazioni
discrezionali del giudice, che finiscono con l'operare
retroattivamente. La disciplina proposta svincola quasi
completamente i termini di prescrizione dell'azione penale
dalla gravità del reato e rende quindi il fenomeno molto meno
incisivo. Si è ritenuto inoltre opportuno proporre una nuova
formulazione dell'articolo 157 del codice penale, che si
richiama a quella dell'articolo 4 del codice di procedura
penale, che neutralizzi gli effetti sulla prescrizione delle
circostanze ordinarie e quelli conseguenti all'applicazione
delle circostanze attenuanti soggettive, che non siano
oggettivamente valutabili all'atto dell'esercizio dell'azione
penale. In questo modo i termini di prescrizione dei reati
divengono certi e prevedibili.
5. Al fine di evitare possibili incertezze e contenziosi
si è voluto precisare con una norma di chiusura che la riforma
della prescrizione si applica alla data di entrata in vigore
della legge anche ai procedimenti in corso. Il principio di
irretroattività della legge penale di cui all'articolo 25,
secondo comma, della Costituzione, deve ritenersi circoscritto
alla sola area delle fattispecie incriminatici e di quelle
incriminatorie. Nemmeno può invocarsi un presunto diritto o
aspettativa alla prescrizione dei reati fornito di una qualche
tutela costituzionale.
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