XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1165
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge ha
lo scopo di introdurre modifiche alla normativa vigente in
materia previdenziale, che si ritengono necessarie ed urgenti
per un riassetto razionale ed equilibrato della previdenza.
Tali modifiche riguardano:
1) la perequazione automatica delle pensioni;
2) il cumulo tra pensione e redditi da lavoro
autonomo;
3) l'assoggettamento contributivo dei redditi da lavoro
autonomo.
Perequazione automatica delle pensioni.
Il problema del mantenimento del potere di acquisto dei
redditi di pensione, proteggendolo dalla erosione derivante
dal deprezzamento del valore della moneta, è stato variamente
affrontato negli anni successivi all'ultima guerra,
caratterizzati da una forte inflazione. Il rimedio introdotto
per dare una soluzione a questo problema è consistito
nell'erogazione di aumenti periodici della misura delle
pensioni ed è indicato come "perequazione delle pensioni".
Dapprima, con ripetuti provvedimenti contingenti, si sono
applicati alle pensioni dei coefficienti di rivalutazione
gradualmente incrementati secondo l'andamento dell'inflazione.
La tecnica delle rivalutazioni periodiche comportava di volta
in volta l'intervento del legislatore: in relazione alle
mutevoli vicende della realtà economica, essa non venne
ritenuta più idonea ad un rapido adeguamento degli importi
pensionistici. Si pensò allora ad una rivalutazione che
intervenisse automaticamente al verificarsi di determinate
situazioni, come avveniva per le retribuzioni con la scala
mobile. A queste esigenze si ritenne di dare soluzione con
l'introduzione di un sistema di rivalutazione delle pensioni,
collegato non più alle variazioni del potere d'acquisto del
denaro, ma subordinato al verificarsi di un avanzo di
esercizio del Fondo di adeguamento pensioni dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) (legge 21 luglio
1965, n. 903, articolo 10). Meccanismo che non funzionò perché
gli avanzi ipotizzati non si sono mai realizzati, e la norma
relativa fu abrogata dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 488 del 1968.
Dopo questi tentativi, la legge che diede una soluzione
organica e veramente automatica al problema fu la legge 30
aprile 1969, n. 153, che all'articolo 19 dettò una normativa a
carattere permanente collegando gli aumenti pensionistici, con
effetto dal 1^ gennaio di ciascun anno, alla variazione
percentuale dell'indice del costo della vita calcolato
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai fini della
scala mobile delle retribuzioni dei lavoratori dell'industria,
indipendentemente dalla situazione di bilancio
dell'assicurazione generale obbligatoria. Con questa normativa
si andò avanti fino al 1975. A decorrere dal 1^ gennaio 1976,
con l'articolo 10 della legge 3 giugno 1975, n. 160, il
sistema molto semplice e razionale introdotto dalla legge n.
153 del 1969 fu stravolto con una nuova disciplina che
prevedeva per le pensioni superiori ai minimi di legge
l'applicazione di un aumento formato da due quote: a)
una quota proporzionale all'importo delle pensioni,
calcolato sulla base della differenza tra l'indice delle
retribuzioni industriali minime contrattuali e l'indice del
costo della vita; b) una quota aggiuntiva uguale per
tutte le pensioni pari al prodotto di un valore unitario
prefissato per ciascun periodo (punto di contingenza per
l'industria di importo ridotto) per il numero dei punti di
contingenza accertati per i lavoratori dell'industria
nell'anno precedente.
Il congegno di perequazione automatica introdotto dalla
legge n. 160 del 1975 ha determinato praticamente variazioni
pressoché uniformi per tutte le pensioni, indipendentemente
dal loro importo, avviando così un processo di "appiattimento"
dei trattamenti pensionistici, poiché la quota in misura
uguale per tutte le pensioni venne ad avere una sempre
maggiore incidenza a causa dei sensibili incrementi
intervenuti negli scatti della scala mobile per l'aumento
dell'inflazione. Per le pensioni medio-alte ciò ha significato
un recupero ridotto della svalutazione, comunque non superiore
al 50 per cento.
Un'altra pesante penalizzazione si aggiunse con il
decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1978, n. 41, che
all'articolo 1 limitò per tutti l'applicazione della
variazione percentuale prevista dalla legge n. 160 del 1975
alla quota di pensione massima erogata dall'INPS (80 per cento
del massimale retributivo pensionabile in vigore per ciascun
anno). Questa limitazione assunse rilevanza particolare per le
pensioni erogate da istituti assicurativi diversi dall'INPS
che avevano massimali di retribuzione più alti.
Dal 1^ maggio 1984 avvenne un'ulteriore penalizzazione per
le pensioni superiori ai minimi. La legge 27 dicembre 1983, n.
730, (la legge finanziaria per il 1984), all'articolo 21
introdusse profonde innovazioni in materia di rivalutazione
delle pensioni. Da tale data fu soppressa la quota fissa e si
è ritornati al sistema delle percentuali in vigore sino al
1975; ma l'erogazione dell'aumento è stata ripartita in fasce
e ridotta in relazione all'importo di pensione percepito. E
precisamente: il valore percentuale dell'aumento del costo
della vita si applica al 100 per cento sulle pensioni che non
eccedono il doppio del trattamento minimo stabilito per le
pensioni INPS (dal 1^ gennaio 1998 lire 686.050 x 2 = lire
1.372.100 mensili); si applica al 90 per cento sugli importi
compresi tra il doppio ed il triplo di tale trattamento
minimo; si applica al 75 per cento sugli importi eccedenti il
triplodel trattamento minimo (oggi oltre lire 2.058.150).
Il sistema a fasce, tuttora in vigore, è stato ulteriormente
peggiorato dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449 (collegata
alla legge finanziaria per il 1998), che all'articolo 59,
comma 13, ha stabilito:
a) per il 1998, la non corresponsione della
perequazione automatica per tutte le pensioni superiori a
cinque volte il trattamento minimo INPS;
b) per il triennio 1999-2001, la riduzione della
perequazione automatica al 30 per cento per le fasce di
pensione comprese tra cinque e otto volte il trattamento
minimo INPS e la non corresponsione di essa per gli importi
eccedenti.
Da quanto esposto risulta di tutta evidenza il pesante
appiattimento che si è verificato in questi ultimi anni per le
pensioni superiori ai minimi di legge e che è diventato di
estrema gravità per le pensioni medio-alte, finanziate con il
pagamento di elevate contribuzioni. A titolo di esempio, il
titolare di una pensione di lire 1 milione nel 1984 ha perduto
complessivamente oltre lire 5 milioni fino al 1998, mentre il
titolare di una pensione di lire 2 milioni nello stesso anno
ha avuto un danno valutabile fino al 1998 di oltre lire 39
milioni, danno che andrà progressivamente aumentando se si
dovesse continuare con lo stesso sistema. E' come se per i
lavoratori in servizio si prevedesse e si realizzasse in
concreto, anziché un miglioramento retributivo, un regresso
economico con il passare degli anni.
Della illegittimità di questa situazione si è
perfettamente reso conto il legislatore che con la legge 23
ottobre 1992, n. 421, articolo 3, ha delegato il Governo ad
emanare provvedimenti legislativi "per il riordino del sistema
previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici,
salvaguardando i diritti quesiti, con lo scopo di stabilizzare
al livello attuale il rapporto tra spesa previdenziale e
prodotto interno lordo e di garantire, in base alle
disposizioni di cui all'articolo 38 della Costituzione e ferma
restando la pluralità degli organismi assicurativi,
trattamenti pensionistici obbligatori omogenei, (...)".
Tali provvedimenti sono stati in concreto emanati nel
corso degli ultimi anni e sono stati indirizzati al riordino
del sistema pensionistico (vedi da ultimo la citata legge 27
dicembre 1997, n. 449, articolo 59).
Ma un unico punto è stato completamento disatteso: la
lettera q) del comma 1 del citato articolo 3 della legge
n. 421 del 1992 in cui si disponeva la modifica della
"disciplina della perequazione automatica delle pensioni dei
lavoratori dipendenti ed autonomi al fine di garantire,
tenendo anche conto del sistema relativo ai lavoratori in
attività, la salvaguardia del loro potere di acquisto" e ciò
nonostante che durante l'esame dell'articolo 11 del decreto
legislativo n. 503 del 1992 in seno alla Commissione lavoro
pubblico e privato della Camera dei deputati ed alla
Commissione lavoro, previdenza sociale del Senato della
Repubblica (sedute del 1^, 2 e 3 dicembre 1993) fosse
chiaramente emersa la necessità di applicare gli aumenti a
titolo di perequazione automatica sull'intero importo della
pensione. Necessità che, in ossequio alle disposizioni
legislative ricordate, era già stata ribadita in modo chiaro e
puntuale anche dal Consiglio nazionale dell'economia e del
lavoro nel parere espresso nell'audizione alla Commissione
lavoro pubblico e privato della Camera dei deputati in data 13
luglio 1994.
La presente proposta di legge si prefigge l'obiettivo di
evitare o, quanto meno, di limitare per il futuro i danni di
una progressiva riduzione del potere di acquisto dei
trattamenti pensionistici e dare così effettiva attuazione
agli indirizzi normativi contenuti nella citata legge 23
ottobre 1992, n. 421, uniformandoci, così, anche alla
normativa esistente in materia negli altri Paesi dell'Unione
europea in ottemperanza ai princìpi enunciati nel piano
internazionale ONU di azione sull'invecchiamento contenuto
nella "Carta di Vienna" del 1982 (raccomandazione n. 36).
Si è perfettamente consci che l'impostazione di calcolo
della perequazione automatica che si propone comporta un
maggior esborso da parte degli istituti previdenziali, ma esso
può trovare un'adeguata compensazione dal maggior gettito
fiscale, diretto ed indiretto, e contributivo derivanti
dall'applicazione della normativa prevista agli articoli 2 e 3
della presente proposta di legge.
Con i programmi e con le previsioni di contenimento
dell'inflazione che il Governo si prefigge di realizzare per
il futuro, con variazioni dell'indice ISTAT assai limitate,
non superiori al 2 per cento, l'onere della presente proposta
di legge dovrebbe essere complessivamente contenuto in limiti
del tutto sopportabili.
Non si è ritenuto di proporre un collegamento delle
pensioni alle retribuzioni dei lavoratori in servizio,
confermando le disposizioni del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503, articolo 11, ribadite in via generale
dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, articolo 59, comma 4, e
per contro si è invece ritenuto di eliminare qualsiasi altra
forma di adeguamento, al fine di conseguire anche in materia
di perequazione l'omogeneizzazione perseguita dal
riordinamento legislativo in materia previdenziale. Infatti,
la soppressione di aree di privilegio - non più accettabili in
quanto non coerenti con il nuovo ordinamento previdenziale -
oltre ad attuare in concreto i princìpi stabiliti dalla
Costituzione, permette anche una riduzione dell'onere
derivante dalla normativa proposta.
Cumulo tra pensione e redditi da lavoro autonomo.
Il cumulo della pensione di anzianità con il reddito da
lavoro autonomo ha avuto negli ultimi anni una considerazione
normativa che si è andata via via sviluppando con conseguenze
sempre più penalizzanti: da una totale possibilità di cumulo
negli anni precedenti il 1969 si è giunti ora ad una completa
incumulabilità della pensione con la retribuzione da lavoro
dipendente e ad una sensibile riduzione dell'emolumento
pensionistico in presenza di lavoro autonomo, limitando la
cumulabilità al trattamento minimo di pensione INPS e al 50
per cento della differenza residua. Tale normativa, con
indicazioni segmentate nel corso degli anni e di complessa
applicazione sul piano pratico, ha assunto caratteristiche che
male si inquadrano anche nella struttura etico-giuridica della
nostra Costituzione, danneggiando - in modo assai sensibile e
differenziato - proprio quegli strati della popolazione che
con il loro lavoro hanno maggiormente contribuito
all'evoluzione economica del Paese. Ma essa, oltre che iniqua,
è da ritenere illegittima sul piano strettamente giuridico,
perché un rapporto assicurativo, costituito in base a precise
e cogenti condizioni stabilite da leggi e da regolamenti, non
può essere modificato "in peius" nel corso della sua
esecuzione.
Si ritiene perciò, con buona ragione, che la normativa
vigente che regola il cumulo delle pensioni di ogni tipo con
redditi da lavoro autonomo debba essere sostanzialmente
modificata, e debba essere lasciata completamente libera, e
non penalizzata, ogni iniziativa di lavoro intrapresa - anche
nell'interesse generale - da un cittadino pensionato.
I motivi di carattere generale che sono alla base della
proposta di legge, sono in primo luogo, la tutela del diritto
di libertà dei singoli cittadini, sancito in modo ampio dalla
Costituzione, diritto che può subire limitazioni unicamente
per il rispetto dell'eguale diritto di libertà degli altri
cittadini; inoltre, l'eliminazione delle sensibili disparità
di trattamento che norme così differenziate, che si sono
succedute nel tempo, hanno creato tra cittadini pensionati che
dovrebbero avere pari diritti.
Va infine considerato che la nostra società, in questo
particolare momento economico-finanziario assai delicato, ha
la necessità di reperire tutte le risorse umane disponibili
per rilanciare un progressivo sviluppo. E queste risorse, come
è stato più volte affermato e riconosciuto, sono
particolarmente rappresentate dai lavoratori anziani che
devono aiutare le nuove leve ad entrare nel mondo del lavoro:
per i giovani non bastano i corsi di formazione, ma oltre la
conoscenza della teoria occorre l'apprendimento della pratica
esecutiva; e l'esperienza, o si acquista con il passare degli
anni o deve essere insegnata da chi l'ha già acquisita. A
questo proposito va rilevato che quasi sempre il lavoro
autonomo svolto dagli anziani riguarda collaborazioni di breve
durata, saltuarie od occasionali, per le quali sono richieste
esperienza e professionalità difficilmente riscontrabili in
giovani lavoratori. Non è quindi valida l'affermazione che il
lavoro svolto dall'anziano toglie o riduce la possibilità di
lavoro per i giovani. E' vero esattamente il contrario.
La legislazione vigente - così come è strutturata - è
largamente impopolare ed è controproducente per lo Stato
stesso, perché, a fronte di una limitata possibilità per gli
istituti previdenziali di ricuperare (con oneri di gestione
non indifferenti) gli importi di pensione non cumulabili,
stimola il lavoro sommerso, e quindi alimenta l'evasione
contributiva e fiscale. Nessuno infatti è portato a denunciare
redditi da lavoro autonomo che comportino un consistente
abbattimento della pensione. Si pensi ad esempio ad un ex
dipendente dell'industria con qualifica di "quadro" con una
pensione di lire 3 milioni lordi mensili, pari a lire 39
milioni annue, e con un reddito da lavoro autonomo di lire 20
milioni. L'attuale normativa riduce il guadagno effettivo ad
un importo lordo di lire 5 milioni (cioè con una riduzione
della pensione di ben lire 15 milioni). Semplicemente assurdo!
Con tale normativa verranno a scomparire tali lavori, o
verranno imputati ad altri soggetti non titolari di pensioni,
o verrà incrementato il lavoro sommerso. La libertà di cumulo
riduce invece drasticamente o addirittura può eliminare le due
evasioni.
Pertanto, con l'articolo 1 della presente proposta di
legge si dispone: al comma 1, l'abrogazione delle normative
vigenti che hanno introdotto il sistema penalizzante
dell'applicazione ridotta, delle fasce, della percentuale di
perequazione automatica, ripristinando la normativa
antecedente stabilita con la legge 30 aprile 1969, n. 153; al
comma 2, la considerazione delle percentuali di variazione
dell'indice ISTAT non corrisposte nel 1998 ai sensi
dell'articolo 59, comma 13, della legge 27 dicembre 1997, n.
449, nella base di calcolo delle perequazioni future, sempre
con l'obiettivo di consentire un parziale recupero del potere
di acquisto dei trattamenti pensionistici.
Con l'articolo 2 si stabilisce la possibilità di cumulo
della pensione con redditi da lavoro autonomo di qualsiasi
natura, senza penalizzazioni riduttive.
All'articolo 3 sono indicati i mezzi per ottenere la
copertura finanziaria dei maggiori esborsi derivanti
dall'applicazione della perequazione automatica senza fasce e
dei minori introiti dipendenti dall'intera cumulabilità della
pensione, individuati nel maggiore gettito contributivo e
fiscale previsto con l'entrata in vigore delle misure di cui
all'articolo 2.
L'articolo 4 stabilisce la data di entrata in vigore della
legge.
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