XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 1291



        Onorevoli Colleghi! - E' sempre più sentita da parte della società civile, e in misura crescente anche da parte delle forze politiche, la necessità di riportare al centro del dibattito politico il tema della famiglia, delle modalità con le quali sostenere il suo ruolo nel processo educativo, sociale ed economico delle persone e della comunità. Tale necessità, in realtà, è sempre stata presente nel nostro Paese, come dimostra il fatto che all'articolo 31 della Costituzione si dichiara che: "La Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia, l'adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose".
        La presente proposta di legge intende rispondere proprio a queste necessità, contribuendo all'attuazione del dettato costituzionale attraverso misure fiscali che consentano alle famiglie italiane di poter dedurre dal proprio reddito tutta una serie di spese sostenute per il mantenimento dei componenti.
        Si intende così assicurare la piena libertà dai bisogni fondamentali, la solidarietà tra le generazioni, la sussidiarietà tra le famiglie e lo Stato. Infatti, se alla famiglia vengono concretamente riconosciute le condizioni di dignità di vita, di sviluppo e di relazione tra i suoi componenti, soddisfacendone i bisogni fondamentali, essa diviene anche la prima scuola di solidarietà sociale, di educazione al senso del bene comune, di impegno per una società più giusta ed umana. D'altro canto, gli sgravi fiscali esistenti, nonostante alcune positive inversioni di tendenza attuate con le ultime leggi finanziarie, appaiono ancora limitati e settoriali, non coordinati entro un contesto complessivo di riconoscimento del valore sociale dell'istituto familiare; sono perciò lontani dall'equità fiscale, anche perché non tengono conto in modo proporzionato del carico di oneri e di responsabilità che oggi gravano su numerose famiglie, spesso causa di debolezze e fragilità. Al tempo stesso, va evidenziato che nei sistemi fiscali di altri Paesi dell'Unione europea ciascun genitore ha la possibilità di dedurre dai propri redditi le spese per il mantenimento, l'istruzione e l'educazione dei figli.
        Il sistema fiscale del nostro Paese, invece, se da una parte riconosce il principio della detraibilità dei costi per il mantenimento dei figli a carico, dall'altra, determinando importi detraibili esigui, ne limita di fatto la portata. Non si può non rilevare che tale circostanza si inserisce in una situazione demografica preoccupante, come dimostrano i recenti dati sulla natalità che pongono l'Italia all'ultimo posto tra i Paesi dell'Unione europea. Basti ricordare che il tasso di natalità in Italia era nel 1996 di 9,2 nati ogni 1.000 abitanti, a fronte di una media europea di 10,8. Nel 1998 le nascite erano poco più di 515.000, mentre solo 6 anni prima erano nate in un anno circa 50.000 persone in più (567.841). Tale quadro è reso ancora più critico se si pensa che, sempre nel 1998, la differenza tra morti e nati era di oltre 44.000 unità.
        Non è quindi errato affermare che tra i problemi sociali più rilevanti in Italia ci sia proprio la questione demografica, che produce conseguenze negative non solo sul piano sociale, derivanti dal fatto che vi sono più anziani e meno giovani, ma anche sotto l'aspetto economico, in quanto una ridotta popolazione in età lavorativa non consente il mantenimento di adeguati livelli di prestazioni pensionistiche ed assistenziali a tutta la popolazione.
        La presente proposta di legge scaturisce proprio da queste considerazioni e, tenuto conto del netto miglioramento delle condizioni della finanza pubblica, mira ad adattare meglio la normativa fiscale in funzione delle esigenze delle famiglie, incentivando in particolare la ripresa di un processo di crescita demografica e di incremento dei consumi, e per questa via condizioni di equilibrio sia nei sistemi di previdenza ed assistenza, sia nel mercato del lavoro, sia nell'economia nel suo complesso. Va però detto che tale proposta di legge non pretende di essere la legge sulla famiglia. Con queste norme si intende favorire, piuttosto, il riavvio di un processo di aggregazione familiare tale da contrastare i rischi di frammentazione delle famiglie, la tendenza a famiglie mononucleari, chiuse e isolate, la demotivazione alla formazione di nuove famiglie.
        La proposta di legge introduce alcuni elementi di grande novità.
        Innanzitutto, si introduce il principio del reddito complessivo dei componenti della famiglia e perciò del suo assoggettamento a tassazione unica. Tale principio si concretizza in un'unica dichiarazione, sottoscritta da tutti i componenti, che sono solidalmente responsabili per quanto riguarda la riscossione del tributo, ma individualmente responsabili per la veridicità dello loro dichiarazioni.
        Va precisato che, relativamente al concetto di famiglia, si è preferito fare riferimento non ad una concezione astratta, ma ad un insieme di persone legate da rapporti di parentela, previsti e disciplinati dalle norme in vigore.
        Un secondo elemento di grande novità è dato dal fatto che si passa da un sistema basato prevalentemente sulle detrazioni dalle imposte, in particolare per i carichi di famiglia, ad un sistema centrato quasi esclusivamente sulle deduzioni dal reddito. La logica su cui si basa questo passaggio risiede nel fatto che tutte le spese necessarie per la vita familiare, attualmente ritenute meritevoli di deduzione o detrazione (ad esempio, spese mediche, interessi sui mutui per prima casa, affitto dell'abitazione principale, assicurazioni, spese per l'istruzione, eccetera), unitamente ad importi forfetari per il mantenimento dei componenti a carico, non siano soggette a tassazione, e che quindi vadano dedotte dal reddito. In altre parole, tutto il reddito speso per le necessità della famiglia ha un valore sociale, che lo Stato deve riconoscere mediante l'esenzione dalla tassazione.
        Per quanto concerne la determinazione dell'importo forfetario da dedurre per i componenti la famiglia a carico, si è ritenuto opportuno modificarlo in funzione del reddito (con deduzioni più elevate per i redditi complessivi inferiori a 30 milioni), e per quanto riguarda i figli, anche in funzione della loro età, ma non del loro numero. Relativamente a quest'ultimo aspetto si è ritenuto che le economie di scala relativamente alle spese di mantenimento dei figli, al crescere del loro numero, siano poco significative e che la situazione demografica italiana sia tale che disincentivare lo sviluppo numerico della famiglia, mediante deduzioni decrescenti al crescere del numero di figli, sia poco opportuno. L'esperienza comune dimostra, in realtà, come le spese per il mantenimento dei figli variano a seconda della loro età. D'altronde, è difficilmente contestabile che i costi per il mantenimento di un ragazzo a carico di 24 anni siano decisamente maggiori di quelli di un bambino di 8 anni.
        Un terzo elemento di novità è costituito dalla previsione di agevolare il contribuente, che oggi ha difficoltà considerevoli in sede di dichiarazione, mediante la possibilità di recuperare eventuali crediti di imposta, derivanti dalle ritenute alla fonte, e riutilizzarli per il pagamento di altre imposte, con modalità che sarà compito del Ministro dell'economia e delle finanze determinare con decreto.
        Un ulteriore elemento di novità è dato dall'opzionalità di questo regime fiscale per le famiglie. Infatti, nonostante l'utilizzo di aliquote IRPEF per scaglioni di reddito superiori a quelli attualmente previsti, può succedere che il nuovo regime sia meno favorevole per una specifica famiglia qualora presenti una composizione o un set di oneri deducibili tali da rendere più conveniente, sul piano del carico fiscale, il sistema attuale. Per questo motivo si è preferito rendere opzionale il nuovo regime, così da evitare che anche una sola famiglia italiana risulti penalizzata da tale nuovo regime. Pertanto, il contribuente potrà verificare, mediante sistemi di calcolo di facile consultazione o riempiendo i moduli "unico famiglia e unico individuale" - questi ultimi già esistenti - la convenienza di un regime o dell'altro, confrontando le diverse imposte nette da pagare.
        Un'ultima considerazione riguarda il costo per lo Stato di questo provvedimento, che si concretizzerà in una diminuzione di gettito per l'erario. Va detto che l'impostazione della riforma è tale che una valutazione precisa dell'impatto sulle finanze pubbliche risulta di difficile realizzazione. A tale fine sarebbe necessario avere la disponibilità di dati più analitici relativi alle dichiarazioni fiscali. Ad ogni modo, le simulazioni effettuate per tipologie standard di famiglia evidenziano come il risparmio medio per nucleo familiare si aggirerebbe intorno a 1-1,5 milioni di lire l'anno. Tenuto conto che il regime fiscale proposto si rivolge solo ai nuclei familiari il cui reddito complessivo è inferiore a 100 milioni di lire, si può ritenere che delle attuali 20 milioni di famiglie siano interessate dal provvedimento circa due terzi (13-15 milioni di famiglie). Un ordine di grandezza dell'impatto di questo provvedimento potrebbe essere una cifra intorno ai 15.000 miliardi di lire.
        Va quindi considerata la possibilità che i beneficiari del regime fiscale proposto possano essere, in una prima fase, i nuclei familiari con un reddito complessivo inferiore ad un valore più basso di 100 milioni di lire, ovvero prevedere una rimodulazione delle deduzioni previste dagli articoli 3 e 4 della proposta di legge, in modo tale da rendere compatibile il suo costo con la situazione delle finanze pubbliche.
        In questa sede si è pertanto ritenuto opportuno non esplicitare la norma di copertura, lasciando al dibattito parlamentare e al confronto con il Governo la sua esatta determinazione, che dipenderà in larga parte dall'andamento dei conti pubblici e dall'andamento del gettito tributario, in considerazione anche della lotta all'evasione e all'elusione.
        Il provvedimento in esame si compone di sette articoli.
        L'articolo 1 circoscrive il campo di applicazione degli interventi definendo, coerentemente con l'attuale impostazione della normativa fiscale, i soggetti beneficiari delle misure di sostegno. I soggetti destinatari della legge sono tutti i componenti del nucleo familiare, legati tra loro da vincoli di parentela, che convivono stabilmente presso una stessa abitazione. La convivenza presso un'unica residenza sarebbe provata dall' iscrizione anagrafica.
        Nessuna innovazione è apportata invece ai concetti di coniuge, figlio e familiare a carico, per i quali vale quanto già previsto dall'articolo 12 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986. A questo riguardo, come già ricordato, si è optato per una concezione della famiglia reale, ossia basata su precisi rapporti di parentela. Più in concreto, la norma definisce il nucleo familiare individuando i suoi componenti in tutti quei soggetti con almeno il coniuge, i figli e altri familiari a carico ed anche nel coniuge di questi, nei figli e negli altri familiari non a carico.
        Si è poi provveduto a limitare l'ambito di applicazione della legge solo a quei nuclei familiari il cui reddito complessivo, composto dalla somma del reddito di tutti i suoi membri, non superi i 100 milioni di lire. Tale importo rappresenta pertanto il criterio di discriminazione tra le famiglie maggiormente meritevoli di tutela e come tali destinatarie del provvedimento e le altre, più abbienti, per le quali continuano invece ad applicarsi le norme tradizionali contenute nel testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, fatto salvo quanto stabilito nell'articolo 7.
        L'articolo 2 modifica radicalmente il calcolo della base imponibile, che viene individuata nel reddito complessivo prodotto dai soggetti indicati nell'articolo 1.
        Il comma 1 stabilisce che il reddito complessivo del nucleo familiare è sottoposto a tassazione unica, applicando le aliquote contenute nell'articolo 6.
        Il comma 2 prevede che la dichiarazione dei redditi sia unica per tutti i membri della famiglia e ciascuno di questi ne è tenuto alla sottoscrizione. In tale caso la norma prevede la responsabilità solidale di tutti i componenti del nucleo familiare per il pagamento del tributo e per l'eventuale riscossione coattiva, ma al tempo stesso si ribadisce la responsabilità individuale per le violazioni commesse dal singolo, relativamente alla veridicità della dichiarazione del proprio reddito, come parte di quello familiare. Tale precisazione è stata resa necessaria per non incorrere nello stesso problema di incostituzionalità che aveva sollevato la vecchia disciplina del "cumulo dei redditi del coniuge in capo al marito", prevista dal decreto del Presidente della Repubblica n. 597 del 1973. In merito, la Corte costituzionale, con la sentenza 15 luglio 1976, n. 179, aveva stabilito l'incostituzionalità di tale disciplina, laddove questa prevedeva che il marito, tenuto alla dichiarazione anche per i redditi del coniuge, fosse unico responsabile non solo per l'obbligazione tributaria di questi, ma anche per eventuali sanzioni, derivanti da comportamenti del coniuge stesso. La previsione contenuta nel comma 2 dell'articolo 2 consente di evitare tale problema.
        Il comma 3 stabilisce infine che nella liquidazione dell'imposta sul reddito complessivo familiare si tenga conto di tutte le ritenute alla fonte subite e di tutti i crediti di imposta spettanti ai singoli membri del nucleo stesso.
        L'articolo 3 costituisce il primo dei due assi portanti del sostegno alle famiglie.
        Il comma 1 prevede l'integrale deducibilità dal reddito complessivo di tutti gli oneri di cui agli articoli 10 e 13-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986.
        In pratica, accanto alle deduzioni già previste dall'articolo 10 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, si aggiungono altri oneri, indicati nell'articolo 13-bis, che ai sensi della normativa vigente sono considerati detraibili dall'imposta nella misura del 19 per cento.
        La norma prevede, al comma 2, la deducibilità dei canoni di locazione sostenuti per abitazione principale della famiglia, nei limiti di lire 8 milioni all'anno (anche in questo caso si è passati da una detrazione, prevista dall'articolo 13-ter del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, ad una deduzione).
        Il comma 3, infine, contempla la previsione per cui la rendita catastale dell'abitazione in cui risiede stabilmente la famiglia, se di proprietà di questa, concorre alla formazione del reddito solamente per la parte eccedente l'importo di lire 2 milioni. In termini pratici si tratta di un innalzamento della deduzione attuale di lire 1.400.000 dalla rendita catastale dell'immobile adibito ad abitazione principale.
        L'articolo 4 rappresenta il secondo pilastro del sostegno alle famiglie. La norma prevede la sostituzione dell'attuale sistema delle detrazioni per carichi di famiglia, contemplate dall'articolo 12 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, con un sistema di deduzioni dal reddito complessivo per coniuge, figli ad altri familiari a carico. Anche in questo caso si è optato per il sistema delle deduzioni dal reddito, per le ragioni già esposte, differenziandole per coniuge, figli e altri familiari, tenendo conto altresì del reddito complessivo della famiglia. In particolare, si sono considerate deduzioni differenti a seconda che il reddito complessivo del nucleo familiare sia al di sotto o al di sopra di lire 30 milioni. In questo senso, per il coniuge è prevista una deduzione che varia, a seconda del parametro reddituale appena citato, da lire 4 milioni a lire 5 milioni.
        Per i figli, invece, le deduzioni sono differenziate per fasce di età, oltre che per reddito familiare: da zero a tre anni l'importo varia tra lire 3 milioni e lire 4 milioni; tra 4 e 13 anni varia da lire 2 milioni a lire 3 milioni; tra i 14 e i 26 varia da lire 4 milioni a lire 5 milioni. L'importo ammesso in deduzione è comunque pari a lire 1 milione per ogni altro familiare a carico, così come individuato dall'articolo 1 della legge.
        Tali differenze di deduzioni sono spiegabili per il diverso costo di mantenimento dei figli in funzione della loro età. A questo riguardo va detto che la deduzione per la prima fascia di età ha anche l'obiettivo di incentivare la crescita demografica, escludendo dal reddito imponibile una quota significativa della spesa necessaria per assistere il nuovo nato.
        La seconda fascia di età, che prevede deduzioni di importo minore, comprende i figli di età compresa tra i quattro e i tredici anni, il cui costo di mantenimento è in media inferiore a quello sostenuto nei primi anni di vita, tenuto conto anche delle agevolazioni di cui i genitori possono fruire (per esempio, la gratuità della scuola dell'obbligo, asili nido, eccetera).
        La terza fascia di età, contemplante una deduzione superiore a quella prevista per la prima e la seconda fascia, tiene conto delle maggiori spese sostenute dalla famiglia per lo sviluppo del giovane individuo, che si deve formare per prepararsi alla vita autonoma.
        L'articolo 5 introduce la possibilità di recuperare i crediti di imposta, che potrebbero generarsi a causa del sistema di deduzioni dal reddito complessivo, di cui agli articoli 3 e 4 della presente proposta di legge, mediante una compensazione con altri tributi erariali (per esempio l'imposta di registro o quella di successione), rendendo così possibile l'immediato utilizzo da parte delle famiglie dei crediti in questione, ed evitando le lungaggini delle procedure di rimborso. In definitiva, tale possibilità è assicurata a qualunque soggetto che abbia sottoscritto la dichiarazione a norma dell'articolo 2, comma 2, di compensare con altri tributi erariali l'eventuale differenza negativa, tra l'imposta da versare e l'ammontare degli acconti già versati o delle ritenute subite o dei crediti di imposta spettanti ai sensi degli articoli 14 e 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986.
        Le modalità concrete con cui ciò potrà avvenire saranno da stabilire con apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.
        L'articolo 6 individua le aliquote con le quali tassare il reddito complessivo. Tali aliquote sono solo due, ossia la prima e la terza di quelle previste dall'articolo 11 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, ovvero il 18,5 per cento per i redditi fino a lire 30 milioni, e il 33,5 per cento per i redditi fino a lire 100 milioni.
        In pratica, la prima aliquota viene applicata per il primo e secondo scaglione di reddito, mentre la seconda aliquota si applica al terzo e quarto scaglione di reddito. Tale soluzione dovrebbe impedire che l'aliquota media applicata sui redditi dei singoli componenti del nucleo familiare sia significativamente più alta di quella a cui sarebbero assoggettati se tassati individualmente.
        L'articolo 7 contempla la facoltà di scelta, per i contribuenti rientranti tra quelli indicati all'articolo 1, comma 1, tra la tassazione in forma ordinaria, attualmente in vigore, e quella prevista dalla presente proposta di legge; tale opzione è effettuata, per ciascuno dei soggetti interessati, al momento della presentazione della stessa dichiarazione dei redditi.
        Particolari disposizioni sono poi previste per quanto riguarda le notifiche di atti da parte dell'Amministrazione finanziaria. Più precisamente il comma 1 prevede la possibilità, per chi ne abbia diritto ai sensi dell'articolo 1, di potere scegliere tra l'applicazione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche nei modi ordinari, oppure ai sensi della presente proposta di legge. Tale opzione andrà esercitata in fase di compilazione della dichiarazione dei redditi, come indicato dal comma 2.
        Il comma 3 prevede le modalità con cui vanno effettuate le notifiche degli atti da parte dell'Amministrazione finanziaria. In particolare, la norma stabilisce che la notifica degli atti di cui all'articolo 19 del decreto legislativo n. 546 del 1992 deve essere effettuata collettivamente presso la residenza indicata nel comma 1 dell'articolo 1 della presente proposta di legge, con eccezione degli atti di irrogazione di sanzioni. Per questi, infatti, la notifica deve avvenire presso la stessa residenza, ma individualmente. Tale disposizione rappresenta la naturale conseguenza di quanto stabilito dall'articolo 2, comma 2, in tema di responsabilità. In proposito, va rilevato che l'articolo 19 del decreto legislativo n. 546 del 1992, reca l'elenco completo degli atti impugnabili ed oggetto del ricorso, in tema di disciplina del contenzioso tributario. Per tali atti, la notifica verrà effettuata collettivamente. L'unica eccezione è appunto quella costituita dai provvedimenti di irrogazione delle sanzioni di cui alla lettera c) del comma 1 del citato articolo 19 del decreto legislativo n. 546 del 1992 per cui, non valendo la responsabilità solidale di tutti i membri del nucleo familiare, per le ragioni sopra menzionate, la notifica non può che essere effettuata individualmente, nei confronti cioè di colui al quale tale violazione è imputata.
        Il comma 4 dell'articolo 7 prevede una disposizione particolare per i nuclei familiari aventi un reddito superiore al limite di cui all'articolo 1, comma 1, e cioè lire 100 milioni ma comunque non superiore a lire 120 milioni. A tali soggetti è offerta la possibilità di potere scegliere tra l'applicazione dell'imposta nei modi ordinari, come previsto dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, e l'applicazione dell'imposta secondo le disposizioni della presente proposta di legge, limitatamente, però, a quella parte del reddito complessivo fino a lire 100 milioni. Per la parte residua che comunque non può superare il limite di lire 120 milioni si applica l'aliquota ordinaria prevista dall'articolo 11 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986. Con tale disposizione si è voluto evitare di colpire quei nuclei familiari aventi un reddito complessivo superiore al limite previsto all'articolo 1, anche se per poche lire. Si è pertanto creata una sorta di "zona intermedia" che separa i soggetti destinatari del provvedimento, da quelli che, invece, per motivi reddituali non necessitano di misure agevolative.



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