XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1141
Onorevoli Colleghi! - Il recente testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, di seguito denominato
"testo unico", nonché i persistenti disagi riscontrati nel
settore dei servizi pubblici, hanno ulteriormente rafforzato
la convinzione dell'assoluta urgenza di dotare l'intero
settore dei servizi pubblici, nella fattispecie economici, di
un corpus normativo di indirizzo, adeguato alle esigenze
dei cittadini utenti e a quelle di un mercato europeo, in cui
andrà prima assicurata e poi salvaguardata la nostra
concorrenzialità, in un settore in cui è innegabile si
giochino più sfide:
la sfida della concorrenzialità e della competitività in
un mercato allargato in cui il nostro assetto istituzionale ed
economico è rimasto obsoleto e non ha tenuto il passo con una
realtà economica in continua mutazione sia fuori dai confini
nazionali sia dentro, rimanendo ai margini di quel radicale
processo di apertura al mercato ed alla concorrenzialità che
sta investendo l'economia nazionale e internazionale e non
consentendo dunque, in particolare alle nostre società di
servizi, di affrontare adeguatamente l'inevitabile selezione
europea;
la sfida della qualità di un servizio che ancora più
degli altri deve perseguire e raggiungere l'efficienza,
l'efficacia e l'economicità ed in cui il cittadino perda il
suo ruolo di mero utente, come si conviene in regimi di tipo
monopolistico, e diventi cliente a tutti gli effetti, sempre
maggiormente tutelato dalle disfunzioni di esso;
la sfida della trasparenza, intesa soprattutto come
formale distinzione di ruoli, come separazione fra il momento
politico strategico di indirizzo e programmazione ed il piano,
invece, dell'effettiva gestione del servizio; come effettiva
par condicio fra tutti gli operatori privati e pubblici
nel solo interesse dei cittadini e dell'economia nazionale.
Per realizzare quanto sopra enunciato il punto di partenza
non può che essere il riassetto della cornice normativa del
settore o, meglio ancora, il dotarsi di un'adeguata
legislazione, la quale, traendo certo spunto dal titolo V
(Servizi e interventi pubblici locali) del testo unico, ma
avendo particolarmente presente la normativa europea, le
indicazioni che da essa ne derivano, oltreché prendendo atto
di pronunce giurisdizionali costrette spesso a fare ciò che
invece la legge dovrebbe fare, ovvero creare diritto, riformi
profondamente ed organicamente l'intero settore dei servizi
pubblici economici.
Si rende necessaria una regolamentazione che indichi un
cambiamento di rotta sostanziale e che, aprendo il settore
alle logiche del mercato e della concorrenza, tracci una volta
per tutte un "cambiamento di rotta" che trovi il suo punto di
sintesi fra la necessaria logica del libero mercato e l'etica
stessa del "servizio alla comunità", fra l'inarrestabile
competitività e la salvaguardia dell'interesse collettivo.
Se è vero che i processi di internazionalizzazione di
apertura delle frontiere spingono verso una liberalizzazione
dei servizi, contribuendo ad affermare le leggi di mercato, è
altresì vero che a fronte di ciò c'è bisogno di realizzare un
tessuto più radicato per la coesione sociale e che gli spazi
di concorrenza vanno dunque ampliati facendo leva sulla loro
capacità di soddisfare in modo migliore i bisogni dei
consumatori, passando attraverso processi di modernizzazione
che, sapendo cogliere le potenzialità di sviluppo che una
gestione manageriale ed imprenditoriale può realizzare,
diventino anche motivo per un rilancio in termini
occupazionali e di crescita dell'economia italiana, oltre a
soddisfare le più diversificate esigenze economiche,
produttive ma anche civili e sociali.
L'assetto normativo ed operativo che caratterizza questo
settore del nostro Paese è connotato da un ruolo primario
attribuito agli enti locali sia a livello di indirizzi e
responsabilità politico-amministrativi, sia anche, e
soprattutto, per le modalità di concreta erogazione dei
servizi all'utenza. E' infatti ben nota a tutti la presenza
predominante delle strutture di proprietà degli enti locali
nella gestione dei servizi pubblici economici in forme
giuridiche diverse: aziende speciali monocomunali o
consortili, società per azioni maggioritarie pubbliche,
gestioni economali dirette. Tutti questi organismi erogano
servizi di competenza in base ad affidamento diretto a tempo
indeterminato da parte dell'ente proprietario, senza rapporto
concessorio, né tantomeno in seguito a gara ad evidenza
pubblica, seguendo l'impostazione del citato titolo V del
testo unico. In aggiunta, i concessionari privati di servizi
pubblici locali, penalizzati da un'impostazione che non
valorizza ma anzi scoraggia l'apporto in termini di
know-how privatistico, ricoprono un ruolo nettamente
minoritario, per lo più concentrato nei comuni di minori
dimensioni.
Le motivazioni storiche, politiche ed economiche di questo
assetto, che è peculiare del nostro Paese, non possono essere
ripercorse compiutamente in questa sede: peraltro è noto che
l'impostazione pubblicistica del settore risale a scelte
operate fin dall'inizio del secolo, motivate dalla
connotazione monopolistica o semimonopolistica di questi
servizi, dalla loro essenzialità e dalla necessità di tutelare
i ceti più deboli. Questa connotazione, ormai fuori dal tempo,
è stata finora sempre riconfermata nel quadro normativo, anche
il più recente, negli indirizzi di governo e resa operante
dagli enti locali. In virtù di ciò si è ritenuto opportuno
procedere ad una nuova disciplina del settore incentrata sulla
abrogazione degli articoli 112, 113 e 114 del testo unico. Gli
interventi attuati dalla normativa in vigore sono stati, a
giudizio del proponente, solo deboli e frammentarie risposte
alle sfide della competitività, non affrontando alla radice i
nodi strutturali del settore: questi interventi hanno mirato
più che altro ad introdurre maggiore efficienza nelle attuali
gestioni pubbliche e non ad aprire il settore alle logiche del
mercato.
Le più rilevanti criticità dell'attuale assetto cui
sinteticamente si fa riferimento di seguito sono funzionali a
fare comprendere l'urgenza del loro superamento, che
costituisce appunto l'obiettivo principale della presente
iniziativa legislativa.
In primo luogo si invita alla riflessione sul modello
societario, il quale rappresenta indubbiamente una cornice
normativa ed in secondo luogo un modello gestionale senza
dubbio più vantaggioso di cui gli enti partecipanti (nella
quasi totalità amministrazioni pubbliche) hanno giustamente
beneficiato, ma che non altrettanto giustamente è stato più
che altro una formula in cui all'apporto privato sono stati
riservati una partecipazione minimale (sovente in percentuale
dello zero virgola) e un ruolo subalterno che si è
concretizzato in una condivisione di vantaggi di una gestione
che di fatto è rimasta a tutti gli effetti monopolistica.
Si è trattato di un mercato chiuso, protetto e frammentato
che non ha certo agevolato il coinvolgimento dei capitali
privati necessari per la realizzazione dei grandi investimenti
infrastrutturali di cui il settore ha assoluta esigenza (basti
pensare al comparto idrico). Al contrario, le poche iniziative
finora avviate di apertura al capitale privato si sono basate
per lo più su cessioni di quote azionarie di minoranza delle
società per azioni pubbliche, che hanno condotto ad esiti
opposti e distorti rispetto alla finalità conclamata di aprire
il mercato. In sostanza il privato, invece di introdurre
concorrenzialità e pluralismo, invece di introdurre quegli
elementi di innovazione e ammodernamento peculiari del
know-how di una gestione privatistico-imprenditoriale, è
stato invitato a sostanziarsi in un capitale di mero rischio,
a condividere i vantaggi di una gestione blindata ed
accentrata che non ha certo contribuito all'apertura di un
mercato già poco o nulla concorrenziale.
A dimostrazione di quanto affermato basti pensare che la
procedura seguita nella scelta del socio privato di minoranza
è sempre stata quella della scelta intuitus personae
senza espletamento di alcuna selezione concorrenziale,
conforme alla disciplina civilistica di un contratto
societario fra privati, ma poco adatto all'ipotesi in cui uno
dei soggetti sia un'amministrazione pubblica, la quale non è
da ritenere ammissibile che possa aggirare quei vincoli
pubblicistici dei provvedimenti amministrativi diretti a
garantire il confronto concorrenziale che solo assicura quella
trasparenza, quell'imparzialità e quel buon andamento che sono
i parametri a cui l'agire amministrativo deve sempre
ispirarsi. In aggiunta, ma forse ancora più grave, è la
procedura seguita per l'affidamento del servizio stesso.
Nonostante i dettami normativi comunitari che richiedono
procedure ad evidenza pubblica nell'affidamento del servizio
alla società, ovvero quelle procedure concorsuali che di norma
devono essere seguite in materia di appalti sia che si tratti
di opere o di servizi, le società miste a prevalente capitale
pubblico sono state esonerate dall'applicazione di tale
procedura concorrenziale, ritenendole in via puramente
interpretativa (non essendoci alcuna chiara dizione al
riguardo) amministrazioni esse stesse e quindi beneficiarie di
un trattamento privilegiato che consente loro di essere
trattate in questo specifico caso come se fossero "estensioni
delle amministrazioni" e quindi organismi di diritto pubblico,
ma formalmente qualificate - anche dalla giurisprudenza, e di
conseguenza regolamentate come organismi di diritto privato,
società appunto - che usufruiscono di tutti quei vantaggi che
tale natura giuridica privatistica comporta.
In sostanza si è trovato il sistema affinché esse possano
godere dei vantaggi dell'uno e dell'altro status
giuridico a seconda della situazione.
Il modello istituzionale cui abbiamo accennato risulta un
modello superato nel quale assistiamo alla mancata distinzione
dei ruoli fra il momento politico strategico di indirizzo,
governo e controllo, che è di spettanza dell'ente locale ed il
momento della gestione effettiva di competenza dell'azienda
erogatrice del servizio. E' chiaro che questa sana
contrapposizione di ruoli fra chi è gestore e che dovrebbe
quindi essere controllato, e chi, al contrario, essendo
amministrazione pubblica che ha dato in concessione il
servizio dovrebbe controllare, è assai improbabile quando
l'ente locale è anche proprietario dell'azienda o comunque
partecipa la società nella quasi totalità, dando origine al
controproducente fenomeno per cui il "controllore" è anche il
"controllato" e che dovrebbe semmai arrivare ad essere giudice
di se stesso.
Siamo dunque in presenza di modelli obsoleti di relazione
gerarchico-pubblicistica, in cui l'ente proprietario si avvale
di un suo ente strumentale ad amministrazione autonoma invece
del più moderno modello a base contrattualistica e a
contrapposizione di ruolo e interessi. Si origina una
commistione di competenze che diventa spesso sinonimo di una
gestione blindata ed accentratrice che pregiudica l'interesse
pubblico, il cui perseguimento dovrebbe invece rappresentare
il primario obiettivo di ogni buona amministrazione. Il fatto
che queste società siano "braccia" delle amministrazioni ci
sembra che tradisca la voluntas legis che l'ha
istituite, come conferma la stessa giurisprudenza che in vari
casi ne ha negato la legittimità, con la motivazione della
necessaria partecipazione di altri soci privati o pubblici
diversi dalle amministrazioni territoriali, la cui presenza
sarebbe condicio sine qua non della costituzione, delle
società per azioni per la gestione dei servizi. A conferma di
tale impostazione, evidentemente disattesa, vi è la stessa
formulazione dell'articolo 113 del testo unico in cui si
subordina l'ammissibilità della società per azioni locale alla
opportunità di altri soggetti pubblici o privati. Strettamente
collegata a questo aspetto e altrettanto contestabile è la
modalità di associarsi a queste società che le singole
amministrazioni, non facenti parte dei soci costitutivi,
seguono: tramite la sottoscrizione di qualche azione (anche
poche decine), ogni comune che lo desideri sceglie di affidare
il servizio alla società semplicemente partecipandovi, senza
una benché minima procedura ad evidenza pubblica che
coinvolga, anche indirettamente, altri potenziali gestori
presenti sul territorio su cui l'ente locale insiste. Si
determinano dunque una eccessiva frammentazione e una
correlativa dimensione territoriale inadeguata delle attuali
gestioni, spesso ingessate in confini monocomunali sempre più
asfittici e fuori tempo. Questa è una conseguenza negativa di
incrostazioni legislative irrazionali nel decidere le modalità
di gestione dei servizi pubblici sul proprio territorio, con
meccanismi assai deboli e teorici di programmazione e
integrazione a livello sovracomunale. Sono evidenti ricadute
negative di questa situazione non solo in termini di
diseconomie di scala, mancate sinergie con altre gestioni,
difficoltà di integrazione tecnologica fra le distinte reti ed
impianti; ma anche perché questi servizi operano in maniera
ottimale solo in bacini fisico-idrogeografici ed urbanistici
omogenei, e non confinanti con le ripartizioni
amministrative.
L'assenza di qualsiasi processo di separazione delle reti
e degli impianti dal patrimonio dei soggetti gestori, misura
che invece dovrebbe essere avviata almeno per i servizi a
tendenziale monopolio naturale del territorio, aggrava la
situazione. Questa separazione, peraltro di attuazione tecnica
assai complessa, è lo strumento principe per assicurare una
reale contendibilità di un mercato monopolistico a rete,
eliminando una pesantissima barriera all'entrata di nuovi
operatori. Ed è anche il modo migliore per introdurre il
meccanismo concorrenziale del common carrier, ovvero la
libertà di fornitura del servizio da parte di più soggetti
attraverso le medesime infrastrutture e reti, che pertanto
devono rimanere a controllo pubblico o tutt'al più
consortile.
Da considerare, inoltre, come elemento chiaramente
anacronistico il caso di servizi espletati da imprenditori
privati, erogazione tuttora svolta sulla base dell'istituto
pubblicistico della concessione amministrativa rilasciata
dall'ente territoriale. Gli indirizzi comunitari sono invece
favorevoli all'utilizzo del meccanismo dell'autorizzazione,
molto più orientato al mercato e alla pluralità di
operatori.
Inoltre, è noto che nel nostro ordinamento non esiste
nemmeno l'obbligo della gara pubblica per l'affidamento ad un
soggetto terzo della concessione di erogazione di un pubblico
servizio; questa grave carenza è sempre più insostenibile,
anche alla luce degli orientamenti della normativa europea.
Occorre incentivare maggiormente la gestione affidata a
società a maggioranza di capitale privato, allontanando il
rischio di occupazione da parte del pubblico e lasciando fare
ai privati ciò che essi sono in grado di fare meglio.
Il tentativo di "privatizzazione" che la legge n. 498 del
1992, all'articolo 12 (le cui disposizioni sono state
successivamente modificate ed ora riprese dall'articolo 116
del testo unico), tentava di fare non ha trovato campo libero,
come dimostra il successivo regolamento di attuazione di cui
al decreto del Presidente della Repubblica n. 533 del 1996,
che ha ammesso nella società per azioni a partecipazione
pubblica minoritaria anche la partecipazione di pubbliche
amministrazioni e società miste oltre l'ente locale promotore
e il socio privato di maggioranza, quasi ad arginare un
pericolo di "troppo privato".
Inoltre, a dimostrazione della volontà, anche indiretta,
di frenare questa privatizzazione sostanziale, si è prevista
l'obbligatorietà (e non la facoltatività come avrebbe dovuto
essere) di nominare uno o più amministratori e sindaci da
parte dei soci pubblici, limitando e ostacolando quell'esempio
di project financing che essa doveva rappresentare,
sostituendosi al "pubblico", ove questi era nell'impossibilità
di raggiungere i medesimi risultati in termini di efficienza,
economia e qualità.
Infine, ma non di secondaria importanza, va sottolineato
il ruolo subalterno in cui è confinata l'utenza. I cittadini
fruitori del servizio non possono essere relegati ad un ruolo
di semplici destinatari passivi del servizio, bensì devono
poter essere considerati clienti a tutti gli effetti. Per fare
ciò, occorre rendere indispensabile l'aspetto del customer
satisfaction, da realizzare attraverso la creazione delle
carte dei servizi, ovvero gli statuti dei diritti
dell'utenza.
Sulla scia del neoriconoscimento della figura del giudice
risarcitore, si rende opportuno disciplinare gli aspetti del
reclamo e semmai rimborso, affinché si realizzi un'effettiva
tutela dell'utenza.
E' la soddisfazione dell'utenza il parametro che misura la
riuscita del servizio che la società offre ad una comunità che
deve essere composta sempre meno da utenti e sempre
maggiormente da clienti. A fianco degli strumenti dovranno
essere previste apposite strutture, nella specie organismi di
controllo, in cui lo scambio anche in termini propositivi fra
cittadini e soggetto gestore possa avvenire.
Tutto ciò premesso, la presente proposta di legge
risponde, tra l'altro, ad autorevoli riflessioni sul sistema
dei servizi pubblici locali cui reputiamo coerente la nostra
replica legislativa. In particolare, il 20 maggio 1998, il
presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato sosteneva che: "il suddetto settore stenta ancora ad
aprirsi alla concorrenza essendo costellato di limitazioni
legali all'accesso nonché ed in quanto colmo di diritti
speciali ed esclusivi".
Il presidente dell'Autorità per l'energia elettrica e il
gas, il 17 giugno 1998, nella sua relazione alla Camera dei
deputati, dopo aver sostenuto che l'assetto di tali settori
economici risentiva ancora troppo della presenza dominante di
imprese pubbliche che causava diseconomie e posizioni di
rendita e chiaramente affermato che la luce ed il gas
costavano troppo, aveva concluso che era indispensabile la
separazione tra reti e produzione-fornitura per favorire la
concorrenza.
Da queste autorevoli premesse, tuttora attuali, deriva la
presente proposta di legge, che è innanzitutto uno strumento,
composto da non molti articoli "principio" che saranno poi
completati dalla prassi e dalle decisioni del sistema delle
autonomie locali, contro ogni forma di antiquato ed
irrazionale privilegio finalizzata a liberalizzare ed
europizzare un settore strategico, soprattutto in futuro,
quale quello dei servizi pubblici locali.
Il capo I stabilisce le finalità e l'ambito di
applicazione della legge.
In particolare, l'articolo 1 definisce i servizi pubblici
economici locali e le modalità generali di erogazione. Gli
articoli 2 e 3 prevedono l'individuazione delle relative
categorie e fattispecie comprensibili in tali servizi.
Il capo II individua le relative competenze regionali.
In particolare, l'articolo 4, ribadisce le competenze
regionali in materia mentre gli articoli 5 e seguenti
prevedono, nell'agenzia regionale per i servizi pubblici
locali, lo strumento di regolazione tramite il quale si
esplicano tali competenze, relative finalità di garanzia ed
efficienza, poteri e forme organizzative di tale agenzia e sua
specifica previsione di raccordo con la clientela.
Il capo III disciplina le competenze e le forme di
collaborazione tra gli enti locali. Esso si compone
dell'articolo 9, che prevede le modalità associative per gli
enti locali nei casi eccezionali in cui risulti irrazionale la
gestione in economia dei servizi pubblici economici locali.
All'articolo 10 si individuano le competenze congiunte di
regolazione e controllo affidate agli enti locali.
Il capo IV individua i soggetti gestori e le modalità di
erogazione dei servizi. All'articolo 11 si prevedono le forme
societarie di gestione, mentre all'articolo 12 si rileva
l'aspetto fondamentale della presente proposta di legge e cioè
che l'affidamento del servizio deve avvenire in seguito ad una
gara ad evidenza pubblica siglata da una successiva
convenzione regolatrice del servizio previsto all'articolo
13.
Il capo V si riferisce alla separazione fra infrastrutture
e gestori. Esso è composto dall'articolo 14 che prevede, ai
fini di una effettiva concorrenzialità, entro tre anni, la
separazione tra le proprietà di reti ed impianti rispetto ai
soggetti gestori, mentre l'articolo 15 individua le competenze
degli organismi di controllo delle infrastrutture.
Il capo VI disciplina la normativa transitoria, prevedendo
all'articolo 16 la trasformazione delle aziende speciali,
all'articolo 17 la scadenza degli affidamenti diretti entro
cinque anni, all'articolo 18 il divieto di nuove concessioni,
all'articolo 19 le modalità del subentro dei nuovi gestori e
all'articolo 20 l'abrogazione degli articoli 112, 113 e 114
del testo unico.
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