XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1218
Onorevoli Colleghi! - La proposta di riforma
costituzionale approvata all'unanimità dalla Conferenza dei
Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e
di Bolzano il 7 novembre 1996 è il risultato di una
elaborazione e di un confronto da tempo avviati tra le Regioni
che in passato aveva già portato alla approvazione di due
precedenti e impegnativi documenti: quello consegnato al Capo
dello Stato a Caprarola l'11 ottobre 1995, e quello presentato
al Presidente del Consiglio dei ministri Romano Prodi in
occasione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano del 18 giugno 1996.
La proposta, che è già stata approvata dal Consiglio
regionale della Emilia-Romagna e, in un testo sostanzialmente
omogeneo, dal Consiglio regionale della Toscana, sviluppa
coerentemente i princìpi del federalismo cooperativo.
Per assicurare l'autonomia dei governi politici
territoriali, secondo la logica federalista, e garantire al
tempo stesso la coesione nazionale, la proposta applica
organicamente la formula: federare al centro le Regioni,
federare le autonomie locali nelle Regioni. Nell'era della
globalizzazione c'è infatti un solo modo per rispondere
positivamente alla domanda di autogoverno delle comunità
regionali e locali, ed assicurare alle singole aree
economico-sociali la possibilità di competere con i centri
forti dello sviluppo, e al tempo stesso impedire che tutto
questo si traduca in una frantumazione del Paese, scongiurando
le ipotesi secessioniste: coniugare l'autogoverno con
meccanismi istituzionali che garantiscano, al centro e in
periferia, l'equilibrio tra competizione e cooperazione,
strumentando concretamente la solidarietà tra diverse aree del
Paese, e in particolare tra nord e sud.
In questo senso la proposta supera l'organizzazione
centralistica dello Stato, che assume compiutamente la forma
di Stato federale, ma al tempo stesso si pronuncia
dichiaratamente a favore del mantenimento e anzi del
rafforzamento della struttura unitaria dello Stato e della
nazione italiana. In questo senso, si respinge l'idea del
cosiddetto "federalismo municipale", metafora dietro la quale
si nasconde il rischio di una frantumazione localistica: un
conto è infatti rafforzare l'autonomia e la responsabilità
delle amministrazioni locali; altra cosa è immaginare che la
riorganizzazione dei poteri e del governo politico possa
realizzarsi sulla base degli oltre ottomila comuni italiani.
Al tempo stesso si afferma chiaramente che la prospettiva
federalista esige regioni diverse da quelle che abbiamo
ereditato dalla tardiva e monca attuazione della Costituzione
vigente.
La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà,
l'attribuzione delle funzioni amministrative agli enti locali,
salvo quelle necessarie al governo unitario della dimensione
regionale, l'istituzione di un Consiglio regionale delle
autonomie cui attribuire poteri di intervento sulle politiche
regionali indicano un modello di Regione del tutto agli
antipodi di una visione centralista della istituzione
regionale: le regioni, secondo questa prospettiva, diventano
strumenti di governo politico di sistemi integrati di
autogoverno locale. In questo senso la proposta, pur
ispirandosi all'esperienza tedesca, introduce rispetto a quel
modello significative varianti, secondo una declinazione del
federalismo più adatta alla situazione italiana, e come tale
appare coerente con i princìpi dichiarati nella "Piattaforma
per una Repubblica autonomista e federale", elaborata nel
"tavolo delle regole" e sottoscritta da Regioni, Associazione
nazionale dei comuni italiani e Unione delle province d'Italia
il 7 marzo 1996.
Va infine precisato che la presente proposta di riforma
riguarda esclusivamente i temi della forma di Stato. Essa non
interviene quindi in alcun modo sulle questioni della forma di
governo.
Tuttavia, per le Regioni definire anzitutto la forma di
Stato costituisce una priorità logico-concettuale. Se si è
davvero decisi a riorganizzare la Repubblica italiana secondo
un assetto federale sulla base delle linee qui descritte, non
può sfuggire il fatto che tale scelta ha conseguenze precise
sul piano della soluzione del problema cruciale posto oggi di
fronte all'Italia: l'affermazione di una rinnovata
autorevolezza della politica, il cambiamento dei processi di
selezione e legittimazione della sua classe dirigente.
Da questo punto di vista la proposta qui avanzata
suggerisce soluzioni radicali. Essa ipotizza una riduzione del
ceto politico che opera al livello nazionale ed una sua
contestuale ridislocazione. Si può infatti prevedere, e per
certi versi auspicare, che nella nuova Repubblica federale
parti significative del ceto politico che ora opera al livello
nazionale possano portare il proprio contributo ai governi ed
ai consigli regionali. La riforma federale, in altri termini,
dovrà consistere in una riforma della classe dirigente
politica, parallela ad una corrispondente riforma degli
apparati burocratico-amministrativi.
La struttura della proposta.
a) La riforma del Parlamento.
Per superare realmente il bicameralismo perfetto, che
ormai tutti giudicano disfunzionale, bisogna affiancare ad una
Camera politica un organo (Camera o Senato) federale, composto
secondo una logica di pluralismo istituzionale e non politico.
La soluzione più coerente, e qui proposta, va nel senso di
prevedere, come in Germania, che la rappresentanza e
l'espressione del voto indiviso assegnati alle singole Regioni
sia messa in capo agli esecutivi regionali. In questo modo
ogni regione vede attribuito un voto ponderato alla
popolazione e indiviso (dal minimo di uno al massimo di otto
voti) e il Senato federale verrebbe composto, al massimo, da
novantadue membri.
Come si è ampiamente argomentato, la composizione
"istituzionale" e non "politica", cioè con rappresentanza di
maggioranza e minoranza di tipo politico, è essenziale sul
piano sistematico. Solo così infatti il Senato federale può
svolgere la funzione di rappresentare e garantire al centro le
autonomie regionali e al tempo stesso assicurare la efficacia
della cooperazione interregionale e tra le regioni e lo Stato
centrale. La relazione al progetto affronta anche il tema
della eventuale rappresentanza in quella sede degli enti
locali.
Se si formula questa proposta, oltre a misurarsi con la
questione di principio, cioè la natura di enti amministrativi
e non legislativi di comuni e province, bisogna anche dire
come vengono scelti e come votano i rappresentanti degli enti
locali, in ragione del carattere ponderato e indiviso
assegnato alla espressione di voto. Altra questione è quella,
ancora irrisolta, di attribuire alle grandi città uno
status speciale, con un rango paragonabile a quello
delle città-lander tedesche.
b) Rapporto tra Regione ed enti locali.
I princìpi del federalismo cooperativo vengono applicati
coerentemente anche sul piano del rapporto tra Regioni ed enti
locali. Qui si colloca la differenza principale con il modello
tedesco, a cui per altri aspetti la proposta si è ispirata.
La differenza di fondo sta proprio nella fisionomia
dell'istituto regionale. La proposta non configura Regioni
investite della generalità delle funzioni amministrative
trasferite dal centro alla periferia, salvo quelle
residualmente conferite agli enti locali, e quindi Regioni
ministerializzate, fondate su estesi apparati. Al contrario,
lo stesso federalismo di esecuzione, che implica il
superamento del parallelismo amministrativo e della
sovrapposizione in periferia di apparati statuali e
regionali-locali, viene incardinato sul principio di
sussidiarietà, per il quale "i compiti di amministrazione sono
esercitati... dall'ente più vicino alle popolazioni
interessate". Tale principio assume nella sistematica della
proposta un ruolo generalmente ordinatore, e non di mero
indirizzo. Ciò è confermato in primo luogo dalla seconda norma
transitoria (articolo 50) per la quale "Le Regioni, entro due
anni, determinano le funzioni che, in ragione del principio di
sussidiarietà, non possono essere esercitate dagli enti
locali, singoli o associati. Trascorso inutilmente tale
termine, su richiesta approvata a maggioranza assoluta dal
Consiglio delle autonomie, alla definizione provvede la legge
nazionale". Al di là del termine indicato (due anni) non può
sfuggire il rovesciamento della impostazione rispetto alla
formula di cui all'articolo 4 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Non si stabilisce che le
Regioni trasferiscano le funzioni agli enti locali ma, al
contrario, che definiscano quelle riservate alle stesse
Regioni in quanto necessarie al governo unitario della
dimensione regionale. Ciò conferma che, in principio, la
generalità delle funzioni competono agli enti locali.
La seconda strumentazione concreta del principio di
sussidiarietà è data dall'articolo 41 (sostitutivo
dell'articolo 128 della Costituzione), in cui si prevede che
il "Consiglio delle autonomie, ove l'Assemblea regionale
superi la sua opposizione con le modalità di cui al comma
precedente può, a maggioranza assoluta, sottoporre la legge
regionale al giudizio della Corte costituzionale per
violazione dei princìpi di sussidiarietà e di autonomia
locale". In questo modo si completa la costituzionalizzazione
dello stesso principio di sussidiarietà; pur essendo collocato
nella parte seconda della Costituzione, esso assume il
carattere di principio fondamentale della organizzazione
amministrativa, anche in forza della sua qualificazione come
motivo di un ricorso alla Corte costituzionale messo in capo
all'organo di rappresentanza delle autonomie su scala
regionale, soluzione, quest'ultima, motivata anche da ragioni
funzionali, data la pratica difficoltà ad attribuire la
legittimazione al ricorso alla Corte ai singoli enti
locali.
Nella logica della proposta è dunque essenziale la
istituzione del Consiglio regionale delle autonomie, tant'è
che la attivazione di tale organo, pur essendo rinviata alla
definizione compiuta da parte degli statuti e leggi regionali,
è prevista come necessaria dalla prima norma transitoria per
la quale "sino a quando non sia entrato in vigore lo statuto
regionale, in sede di prima costituzione il Consiglio delle
autonomie è composto dai sindaci dei quindici Comuni di
maggiore dimensione demografica". Al di là della opinabilità
di quest'ultimo criterio selettivo, e delle singole norme
dell'articolo 41 della proposta, il senso delle disposizioni
in oggetto è chiaro: il Consiglio regionale delle autonomie è
coessenziale all'avvio del nuovo modello costituzionale,
proprio perché secondo tale modello le Regioni non sono
concepite come enti burocratici sovraordinati alle autonomie,
ma come istituzioni di governo unitario delle dimensioni
regionali nel quadro di sistemi integrati di governo locale.
In questo senso, la previsione di un bicameralismo
specializzato anche a livello regionale non è un modo per
rendere più complesso il processo istituzionale e duplicare
gli organi, ma, al contrario, per semplificare e rendere più
efficaci le decisioni: è lo strumento del federalismo
cooperativo a livello regionale la condizione istituzionale
che impone di assegnare la rappresentanza dei territori, a
partire dalle comunità municipali, agli stessi enti locali, e
la rappresentanza politica generale al Consiglio regionale
eletto direttamente dai cittadini. Abbiamo quindi, anche a
livello regionale, una correlazione di funzioni tra una Camera
direttamente politica e una Camera istituzionale. La
dialettica tra questi due organi, resa trasparente, e quindi
autorevole, costituirà il principale deterrente nei confronti
di tentazioni di accentramento decisionale a livello
regionale.
Perciò è del tutto illogico e fuorviante asserire che la
proposta delle Regioni si muove in direzione di un
neo-centralismo regionale e secondo il modello della scissione
dello Stato centrale in venti staterelli centralizzati.
La stessa nuova dizione dell'articolo 114 della
Costituzione, di cui all'articolo 27 della proposta (recepita
integralmente nel testo approvato dal Consiglio regionale
della Emilia-Romagna) si ispira alla filosofia fin qui
riassunta. Dire che "la Repubblica è costituita dalla
Federazione e dalle Regioni" e che "ciascuna Regione si
articola nei Comuni... e nelle Province" indica il passaggio a
una forma propriamente federale dello Stato: non più uno Stato
tolemaico che, in periferia, si "riparte in Regioni, Province
e Comuni", cioè in soggetti istituzionali tra loro separati e
intesi appunto come "ripartizione" dello Stato centrale,
secondo l'attuale formula dell'articolo 114 della
Costituzione, ma una federazione di Regioni articolate in
Comuni e Province, in base al principio di sussidiarietà. Tale
disposizione quindi non allude per nulla ad una
sovraordinazione gerarchica, secondo lo schema piramidale che
è invece tipico dell'attuale assetto centralistico, ma
identifica una fisionomia delle Regioni totalmente capovolta
rispetto alla loro forma vigente, che si è risolta, anche per
il ritardo e i modi con cui si è proceduto alla attuazione
dell'istituto regionale, nel frapporre tra Stato e autonomie
locali una istituzione derivata dal centro.
c) La distribuzione delle competenze.
In questo quadro, una volta assicurate al centro le
procedure di codeterminazione tra Stato (Federazione) e
Regioni, diventa possibile ripartire razionalmente le
competenze, senza perseguire l'illusione, impraticabile e
persino pericolosa, di stabilire aree di reciproca
esclusività.
Si propone pertanto un sistema di ripartizione delle
funzioni basato sull'attribuzione in via esclusiva al livello
centrale, tanto sul piano legislativo che esecutivo, di un
ridotto novero di materie (diritti politici, esteri, difesa,
sicurezza, moneta, eccetera).
In un secondo novero di materie, anch'esso limitato, la
Federazione avrebbe competenza piena ma non necessariamente
esclusiva, con la facoltà di attribuire, mediante proprie
disposizioni legislative, potestà normativa ed amministrativa
alle Regioni.
In un terzo novero di materie, infine, la Federazione
avrebbe poteri esclusivi soltanto al livello legislativo,
mentre le connesse funzioni esecutive sarebbero di norma
demandate alle amministrazioni regionali.
Anche su tutte le altre materie, di piena competenza
regionale, la Federazione manterrebbe inoltre la potestà
legislativa "organica": in questo caso la legge nazionale,
approvata anche dal Senato federale, fisserebbe la disciplina
essenziale di principio, le norme necessarie al coordinamento,
la definizione dei livelli minimi delle prestazioni sociali o
dei limiti generali allo sfruttamento delle risorse naturali e
ambientali.
d) La riforma amministrativa e burocratica.
Uno degli aspetti qualificanti della proposta sta
nell'enfasi posta nel riparto delle funzioni amministrative
piuttosto che solo su quello delle funzioni legislative.
Viene superato il principio del "parallelismo
amministrativo", cioè della sovrapposizione in periferia di
diversi livelli burocratici (statali e regionali), trasferendo
tutte le strutture amministrative al sistema regionale e
locale, fatte salve quelle che operano nell'ambito delle
competenze esecutive federali come delimitate in
Costituzione.
Ciò comporta, come logico corollario, il superamento di
molti uffici periferici dei ministeri e del ruolo del
prefetto, mentre invece viene valorizzata, con funzioni di
cerniera tra sistema regionale e amministrazione centrale, la
figura del commissario federale.
Un punto infine deve essere sottolineato con forza. Se
l'obiettivo di fondo della trasformazione in senso federale
dello Stato è quello di restituire ai cittadini servizi più
rispondenti alle loro domande, allora è chiaro che anche il
più ampio trasferimento di funzioni e strutture verso la
periferia non sarebbe sufficiente. Esso deve essere
necessariamente accompagnato da un profondo rinnovamento della
logica di funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Anche
sulla scia delle note innovazioni legislative introdotte negli
ultimi anni a questo proposito, è opportuno dare rilevanza
costituzionale al principio della separazione tra ruoli
politici e di amministrazione, ed ai princìpi di efficienza,
efficacia, economicità e trasparenza della gestione che
dovrebbero orientare il perfezionamento e l'attuazione di
quelle riforme.
La semplificazione della normativa e la possibilità di
orientare con la necessaria tempestività ed efficacia l'azione
delle pubbliche amministrazioni passa attraverso
l'affermazione a livello costituzionale del principio della
cosiddetta "riserva di amministrazione", vale a dire
dell'attribuzione tendenzialmente esclusiva agli esecutivi
della funzione organizzativa e delle norme riguardanti il
funzionamento e l'organizzazione degli apparati.
e) Il sistema fiscale.
Naturalmente una trasformazione radicale dello Stato come
quella che è stata delineata comporta che alle Regioni venga
attribuita una responsabilità finanziaria simile a quella
della Federazione.
Anche in questo caso si è deciso di non regolare in
Costituzione le forme d'imposizione statale e quelle regionali
per evitare rigidità in ambito che deve necessariamente tener
conto dei parziali mutamenti che potranno intervenire nelle
competenze della Federazione delle Regioni e degli enti locali
e nella struttura dei redditi.
La Costituzione si limiterebbe ad attribuire ad una legge
nazionale la responsabilità di individuare e regolare in
maniera unitaria le forme di imposizione che corrispondono ai
diversi livelli di governo (federale, regionale e comunale) in
modo da evitare il pericolo di sovrapposizioni ed assicurare
un miglior controllo del livello complessivo della pressione
fiscale.
Il raggiungimento di una piena autonomia impositiva
regionale renderà possibile una razionalizzazione delle forme
di finanziamento regionale con l'abbandono delle attuali
addizionali e delle sovraimposizioni che rendono difficile la
trasparenza finanziaria. Potrebbero essere invece previste
forme di cumulo impositivo tra Federazione e Regioni, e tra
Regioni ed enti locali.
Anche il sistema dei trasferimenti verrebbe ampiamente
ridimensionato. L'attuale fondo comune non avrebbe più ragion
d'essere poiché le imposte di fabbricazione che lo alimentano
dovrebbero diventare di competenza regionale. Al suo posto
sarebbe costituito il fondo per la perequazione
interregionale.
Il contributo delle Regioni all'avvio di una vera fase
costituente.
Le Regioni stanno dando un concreto contributo all'avvio
di una vera fase costituente. Si tratta infatti del primo
testo organico fin qui elaborato in materia di modifica della
forma di Stato. Non si potrà più dire, d'ora in poi, che il
tema del federalismo resta una vaga e generica enunciazione:
esiste ora una precisa indicazione, su cui si è formato
l'accordo tra le opposte coalizioni che governano le Regioni
italiane. Questo dimostra che se il problema della definizione
delle regole del gioco e della necessità di dare all'Italia
istituzioni di governo più efficaci viene posto al di sopra
dell'interesse delle singole parti politiche, le riforme si
possono fare. Con questo spirito le forze politiche devono
ricercare l'accordo per realizzare le modifiche costituzionali
della forma di Stato e della forma di governo necessarie a
fare uscire il Paese dalla crisi istituzionale e a compiere la
transizione verso una nuova Repubblica.
Solo avviando il percorso della riforma costituzionale,
secondo un coerente disegno strategico, sarà possibile
realizzare con successo i processi di decentramento di
funzioni, semplificazione e riforma amministrativa.
Le Regioni hanno fatto la propria parte per quanto
riguarda le questioni che ad esse competono: le modifiche
della forma di Stato in senso federalista. Le Regioni stanno
aspettando che su questa proposta si apra un confronto aperto,
con le forze politiche e sociali, e con il sistema delle
autonomie locali. Occorre che tutte le forze in campo assumano
un profilo costituente, superando i conflitti che attraversano
il ceto politico e le spinte al conservatorismo istituzionale
che sarebbero fatali per il Paese.
Bisogna porre il tema delle istituzioni al di sopra della
politica e fare finalmente in modo che la politica sia messa
al servizio delle istituzioni di governo. Solo così si
costruirà davvero una nuova e più matura Repubblica
democratica italiana.
Il progetto, in coerenza con la sua impostazione di fondo,
prevede innovazioni costituzionali anche nei seguenti
ambiti:
Elezione del Presidente della Repubblica
Viene eletto in seduta congiunta dai membri della Camera
dei deputati e da una Assemblea formata da persone scelte
dalle Assemblee regionali. La proposta ha carattere puramente
tecnico, in quanto non si trattano i temi della forma di
governo.
Organizzazione della pubblica amministrazione
La si prefigura ispirata ai criteri di trasparenza,
efficienza, efficacia ed economicità, attribuendo ampia
autonomia e responsabilità ai dirigenti.
Funzioni della Corte dei conti
Eserciterebbe il controllo di gestione per la Federazione
e per le Regioni.
Giustizia amministrativa
Sono previsti tre livelli giurisdizionali: due regionali e
uno federale di ultima istanza.
Polizia locale
La difesa contro la microcriminalità sarebbe affidata ad
un coordinamento regionale, anche mediante specifici
organi.
Abolizione dei prefetti e istituzione del Commissario
federale
Il Commissario federale (uno in ogni regione) avrebbe
funzioni di coordinamento tra le residue amministrazioni
periferiche del Governo centrale e il sistema regionale.
Controlli di legittimità sugli atti degli enti
locali
Viene affidato all'iniziativa eventuale del Presidente
della Regione che può impugnare gli atti dinanzi al giudice
competente, sulla base di una regolamentazione determinata con
legge nazionale. Verrebbero in altri termini esclusi controlli
ed emendamenti in via amministrativa (attuali Comitati
regionali di controllo) e previsto solo il ricorso al
giudice.
Tributi
Federazione, Regioni e Comuni hanno tributi propri. Un
fondo nazionale dovrebbe garantire il riequilibrio tra le
Regioni. Un fondo regionale dovrebbe garantire il riequilibrio
al loro interno.
Bilancio regionale
Sono previsti rigidi limiti all'indebitamento.
Corte costituzionale
La sua composizione è integrata con membri eletti dal
Senato federale.
... (omissis) ...
... (omissis) ...
Frontespizio