XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1202
Onorevoli Colleghi! - E' ormai un dato di fatto,
riconosciuto anche da Governo, università e rappresentanze
istituzionali dell'avvocatura, che il vigente sistema di
accesso alla professione forense non è in grado di svolgere la
funzione che dovrebbe essergli propria: quella di accertare le
conoscenze deontologiche e di valutare le attitudini e le
capacità di esercizio della professione del candidato (come
richiesto dalla direttiva 89/48/CEE recepita con decreto
legislativo n. 115 del 1992), garantendo così l'interesse
pubblico con equità e giustizia.
Non solo l'esame di Stato continua ad essere la
duplicazione di esami universitari già sostenuti dai
candidati, così privilegiando chi non svolge effettivamente la
pratica professionale, limitandosi all'apprendimento del
nozionismo teorico, ma si continua ad assistere a
macroscopiche ed ingiustificabili sperequazioni negli accessi
all'albo professionale a seconda dei distretti di corte
d'appello in cui esso viene sostenuto. A fronte di sedi dove
appare una mera formalità, con percentuali di promossi vicine
alla totalità dei candidati, si riscontrano un gran numero di
distretti in cui, al contrario, sono i respinti ad essere la
grande maggioranza.
Questi fatti non possono dipendere esclusivamente da una
diversa severità di giudizio di alcune commissioni di esame
rispetto ad altre, in base alla loro collocazione geografica.
Sembra evidente che non possono neppure spiegarsi con
spropositate e poco credibili differenze di preparazione dei
candidati a seconda della regione in cui risiedono.
La spiegazione più plausibile si ricava invece dal fatto
che alcuni professionisti, soprattutto appartenenti agli albi
professionali delle regioni e delle città più ricche del
Paese, dove maggiore è il ricorso di società e di privati alle
loro prestazioni, utilizzano da lungo tempo in modo
strumentale l'esame di abilitazione, avendo introdotto di
fatto uno sbarramento ed un numero chiuso illegittimi ed
incostituzionali nell'accesso all'avvocatura, predeterminando
di volta in volta le percentuali di candidati da promuovere.
Il fine è quello palese di limitare la concorrenza nel
tentativo di garantire ingiustificabili rendite da posizione,
a danno dell'interesse pubblico. Spesso, infatti, i promossi
non sono certo i più capaci ed i più meritevoli.
La normativa vigente consente quindi, da molti anni, la
continua violazione dei diritti al lavoro ed all'eguaglianza
sostanziale, costituzionalmente garantiti, dei giovani
professionisti tirocinanti.
Si continua conseguentemente a permettere che i
professionisti di domani, il futuro del nostro Paese, vengano
umiliati e convinti dell'ineluttabilità dell'ingiustizia e
dell'illegalità. Proprio coloro che dovranno contribuire in
modo così rilevante all'amministrazione della giustizia ed
alla difesa della legalità!
Non solo si è quindi assistito sino ad oggi allo
sfruttamento di questi giovani, che nella maggior parte dei
casi non vengono neppure retribuiti per anni dopo la laurea,
ma si è anche procurata loro la disillusione precoce nei
confronti dell'operato di chi, al contrario, dovrebbe esserne
guida ed esempio.
L'attuale formulazione del regio decreto-legge n. 1578 del
1933, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 36 del
1934, inoltre, continua a permettere la rovina economica e
sociale di molti praticanti avvocati e delle loro famiglie.
Infatti, dopo un anno di pratica, i laureati sono attualmente
ammessi al patrocinio presso i tribunali del proprio
distretto, con definiti limiti di valore e di materia delle
cause di loro competenza. Essi divengono quindi, entro tali
limiti, avvocati a tutti gli effetti e svolgono anche, in
campo penale, l'importante funzione sociale rappresentata
dalle difese d'ufficio e dei non abbienti, che gli avvocati
abilitati spesso non svolgono. Decorsi sei anni
dall'iscrizione nel registro speciale di cui all'articolo 8
del regio decreto-legge n. 1578 del 1933, se nel frattempo non
hanno superato l'esame professionale, che, come detto, non
brilla certo per imparzialità ed equità, perdono il diritto al
patrocinio. Devono così chiudere studi spesso già ben avviati,
perdendo clienti conquistati mediante una riconosciuta ed
apprezzata professionalità. All'età di trentacinque anni si
trovano così costretti a cercare un nuovo lavoro, con tutte
quelle gravissime conseguenze negative sul piano della vita
familiare, sociale ed economica che bene possono essere
immaginate.
Siffatte aberrazioni dell'attuale sistema hanno portato
alle legittime, vibrate proteste delle rappresentanze
associative dei praticanti avvocati, che sono e sono state nel
recente passato sotto gli occhi di tutti. Esse hanno
presentato svariati esposti alla Commissione delle Comunità
europee, che ha aperto l'istruttoria che potrebbe spianare la
strada all'ennesimo procedimento di infrazione a carico
dell'Italia. I tribunali amministrativi regionali (TAR) sono
stati invece intasati da migliaia di ricorsi avverso gli esiti
degli esami e stanno verificando positivamente la fondatezza
delle gravi e precise doglianze loro sottoposte. Il TAR della
Lombardia, oltre ad avere rimesso alla Corte costituzionale la
questione inerente la mancata motivazione dei voti degli
elaborati scritti (cosa inaccettabile in uno Stato in cui vige
il principio di trasparenza e di imparzialità della pubblica
amministrazione), ha già riconosciuto "apprezzabili motivi di
fondatezza" circa i gravi vizi procedimentali lamentati per
mezzo di un ricorso collettivo dell'Associazione praticanti
avvocati di Milano, che quest'anno ha visto i suoi membri,
candidati all'esame, falcidiati senza criterio alcuno per la
percentuale di circa il 90 per cento (dato finale comprensivo
della prova orale).
Il TAR ha quindi avallato la tesi dei praticanti avvocati
secondo la quale non solo si sono verificati in quella sede,
da parte delle commissioni esaminatrici, eccessi di potere per
irragionevolezza ed illogicità oltre a violazioni dei princìpi
di trasparenza e di buon andamento dell'attività
amministrativa, ma che, addirittura, come sembra ormai prassi,
gli elaborati scritti non sono neppure stati corretti dalle
commissioni. La media dei tempi di correzione si è infatti
aggirata intorno ai due-tre minuti a compito, quando l'esito
di un'ordinanza verificatoria disposta dallo stesso TAR della
Lombardia ha stabilito non poter essere inferiori, per la sola
lettura (escludendosi pertanto tutte le operazioni di
istruzione e di valutazione collegiale conseguenti), ai cinque
minuti.
A fronte di questi gravi fatti, trovano fondamento e
comprensione le numerose manifestazioni, cortei ed assemblee,
oltre alle svariate ulteriori forme di protesta effettuate dai
giovani professionisti e seguite attentamente dai mezzi di
informazione, mai avvenute in precedenza. Devono quindi
condividersi le censure dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, le precise critiche e proposte di
modifica avanzate da numerose associazioni e personalità dello
Stato.
Tuttavia ad un problema di tale rilevanza non è stata
ancora data una soluzione capace di assicurare l'equa
contemperanza tra l'interesse pubblico ed i diritti degli
interessati. Per ovviarvi con urgenza, abbiamo ritenuto di
utilizzare le stesse forze giovani e propositive delle
associazioni dei praticanti, proponendo con la loro
collaborazione alcune urgenti modifiche al citato regio
decreto-legge n. 1578 del 1933 che, ancora oggi, regola lo
svolgimento della pratica professionale. Tali modificazioni
comporteranno una modalità di accesso alla professione forense
che potrà e dovrà convivere, creando una sorta di "doppio
binario", con le modalità che verranno previste nel disegno di
legge attualmente allo studio del Governo per il riordino
dell'ordinamento delle libere professioni. La presente
proposta di legge mira infatti a garantire per il futuro un
sistema di accesso indipendente dalle volontà corporative dei
professionisti abilitati, nonché ad introdurre un regime
transitorio volto a "sanare" le posizioni di quei praticanti
che per molti anni hanno visto violati i loro diritti e le
loro legittime aspettative a causa di un procedimento
antiquato, inattuato ed inattuabile.
Si chiede conseguentemente:
che il limite di sei anni di esercizio del patrocinio
sia abolito;
che i praticanti avvocati abilitati, identificati come
"procuratori legali abilitati", siano ammessi, dopo due anni
di tirocinio (tirocinio che sarà svolto, in seguito alla
prossima riforma, anche mediante frequenza obbligatoria di
scuole professionali, al fine di garantire la preparazione e
l'aggiornamento dei tirocinanti sia teorici, sia pratici) ad
esercitare il patrocinio davanti ai tribunali deldistretto;
che, dopo un periodo di tre anni di patrocinio legale
continuativo, effettivo, documentato, controllato dal
consiglio dell'Ordine e certificato anche dall'iscrizione alla
Cassa di previdenza e assistenza forense, i "procuratori
legali abilitati" siano iscritti, a domanda, all'albo
professionale degli avvocati, sul presupposto della
equipollenza tra l'esame di Stato e l'attività di patrocinio
legale, come affermato dalla sentenza n. 5 del 1999 della
Corte costituzionale: "Il legislatore può stabilire che in
taluni casi si prescinda dall'esame di Stato (sentenza n. 127
del 1985) quando vi sia stata in altro modo una verifica di
idoneità tecnica e sussistano apprezzabili ragioni che
giustifichino l'eccezione";
che coloro i quali hanno già maturato tre anni di
abilitazione (ovvero siano stati cancellati dal registro
speciale a causa del decorso di sei anni di patrocinio), alla
data di entrata in vigore della legge, possano, entro un anno
dalla medesima data, chiedere l'iscrizione all'albo
professionale degli avvocati;
che coloro i quali alla data di entrata in vigore della
legge risultino iscritti nel registro speciale di cui
all'articolo 8, primo comma, del regio decreto-legge n. 1578
del 1933 e che non siano abilitati al patrocinio, ovvero se
abilitati non abbiano maturato i tre anni necessari
all'iscrizione all'albo professionale, possano chiedere la
conversione del periodo di pratica svolta, ai fini del computo
del termine triennale per l'iscrizione all'albo. Il praticante
avvocato non abilitato dovrà quindi richiedere l'abilitazione,
ai sensi dell'attuale formulazione del secondo comma
dell'articolo 8 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933
(ossia dopo un anno di pratica) al fine di compiere i tre anni
di patrocinio necessari per l'iscrizione all'albo. Il
praticante avvocato già abilitato dovrà, per il medesimo fine,
portare a compimento il periodo triennale di patrocinio
richiesto;
che tutti coloro che sceglieranno di abilitarsi come
"procuratori legali abilitati" autocertifichino di non
svolgere altre attività professionali o di lavoro dipendente o
pubblico, pena la cancellazione dall'albo professionale. Le
autocertificazioni saranno soggette a controllo a cura dei
consigli dell'Ordine territoriali.
Due anni di pratica professionale e tre anni di patrocinio
legale appaiono una "verifica di idoneità tecnica" sufficiente
a giustificare l'iscrizione all'albo professionale degli
avvocati; le "apprezzabili ragioni che giustificano
l'eccezione" sono invece ravvisabili nell'esigenza di
assicurare a migliaia di giovani laureati in giurisprudenza
una prospettiva certa di attività legale e quindi di lavoro
autonomo.
Già oggi i praticanti avvocati abilitati svolgono
un'attività legale autonoma che dà sostanza al tirocinio.
L'obiettivo è quindi quello di disegnare un percorso nuovo di
accesso all'albo professionale degli avvocati che superi la
strettoia dell'esame di abilitazione. Questo, come detto, non
è strutturato come prova attitudinale e non tiene neppure nel
debito conto gli esami sostenuti e superati in università (una
laurea non può e non deve essere sottoposta ad ulteriore
verifica).
E' tuttavia evidente che i procuratori legali abilitati i
quali, dopo tre anni di patrocinio, non chiedano il passaggio
all'albo professionale degli avvocati, debbano essere
cancellati dall'apposito registro speciale di cui al primo
comma dell'articolo 8 del regio decreto-legge n. 1578 del
1933: "La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto priva di
razionale giustificazione l'ammissione al patrocinio legale
senza limiti di tempo e al di fuori di ogni esigenza
apprezzabile" (citata sentenza n. 5 del 1999 della Corte
costituzionale).
Quanto esposto non potrà comunque prescindere dalla
necessaria riforma dell'esame di Stato, che dovrà essere
mantenuto. L'articolo 33 (quinto comma) della Costituzione non
dice come debba essere articolato e da chi debba essere
organizzato. Così com'è oggi strutturato, per la maggior parte
delle libere professioni non funziona. Deve divenire, come
chiede la direttiva europea già precedentemente citata
(recepita dall'articolo 8 del decreto legislativo n. 115 del
1992), una prova attitudinale che "consiste in un esame volto
ad accertare le conoscenze professionali e deontologiche ed a
valutare la capacità all'esercizio della professione" dei
candidati. L'esame di Stato deve essere correlato alla realtà
della professione e deve favorire la specializzazione: un
avvocato (nella maggior parte dei casi ed
esemplificativamente) può occuparsi di diritto penale, di
diritto civile, di diritto amministrativo od essere
sottospecializzato in una delle infinite branche di questi
diritti. Non è quindi logico che un aspirante avvocato debba
sostenere tre prove scritte, quando nella vita professionale
si occuperà prevalentemente di una sola branca del diritto.
Appare conseguentemente congrua e sufficiente una prova
attitudinale su una sola branca del diritto ed una prova orale
vertente sulla conoscenza della deontologia professionale. Una
prova prettamente pratica, che si auspica sia delineata nella
prossima riforma.
Infine, occorre evidenziare un'ulteriore, fondamentale
motivo di urgenza e di necessità di approvazione della
presente proposta di legge.
I modi per aggirare la normativa vigente riguardo
all'obbligo di sostenere l'esame di Stato già esistono e
vengono praticati, alcuni da lungo tempo, altri solo da
poco.
Appartiene ai primi la "migrazione", cui assistiamo ogni
anno, di migliaia di candidati dalle sedi di esame più
"difficili" a quelle più "facili". Grazie a dichiarazioni di
residenza e ad attestati di compiuta pratica compiacenti, i
praticanti "più furbi" (mediante svariate violazioni di legge)
e che possono accollarsi il non indifferente onere economico
di ripetuti viaggi ed affitti al fine di dimostrare una
residenza fittizia, sostengono l'esame in sedi dove esso
rappresenta una mera formalità.
Ai secondi si riconduce invece la possibilità (già attuata
da oltre 5 mila laureati in giurisprudenza italiani, che
spesso non hanno svolto neppure un giorno di pratica) di
chiedere il riconoscimento del proprio titolo di laurea in un
Paese comunitario dove non sia previsto un esame per l'accesso
alla professione (la vicina Spagna, ad esempio). Ottenuto il
riconoscimento del titolo nel Paese prescelto, il laureato può
iscriversi direttamente all'albo professionale degli avvocati
locali e - in virtù di una direttiva comunitaria sul diritto
di stabilimento - può esercitare in Italia la professione
forense, per un periodo di tre anni, con il titolo del Paese
in cui è iscritto (Abogado, sempre seguendo l'esempio
spagnolo), decorsi i quali ha diritto di vedersi riconosciuto
anche il titolo italiano. Senza sostenere l'esame e senza aver
fatto alcun tirocinio. Tutto ciò a scapito dell'interesse
pubblico e dei diritti di quei cittadini tirocinanti che non
hanno cercato "vie alternative" alle previsioni di legge.
Non possiamo quindi ritardare ulteriormente nel garantire
ai praticanti avvocati la parità di trattamento ed il
ripristino della legalità, per restituire loro la possibilità
di programmare il proprio futuro e per ridare fiducia nello
Stato a coloro che presto saranno chiamati ad amministrarne
settori di importanza fondamentale per la crescita del nostro
Paese.
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