XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1175
Onorevoli Deputati! - Il testo del decreto-legge si
propone di assumere provvedimenti urgenti per garantire un
corretto avvio dell'anno scolastico 2001-2002 che si presenta
a rischio per effetto di interpretazioni giurisdizionali
contrastanti sulla legge 3 maggio 1999, n. 124, le cui
previsioni rivestono importanza essenziale per le operazioni
di nomina in ruolo dei docenti e per il conferimento delle
supplenze annuali e temporanee fino al termine delle attività
didattiche.
I punti controversi in sede interpretativa sono di duplice
natura:
la struttura delle graduatorie permanenti la cui
articolazione in fasce sancita dal regolamento di attuazione
di cui al decreto del Ministro della pubblica istruzione 27
marzo 2000, n. 123, viene messa in discussione;
la valutazione del servizio prestato dai docenti nelle
scuole pareggiate, parificate, legalmente riconosciute e
autorizzate che la tabella di cui all'allegato A annesso al
citato regolamento valuta nella misura del 50 per cento di
quello prestato presso le corrispondenti scuole statali che
talune interpretazioni giurisdizionali porterebbero a valutare
per intero.
Le variabili interpretative, se accolte, ambedue o una
sola, in sede giurisdizionale con sentenze passate in
giudicato non consentirebbero all'amministrazione
l'effettuazione di nomine né di supplenze per il prossimo anno
scolastico non potendo le attività amministrative di
esecuzione delle stesse essere espletate in tempi utili.
Problemi si porrebbero anche per le graduatorie di istituto,
cui, in ultima analisi, si potrebbe fare riferimento per la
provvista di personale necessario a coprire le cattedre
vacanti, in quanto la loro composizione, perlomeno nella prima
fascia, riflette quella delle graduatorie provinciali
permanenti.
L'articolo 1 del provvedimento urgente proposto pone
riparo alla situazione determinatasi fornendo
l'interpretazione autentica degli articoli 1 e 2 della legge
n. 124 del 1999 nel senso che, fatte salve le graduatorie di
base costituite da coloro che erano già inclusi nelle
graduatorie dei soppressi concorsi per soli titoli, che
costituiscono pertanto un primo scaglione, determina nel
numero di due gli ulteriori scaglioni.
Il primo è costituito dal personale che alla data di
entrata in vigore della legge n. 124 del 1999 era in possesso
dei requisiti per partecipare ai soppressi concorsi per
titoli, salvaguardando una categoria di personale le cui
aspettative sono incise dalla modifica del sistema di
reclutamento.
Il secondo è costituito da tutti gli altri docenti aventi
titolo all'inserimento, senza distinzioni categoriali, che
vengono graduati fra loro secondo il punteggio derivante dai
titoli culturali e di servizio posseduti. Si fornisce, per
tale via, maggiore riconoscimento al merito e si attenua il
sistema tendente a privilegiare la sola anzianità di servizio.
La prevista fusione degli scaglioni consentirà inoltre,
particolarmente nella fase a regime, ai docenti delle scuole
paritarie di inserirsi in un'unica graduatoria con quelli
delle scuole statali.
Sul piano operativo tale interpretazione consente di
salvare gran parte dell'attività amministrativa sin qui
condotta, comportando soltanto la fusione di quelle che in
atto vengono individuate come terza e quarta fascia delle
graduatorie permanenti, operazione realizzabile in tempi brevi
trattandosi soltanto di realizzare inserimenti a "pettine" tra
le due fasce oggi distinte.
In questa fase resta confermata la valutazione al 50 per
cento del servizio prestato presso le scuole paritarie, sia
per motivi pratici, dovendosi altrimenti rimettere mano
all'esame di circa 400 mila fascicoli, sia per motivi
giuridici trattandosi di servizi prestati prima che
intervenisse la legge sulla parità scolastica.
Le graduatorie riformulate sulla base dell'articolo 1 del
presente decreto-legge saranno utilizzate per coprire i posti
riferiti all'anno scolastico 2000-2001 (accantonati nelle more
della formazione delle graduatorie ed in parte già coperti con
le nomine sin qui conferite) nonché quelli relativi all'anno
scolastico 2001-2002 nella misura che sarà determinata
dall'annuale delibera del Consiglio dei ministri sul numero
massimo delle nomine in ruolo effettuabili.
La riarticolazione delle graduatorie permanenti andrà ad
incidere su una situazione di fatto nella quale una quota dei
posti disponibili per l'anno scolastico 2000-2001 è già stata
utilizzata per il conferimento di nomine in ruolo sulla base
delle graduatorie compilate in base alla normativa
pregressa.
La fusione delle fasce precedentemente distinte potrebbe
condurre ad annullamenti di nomine già conferite che appare
opportuno salvaguardare nei loro effetti per non aprire un
nuovo fronte contenzioso; a ciò risponde la previsione del
comma 7 che dispone di fare salve le nomine di coloro che
perderebbero il posto per effetto della interpretazione
autentica delle norme della legge n. 124 del 1999. Il numero
di nomine, eccedenti il fabbisogno, che ne risulta sarà
scomputato dal numero complessivo di nomine che il Consiglio
dei ministri autorizzerà per l'anno scolastico 2001-2002. Le
posizioni di soprannumerarietà che si producono per effetto
del comma 7 saranno, salvo casi del tutto marginali, per lo
più fittizie in quanto riassorbite sulle disponibilità per
l'anno scolastico 2001-2002.
Realizzato il presupposto per un avvio regolare dell'anno
scolastico, le previsioni ulteriori dell'articolo 1 e i
successivi articoli del decreto-legge introducono modifiche
semplificative della normativa vigente, alcune delle quali
destinate a spiegare i propri effetti dall'anno scolastico
2002-2003, ed altre di immediata applicabilità alle operazioni
amministrative cui occorre dare corso immediatamente al fine
di consentire la copertura di tutti i posti vacanti entro
l'inizio dell'anno scolastico.
Con l'articolo 2 si introduce il principio della cadenza
annuale dell'aggiornamento ed integrazione della graduatoria
permanente e si prevede che gli idonei dei concorsi a cattedre
e posti e i possessori dei diplomi rilasciati dalle scuole di
specializzazione all'insegnamento secondario vengano inseriti
nel medesimo scaglione di cui alla lettera b) del comma
1 dell'articolo 1. In questa fase il punteggio derivante dal
servizio prestato dagli aspiranti nelle scuole paritarie viene
valutato per intero. Ovviamente il punteggio viene rivalutato
anche nei confronti di coloro che sono già inclusi nella
graduatoria permanente. Tale rivalutazione opera solo con
riferimento ai servizi prestati dal 1^ settembre 2000, cioè
dal momento nel quale operano i provvedimenti che inseriscono
le scuole nel circuito paritario.
Il comma 3 del medesimo articolo 2, per corrispondere ad
eccezioni accolte in sede giurisdizionale, introduce il
principio che in caso di parità di punteggio fra aspiranti
inclusi nello stesso scaglione, la precedenza prioritaria
spetta ai già iscritti in graduatoria rispetto ai nuovi
inseriti.
Con l'articolo 4 si intende perseguire l'obiettivo di
garantire la copertura dei posti di insegnamento vacanti fin
dall'inizio di ciascun anno scolastico e di evitare
avvicendamenti di docenti in corso di anno.
A tale fine è previsto che i dirigenti territorialmente
competenti possano effettuare le nomine di loro competenza
fino al 31 luglio di ciascun anno e che il superamento di tale
data comporta il subentro della competenza a coprire i posti
vacanti in capo ai dirigenti scolastici che a ciò provvedono
mediante l'accensione di rapporti di lavoro a tempo
determinato nei confronti dei soggetti inseriti nelle
graduatorie provinciali, e, in subordine, dei soggetti
inseriti nelle graduatorie di istituto formate sulla base dei
criteri stabiliti nel decreto-legge.
I dirigenti territorialmente competenti proseguiranno le
operazioni di individuazione degli aventi titolo al
conferimento di nomine in ruolo con provvedimenti che avranno
effetti giuridicamente retroattivi al 1^ settembre ma effetti
economici e di assunzione in servizio dal 1^ settembre
dell'anno scolastico successivo.
L'introduzione di tale meccanismo comporta una diversa
dislocazione di competenze nell'emissione dei provvedimenti di
adeguamento dell'organico alle situazioni di fatto conoscibili
solo ad immediato ridosso dell'avvio dell'anno scolastico. A
ciò provvede l'articolo 3 che attribuisce ai dirigenti
scolastici la potestà di determinare l'istituzione di nuove
cattedre in presenza dei necessari presupposti (incremento di
alunni tale da comportare l'istituzione di nuove classi). I
posti che si vengono a determinare per effetto della
situazione descritta saranno coperti preferibilmente mediante
risorse umane in servizio, che debbano completare l'orario di
cattedra. Essi sono altresì comunicati al dirigente
territorialmente competente per consentire allo stesso di
tenerli in considerazione nelle operazioni di utilizzazione
dei docenti di ruolo.
E' da aggiungere che l'articolo 4, cui si è accennato
sopra, contiene, al comma 3, disposizioni transitorie per
quanto attiene al termine di cui ai commi 1 e 2, termine che,
per le operazioni destinate a valere per l'anno scolastico
2001-2002, è fissato al 31 agosto 2001.
Il provvedimento non comporta oneri aggiuntivi di
bilancio, per cui non è stato necessario predisporre la
relazione tecnico-finanziaria.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
Problematiche cui intende fare fronte il
decreto-legge.
La legge 3 maggio 1999, n. 124, ha modificato le norme
sul reclutamento del personale della scuola, trasformando, tra
l'altro, le graduatorie dei concorsi per soli titoli in
graduatorie permanenti. In esecuzione degli articoli 1 e 2
della citata legge n. 124 del 1999 sono state dettate le norme
regolamentari sulle modalità di integrazione e aggiornamento
delle graduatorie permanenti (regolamento di cui al decreto
del Ministro della pubblica istruzione 27 marzo 2000, n. 123)
nonché le norme per disciplinare i termini e le modalità per
la presentazione delle domande per la prima integrazione delle
graduatorie permanenti (decreto del Ministro della pubblica
istruzione 18 maggio 2000, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 40 del 23 maggio 2000, 4^ serie speciale).
Il regolamento di cui al decreto del Ministro della
pubblica istruzione n. 123 del 2000, in particolare, ha
previsto, tra l'altro, che la graduatoria permanente è
articolata in una graduatoria di base, comprendente gli
aspiranti già iscritti nelle soppresse graduatorie dei
concorsi per soli titoli, cui si aggiungono, in ordine di
precedenza, tre fasce di aspiranti, differenziati a seconda
dei requisiti posseduti; è inoltre stato previsto che ai
servizi prestati presso le scuole non statali è attribuito un
punteggio pari alla metà di quello attribuito ai servizi
prestati nelle scuole statali.
Avverso il citato regolamento, ed in particolare avverso
le due disposizioni sopra citate, sono stati proposti circa 55
ricorsi ai Tribunali amministrativi regionali (TAR). Le
sentenze di primo grado hanno accolto i ricorsi e, di
conseguenza, hanno riconosciuto la illegittimità delle
disposizioni in questione.
L'amministrazione ha proposto appello al Consiglio di
Stato avverso la prima sentenza emessa dal TAR del Lazio; la
sentenza di appello è prevista per il prossimo 13 luglio
2001.
Lo stato di incertezza determinato da tale situazione
compromette l'espletamento delle procedure e delle operazioni
preordinate all'assunzione a tempo indeterminato del personale
docente sulle cattedre e posti d'insegnamento per gli anni
scolastici 2000-2001 e 2001-2002 e all'assunzione a tempo
determinato del predetto personale per l'anno scolastico
2001-2002.
Ipotesi di soluzioni.
a) Una prima opzione è rappresentata dal rinvio di
ogni decisione risolutiva al momento in cui saranno noti gli
esiti della decisione del Consiglio di Stato, prevista per il
13 luglio 2001; peraltro anche se la sentenza fosse favorevole
all'amministrazione, si renderebbe comunque necessario
chiedere la sospensiva per tutte le altre sentenze negative
emesse dai TAR, sempre in attesa anche per queste della
sentenza definitiva del Consiglio di Stato; qualora la
sentenza fosse contraria all'amministrazione, dovrebbero
essere modificate le norme del citato regolamento annullate in
sede giurisprudenziale e riesaminate tutte le nomine
effettuate sulla base delle graduatorie già adottate. In
entrambi i casi permarrebbe una situazione di incertezza, tale
da compromettere la definizione di tutte le procedure
amministrative preordinate all'avvio dell'anno scolastico.
b) Una seconda opzione è quella di intervenire in
via amministrativa, modificando le norme del regolamento
oggetto del contenzioso; tale soluzione però comporta un
iter procedurale la cui conclusione non consente di
poter disporre delle graduatorie modificate in tempi utili per
la definizione dei procedimenti sopra indicati, per cui non si
disporrebbe né delle graduatorie "vecchie", perché inficiate
dal contenzioso in atto, né delle graduatorie "nuove",
connesse alle modifiche regolamentari, con il risultato di una
situazione di "blocco" delle operazioni d'inizio d'anno
scolastico.
c) Una terza soluzione è rappresentata
dall'emanazione di un provvedimento legislativo di
interpretazione autentica delle norme della legge n. 124 del
1999, che si ponga in linea con l'interpretazione data dai TAR
salvaguardando comunque le nomine già fatte e che consenta di
effettuare le nomine ulteriori, sulla base di un'applicazione
più coerente delle previsioni della legge n. 124 del 1999.
Analisi dell'impatto regolamentare.
La soluzione di cui alla lettera c) del precedente
paragrafo adottata dall'amministrazione, prescelta attraverso
l'adozione del decreto-legge, appare la più idonea a garantire
il regolare avvio dell'anno scolastico 2001-2002, senza la
necessità di modifica di norme regolamentari.
Tale soluzione prevede, in particolare, l'unificazione
della 3^ e 4^ fascia delle graduatorie permanenti in un'unica
fascia e la valutazione con un unico punteggio dei servizi
prestati sia nelle scuole statali che nelle scuole non
statali, a decorrere da quelli prestati dal 1^ settembre 2000.
Sono inoltre previste disposizioni per lo snellimento e la
semplificazione delle operazioni relative alle immissioni in
ruolo, al conferimento delle supplenze ed alla gestione delle
eventuali variazioni delle disponibilità di fatto di cattedre
e posti d'insegnamento rispetto all'organico di diritto, il
tutto nell'obiettivo di una maggiore stabilità delle posizioni
dei docenti per l'inizio dell'attività didattica.
Conclusioni.
L'emanazione del decreto-legge appare la soluzione
migliore per la realizzazione dell'obiettivo primario di
garantire il regolare avvio dell'anno scolastico, con
l'immissione in ruolo e la nomina dei supplenti entro tempi
certi e garantendo la stabilità delle posizioni dei docenti in
servizio nelle scuole.
Frontespizio