XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1140
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
riproduce il testo elaborato dalla III Commissione permanente
della Camera dei deputati (atto Camera n. 6413-A) in materia
di politiche e strumenti della cooperazione allo sviluppo, già
approvato nella scorsa legislatura dall'altro ramo del
Parlamento in un testo unificato, nell'ambito del quale si è
tenuto conto sia del disegno di legge governativo presentato
al Senato della Repubblica, sia delle proposte di legge ad
esso abbinate. Al Senato non è stata manifestata alcuna
posizione contraria, neanche da parte delle forze dell'allora
opposizione su questo provvedimento, che ha registrato invece
il voto favorevole del gruppo del CCD e l'astensione dei
gruppi di Alleanza nazionale, Forza Italia, Lega Nord e
Rifondazione comunista.
1. Ambito di intervento normativo e rapporto con la
legislazione vigente.
Il provvedimento in esame si pone l'obiettivo fondamentale
di definire una complessiva ed organica riforma del settore
della cooperazione allo sviluppo, destinata a sostituire
integralmente la normativa vigente (che fa capo alla legge 26
febbraio 1987, n. 49), sia in ordine all'impostazione generale
della politica di aiuto pubblico allo sviluppo, sia in
riferimento alla relativa normativa di dettaglio e di
attuazione.
Come sostiene Amartya Sen, "lo sviluppo è libertà": in
coerenza con questa sintetica e profonda riflessione, dunque,
è importante che il rilancio della cooperazione allo sviluppo
passi attraverso il rafforzamento della democrazia e la
promozione dei diritti umani, come fondamentale momento per la
crescita sociale e civile dei Paesi destinatari degli aiuti
allo sviluppo. Il testo si propone pertanto di segnare una
vera e propria "inversione di rotta" rispetto al passato,
contribuendo a definire la politica di cooperazione allo
sviluppo, in primo luogo, come uno strumento di pace, di
sviluppo sostenibile e di democrazia.
Come è noto, la legge 26 febbraio 1987, n. 49, "Nuova
disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via
di, sviluppo", reca la più recente regolamentazione organica
della materia e rappresenta il tentativo di rielaborare e di
sintetizzare le precedenti esperienze legislative. Tale legge
ha infatti riunificato nella cooperazione allo sviluppo sia
gli interventi di medio-lungo periodo sia gli interventi
straordinari. Essa ha disegnato un complesso sistema di
organi, procedure e strumenti, caratterizzato da un accentuato
modello monocratico nella gestione degli aiuti allo sviluppo.
Essa ha tracciato le linee portanti dell'intervento di
cooperazione, rinviando la disciplina di dettaglio ad atti
normativi secondari del Governo (regolamento di esecuzione, di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1988,
n. 177, e decreti ministeriali), che oggettivamente ne hanno
in parte attenuato la portata innovativa. Vi è inoltre una
insufficiente correlazione tra i principali strumenti
d'intervento: i doni e i crediti di aiuto. Da un punto di
vista finanziario, i mezzi per provvedere rispettivamente ai
doni ed ai crediti vengono assegnati su base annuale, con
legge finanziaria, a due diversi fondi: il Fondo speciale per
la cooperazione allo sviluppo ed il Fondo rotativo presso il
Mediocredito centrale. Entrambi i fondi sono dotati di una
speciale autonomia che li sottrae alle procedure di
contabilità ordinaria.
Intervenendo incisivamente su tale quadro normativo, il
testo adottato dalla III Commissione della Camera dei deputati
nella XIII legislatura mantiene un impianto intimamente
coerente con quello definito dal Senato della Repubblica, in
prima lettura, tenendo ferme le scelte di base dell'altro ramo
del Parlamento ed apportando una serie di aggiustamenti di
prospettiva e di modifiche di carattere ordinamentale, che si
sono dimostrate opportune durante il complesso ed approfondito
esame di merito.
2. L'esame presso la III Commissione della Camera dei
deputati nella XIII legislatura.
Il testo elaborato dalla III Commissione è altresì il
frutto di importanti contributi emersi soprattutto nel corso
dei numerosi ed interessanti confronti e audizioni svolti con
membri del Governo e degli organismi tecnici di gestione,
presidenti delle regioni, rappresentanti del mondo della
cooperazione, organismi e associazioni di settore, esperti ed
esponenti della società civile, rappresentanti delle
organizzazioni non governative (ONG), esponenti della
cooperazione decentrata e personalità del mondo cattolico,
soggetti impegnati nel settore del commercio equo e solidale e
del risparmio etico, e rappresentanti del Comitato per le pari
opportunità e di associazioni femminili.
Da tali audizioni sono scaturiti suggerimenti e proposte
particolarmente utili e significative, che la Commissione ha
ritenuto di recepire all'interno del testo.
La Commissione, già al termine del ciclo di audizioni
informali, ha optato per l'adozione di un nuovo testo della
citata proposta di legge atto Camera n. 6413, che è stato
predisposto dal relatore. Questa scelta procedurale è infatti
risultata quella maggiormente condivisa dai gruppi
parlamentari: non pregiudicando la possibilità di introdurre
altre modifiche in Commissione, essa ha inoltre consentito di
apportare, nel seguito dell'esame, ulteriori innovazioni ed
integrazioni al testo, che sono scaturite da tutti i gruppi
presenti in Commissione e di cui si darà conto
nell'illustrazione dettagliata del provvedimento.
Il risultato finale dell'iter istruttorio è stato
dunque il testo sottoposto all'esame dell'Assemblea, che si
muove lungo questo "asse rinnovato" rispetto al testo
approvato dal Senato della Repubblica, ma in una linea di
sostanziale continuità con esso. Nel corso dell'esame al
Senato, infatti, sono stati raggiunti importanti risultati su
determinate questioni, con una sostanziale condivisione da
parte di quasi tutti i gruppi parlamentari, che la III
Commissione della Camera dei deputati ha ritenuto opportuno
tenere fermi. Alla fine del percorso in Commissione, è stato
definito un provvedimento che modifica in maniera radicale
l'impianto delineato dalla vigente legge n. 49 del 1987 e si
articola lungo i seguenti capisaldi:
la cooperazione allo sviluppo costituisce uno degli
aspetti fondamentali della politica estera italiana, essendone
"parte integrante". In questo quadro, si è ritenuto di
mantenere gli aiuti pubblici allo sviluppo (APS) nell'ambito
della responsabilità di governo del Ministero degli affari
esteri, anche in ragione del fatto che le stesse forze di
opposizione, quasi integralmente, hanno concordato sulla
necessità di predisporre un quadro normativo e operativo
sufficientemente chiaro, che tenga conto del ruolo centrale
svolto dal Ministero degli affari esteri in tale materia;
si articolano e distinguono i compiti di indirizzo,
programmazione e concertazione;
tenendo ferma una importante scelta fatta dal Senato
della Repubblica, si opera una radicale innovazione in tema di
organi di gestione dell'APS italiano, istituendo una apposita
Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, attraverso la quale
si supera il modello monocratico e si introduce un istituto
che segue esempi ormai consolidati, esistenti in quasi tutti
gli altri Paesi europei. Si tratta, dunque, di una
legislazione largamente innovativa che crea un nuovo ente
gestionale dotato di ampia autonomia, distinto dal Ministero
degli affari esteri, pur essendo da quest'ultimo coordinato e
vigilato. L'Agenzia ha il compito di dare applicazione alla
programmazione degli aiuti definita dal Consiglio dei
ministri, predisponendo un programma triennale di attività,
nonché la funzione di individuare i singoli progetti attuativi
degli indirizzi, provvedendo all'affidamento dell'esecuzione
dei progetti, dopo l'approvazione degli stanziamenti necessari
per la realizzazione di ciascuna iniziativa. L'Agenzia diverrà
quindi un organismo fondamentale nella gestione della
cooperazione allo sviluppo;
si configura la cooperazione italiana come impegno
corale, che coinvolge tutti i soggetti e gli attori che
compongono il "Sistema Italia";
è altresì promosso un equilibrato bilanciamento tra le
iniziative multilaterali e le iniziative bilaterali di aiuto
allo sviluppo. In particolare, l'obiettivo del rafforzamento
della dimensione bilaterale si inserisce all'interno di
importanti riflessioni che la stessa Commissione sta svolgendo
nei confronti delle grandi questioni che afferiscono
all'assetto della architettura finanziaria internazionale. Tra
tali questioni è compresa la stessa riforma degli strumenti
finanziari internazionali (a partire dalla Banca mondiale e
dal Fondo monetario internazionale), anche in vista della
Conferenza del G-8 di Genova, in cui si riprenderanno le
tematiche del debito estero, della riduzione della povertà e
degli aiuti ai Paesi in via di sviluppo, lasciate aperte nel
corso dell'ultimo Vertice G-8 di Okinawa;
sono rafforzati gli elementi di trasparenza e di
controllo sull'attuazione della politica di cooperazione allo
sviluppo, cercando di individuare le specifiche responsabilità
dei diversi soggetti istituzionali, soprattutto a livello
operativo, per fare in modo che la riforma della cooperazione
allo sviluppo possa contribuire ad evitare che si verifichino
alcuni degli inconvenienti del passato, che hanno talvolta
comportato una gestione insufficiente e precaria degli aiuti
allo sviluppo. E' inoltre rafforzato il concetto di
valutazione degli effetti e del feedback degli
interventi, che diviene elemento di base per una eventuale
rimodulazione nella programmazione degli interventi
medesimi;
viene abolito il Fondo rotativo per la cooperazione allo
sviluppo, previsto dalla citata legge n. 49 del 1987, mediante
la creazione di un nuovo "Fondo unico" per tutte le forme
attraverso le quali si estrinseca la cooperazione allo
sviluppo; si supera così la separazione tra due linee
parallele e non sempre coordinate;
si punta fortemente sull'idea di valorizzare le forme di
cooperazione decentrata, promosse dalle autonomie locali anche
con fondi propri, fino a prefigurare una vera e propria
cooperazione "policentrica";
il ruolo delle organizzazioni non governative è
rafforzato, prevedendosi tra l'altro l'iscrizione in un
apposito albo, istituito presso l'Agenzia per la cooperazione
allo sviluppo, delle ONG che possono ottenere specifici
benefìci e contributi, nonché allargando la partecipazione ad
altri soggetti quali quelli del risparmio etico e del
commercio equo e solidale;
accanto alla categoria dei soggetti della cooperazione
allo sviluppo, viene promossa la valorizzazione di una nuova
categoria, quella degli "attori della cooperazione", che
intende coinvolgere all'interno dell'attività dell'APS
italiano, con un ruolo significativo, gli esponenti
dell'industria, della piccola e media impresa,
dell'artigianato, del cooperativismo, e dell'imprenditoria in
generale;
viene adeguatamente valorizzato il contributo dei
volontari e dei cooperanti internazionali, che rappresentano
le risorse umane indispensabili per la realizzazione
dell'attività di cooperazione allo sviluppo.
3.3. Il quadro internazionale e comunitario di
riferimento.
Il testo in esame, dunque, opera una serie di importanti
trasformazioni, anche al fine di contribuire alla
realizzazione di quegli impegni che consentano all'Italia di
partecipare fortemente al contesto internazionale delle
attività di aiuto allo sviluppo.
La coerenza con cui il nostro Paese sta cercando di
perseguire l'attuazione degli obiettivi internazionali di
sviluppo, fissati dalle grandi conferenze delle Nazioni Unite,
è stata peraltro riconosciuta dall'OCSE (e dall'apposito
Development Assistance Committee, DAC) nel suo ultimo
rapporto, redatto a conclusione del "peer review"
(monitoraggio) delle attività della cooperazione italiana tra
il 1996 e il 2000, condotto tra marzo e giugno del 2000. Nel
suo rapporto, tuttavia, l'OCSE/DAC, pur riconoscendo alla
cooperazione italiana importanti passi in avanti, rivolge
pressanti raccomandazioni per migliorare l'efficacia dei
nostri aiuti, che hanno tutte, come punto di partenza, la
fragilità e la reversibilità dei progressi compiuti dal 1993
in poi, in assenza di un radicale rafforzamento della
struttura tecnica e manageriale della cooperazione italiana,
ritenuto molto urgente.
In questo quadro complessivo, va inoltre rilevato che il
testo adottato dalla III Commissione assume grande rilievo
anche al fine del rilancio degli obiettivi fissati dalla
recente Convenzione di Cotonou (firmata nel giugno 2000), che
ha sostituito la IV Convenzione di Lomé sugli aiuti allo
sviluppo della Comunità europea in favore dei Paesi cosiddetti
ACP (Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico) ed appare
in sintonia con la normativa comunitaria di settore e con le
finalità fissate dall'ONU nella materia oggetto di
intervento.
Non va infatti dimenticato che la cooperazione
internazionale allo sviluppo è uno strumento fondamentale di
pace nel mondo, il cui fine principale è quello di ridurre le
distanze tra il nord e il sud del Pianeta e facilitare lo
sviluppo dei Paesi più poveri. Bisogna dunque impegnarsi
seriamente, come comunità internazionale, a combattere una
visione del mondo che diviene sempre più polarizzato e
disomogeneo e dove gli squilibri regionali sono marcati ed
evidenti. Dei circa 23.000 miliardi di dollari del PIL
mondiale, infatti, ben 18.000 attengono ai Paesi
industrializzati e solo 5.000 ai Paesi in via di sviluppo.
Tuttavia, questi Paesi costituiscono circa l'80 per cento
della popolazione mondiale. In questo senso, occorre andare
verso una direzione di modernità e di sviluppo che renda
positivi e sostenibili tutti i processi di globalizzazione in
atto.
In questo contesto, la proposta si impegna a raccordare
strettamente la politica di cooperazione dell'Italia con
quella svolta a livello internazionale e, soprattutto, con
quella posta in essere dalla Comunità europea, che peraltro ha
potuto disporre di una adeguata base giuridica per la politica
di sviluppo soltanto a partire dall'entrata in vigore del
Trattato di Maastricht. Tale politica, infatti, era fondata in
precedenza sugli articoli 133 (ex 113), 308 (ex 235) e 310 (ex
238) del Trattato CE, che disciplinano alcuni meccanismi
generali di intervento della Comunità, senza un espresso
riferimento alla politica di sviluppo.
A tali articoli, il Trattato sull'Unione europea ha
aggiunto un intero titolo (il titolo XX), denominato
"Cooperazione allo sviluppo", i cui articoli da 177 a 181
trattano ora specificamente della politica di aiuto allo
sviluppo. L'inclusione di tali disposizioni nel Trattato CE ha
pertanto conferito una rilevanza politica alla cooperazione
allo sviluppo, attribuendo ad essa, la dimensione di una
politica comunitaria a tutti gli effetti. In particolare,
l'articolo 177 del Trattato, versione consolidata, prevede la
definizione di una serie di obiettivi generali della politica
di cooperazione rivolta ai Paesi in via di sviluppo (PVS):
sviluppo economico e sociale sostenibile, in particolare di
quelli più svantaggiati; inserimento progressivo nell'economia
mondiale, riduzione della povertà, consolidamento della
democrazia, dello Stato di diritto e rispetto dei diritti
umani e delle libertà fondamentali.
Gli articoli seguenti hanno poi fissato alcuni obblighi a
carico della Comunità e degli Stati membri: tenere conto degli
obiettivi della politica di sviluppo nelle politiche che
potrebbero avere incidenza sui PVS (articolo 178); coordinare
le politiche della Comunità e degli Stati membri in materia di
cooperazione allo sviluppo e concentrarsi sui rispettivi
programmi di aiuto (articolo 180); collaborare con i Paesi
terzi e con le competenti organizzazioni internazionali
(articolo 181).
In questo quadro, l'attuazione della politica di sviluppo
dell'Italia non può discostarsi dalle indicazioni e dalle
tendenze che emergono a livello europeo, tanto più che queste
tendenze sono state ampiamente recepite nella citata
Convenzione di Cotonou, che costituisce il nuovo accordo di
partnership tra l'Unione europea e i 71 Paesi
dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) già aderenti
alla Convenzione di Lomé. L'Accordo è stato firmato anche da
sei Stati insulari della regione del Pacifico (isole di Cook,
Repubblica di Narau, Repubblica di Palau, Repubblica delle
Isole Marshall, Nioue, Stati federali della Micronesia)
accolti dai partner come nuovi Stati membri
dell'Accordo.
Per tutte queste ragioni, la proposta ha voluto tenere nel
debito conto anche le ultime tendenze emergenti a livello
comunitario.
Da un lato, si è tentato di sviluppare un principio
contenuto anche nei più recenti documenti europei, che
indicano la necessità di implementare il monitoraggio sugli
interventi di cooperazione allo sviluppo. La Commissione
europea ha infatti pubblicato un Libro bianco sulla riforma
della Commissione, COM(2000)200 del 1^ marzo 2000, in cui si
prefigura una revisione della gestione degli aiuti comunitari.
In particolare, i punti qualificanti della riforma riguardano:
la riunificazione della gestione del ciclo del progetto di
aiuto in una nuova struttura di erogazione, di cui dovranno
essere rafforzate le capacità e la garanzia di un chiaro
legame tra programmazione, procedure di bilancio, valutazione
e feedback; la radicale trasformazione dell'approccio
all'assistenza alla programmazione, al fine di riflettere gli
obiettivi e le priorità politiche; una più ampia delega della
gestione dei progetti alle rappresentanze esterne della
Commissione e, eventualmente, alle autorità dei Paesi
beneficiari. Inoltre, nell'ambito del nuovo sistema di
gestione, si propone che "il monitoraggio e la valutazione,
volti ad accertare l'efficacia e i costi delle attività,
forniscano un feedback essenziale ai fini di una
migliore identificazione delle azioni".
D'altro canto, si è cercato di recepire quelle indicazioni
di indirizzo che spingono verso una rimodulazione dei
meccanismi di aiuto allo sviluppo ed una interoperabilità tra
gli aiuti internazionali e quelli dei singoli Stati. Si
ricorda infatti che il Consiglio "Sviluppo" dell'Unione
europea ha approvato, in data 18 maggio 2000, le conclusioni
sulla politica di sviluppo dell'Unione europea, nelle quali si
conviene con la Commissione europea che la politica di
cooperazione allo sviluppo deve prefiggersi come obiettivo
principale la riduzione delle povertà e concentrare le
attività comunitarie nei settori in cui può offrire vantaggi
relativi. Il Consiglio insiste sulla necessità di garantire la
massima coerenza possibile a livello delle politiche e di
aumentare la complementarità tra le politiche di sviluppo
della Comunità e degli Stati membri, e sottolinea che le
riforme strutturali previste all'interno della Commissione
dovranno fornire la base adatta ad attuare in modo adeguato ed
efficace la politica comunitaria di sviluppo. Questi concetti
sono stati da ultimo ripresi nella dichiarazione sulla
politica di sviluppo del Consiglio, del 10 novembre 2000, in
cui si enuncia la dottrina globale dell'Unione per lo
sviluppo, al fine di contribuire ad una maggiore efficacia
dell'aiuto europeo e ad una migliore definizione degli sforzi
fatti dall'Unione europea e dagli Stati membri - che sono i
primi donatori mondiali - in questo settore.
Si sottolinea peraltro che le linee ispiratrici del
provvedimento licenziato dalla III Commissione, illustrate in
precedenza, trovano una conferma anche nella più recente
posizione assunta dal Parlamento europeo, che in data 30
novembre 2000 ha approvato una risoluzione sulle relazioni
dell'Unione con i PVS, nella quale, ricordando che gli
obiettivi della politica di sviluppo internazionale
dell'Unione rivestono pari importanza rispetto alla politica
estera e di sicurezza e agli obiettivi commerciali, difende
l'identità specifica della politica comunitaria di sviluppo e
il suo valore aggiunto e deplora il fatto che in alcuni Stati
membri prevalga l'idea che la politica di sviluppo dovrebbe
essere "rinazionalizzata". Il Parlamento europeo ribadisce
fermamente che le politiche di sviluppo degli Stati membri
dovrebbero essere complementari e non dovrebbero cercare di
sostituire o duplicare la politica di sviluppo dell'Unione
europea.
4. Illustrazione degli articoli.
Il provvedimento in esame è articolato in sei capi: il
capo I afferma i princìpi che presiedono alla legislazione di
settore; il capo II attribuisce competenze in ordine alle
funzioni di indirizzo, programmazione e controllo; il capo III
precisa le risorse da destinare all'aiuto pubblico allo
sviluppo; le norme del capo IV istituiscono una apposita
Agenzia per la cooperazione allo sviluppo, disciplinandone
l'attività, mentre quelle del capo V si occupano della
cooperazione non governativa e decentrata e, infine, il capo
VI reca le norme transitorie e finali.
L'articolo 1 individua le finalità generali della
cooperazione allo sviluppo, considerata "parte integrante
della politica estera dell'Italia". In particolare, il comma 2
dispone che l'Italia partecipa alla formulazione e
all'attuazione delle politiche dell'Unione europea e degli
altri organismi internazionali, recepisce le convenzioni
globali dei vertici mondiali delle Nazioni Unite in materia di
cooperazione allo sviluppo e ne assume le deliberazioni. Sono
inoltre enunciati, al comma 3, gli obiettivi prioritari della
cooperazione italiana allo sviluppo, coerenti con quelli
indicati dall'Unione europea e nelle altre sedi
internazionali.
Particolare importanza, anche dal punto di vista simbolico
e nella prospettiva di un sempre maggiore impegno del nostro
Paese nel campo della cooperazione allo sviluppo, assume il
comma 4 di tale articolo (fortemente sostenuto dalla
Commissione), in base al quale le risorse complessivamente
destinate dall'Italia alla cooperazione allo sviluppo devono
tendere al raggiungimento di un ammontare superiore allo 0,7
per cento del prodotto interno lordo (PIL), da realizzare
progressivamente mediante un adeguato incremento annuo. Si
tratta di una importante indicazione di metodo e di principio,
che intende porre l'accento sulla necessità di un reale
potenziamento delle risorse destinate all'APS in linea con
l'obiettivo dello 0,7 sul PIL fissato dalle stesse Nazioni
Unite.
D'altronde, secondo uno studio dell'OCSE (5 luglio 1999),
dal titolo "Una comparazione tra i sistemi di gestione della
cooperazione allo sviluppo nei Paesi membri OCSE/DAC", emerge
con chiarezza che, in base ai dati riferiti al 1997, soltanto
4 Paesi (Danimarca, Norvegia, Paesi Bassi e Svezia) superano
la soglia dello 0,7 indicata dall'ONU come obiettivo stabile,
mentre altri 2 Paesi (Lussemburgo e Francia) oltrepassano la
linea di impegno dello 0,4. In questo contesto, l'Italia si
colloca al ventesimo posto (su 21 membri del DAC), con una
percentuale pari allo 0,11 del PIL destinata agli aiuti allo
sviluppo (tale dato è confermato anche nel 1999, dove l'APS
italiano, pur incrementatosi lievemente, ha raggiunto, in
termini percentuali, soltanto lo 0,15 del PIL, lasciando
l'Italia al penultimo posto tra i Paesi membri del DAC).
In relazione al volume complessivo degli aiuti italiani,
la stessa OCSE si è chiesta quanto i notevoli miglioramenti
introdotti nella cooperazione italiana possano produrre
risultati altrettanto visibili, finché il livello globale
degli aiuti italiani si situerà in termini assoluti a livelli
inferiori a quelli di piccoli Paesi come, ad esempio, i Paesi
Bassi. In proposito, l'OCSE ha raccomandato all'Italia di
ritornare progressivamente a stanziamenti di bilancio che si
collochino almeno nella media dei Paesi membri (0,24 del
PIL).
D'altro canto, di fronte all'Assemblea generale delle
Nazioni Unite, in occasione del vertice del Millennio
(settembre 2000), il Governo italiano ha manifestato l'impegno
a reperire risorse aggiuntive per l'APS, da investire
nell'educazione, nel sistema sanitario e nell'accesso dei PVS
alle nuove tecnologie dell'informazione: come è stato
possibile verificare nel corso della finanziaria per il 2001,
tuttavia, l'incremento degli stanziamenti non può che essere
limitato, tenuto conto dei vincoli di bilancio.
Tornando al contenuto del provvedimento, si osserva che
l'articolo 2 definisce le attività di cooperazione italiana,
che si basano sul partenariato tra soggetti pubblici e privati
ed organizzazioni della società civile dell'Italia e dei Paesi
cooperanti. Il comma 4 specifica che non possono in nessun
caso usufruire di finanziamenti dell'aiuto pubblico allo
sviluppo gli interventi diretti o indiretti di sostegno ad
operazioni militari o di polizia, anche se decisi in ambito
internazionale. Rientrano tra le attività di cooperazione
quelle rivolte alla rimozione di mine e ordigni bellici dal
territorio dei Paesi cooperanti. Ai sensi del comma 5, infine,
non può usufruire di finanziamenti dell'aiuto pubblico allo
sviluppo il sostegno delle esportazioni e degli investimenti
privati italiani.
L'articolo 3 fissa il principio del cosiddetto
"slegamento", in base al quale i finanziamenti dell'aiuto
pubblico allo sviluppo italiano non sono vincolati alla
fornitura di beni e servizi di origine italiana. E' prevista
una eccezione alla regola dello "slegamento", che tuttavia
opera soltanto su motivata decisione del Ministro degli affari
esteri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze.
Ai sensi dell'articolo 4, si supera il limite della
legislazione attuale, che impone di cooperare solo con i
governi centrali dei Paesi cooperanti. Infatti, sono
destinatari della cooperazione italiana allo sviluppo:
a) le organizzazioni sovranazionali, i governi
centrali e le amministrazioni locali dei Paesi cooperanti;
b) le popolazioni e le comunità locali dei Paesi
cooperanti, nonché i soggetti pubblici e privati di tali
Paesi, rappresentanti di interessi collettivi, tra i quali
rientrano a pieno titolo quelli espressi da organizzazioni
femminili, a seguito di accordo con i governi centrali o
locali competenti, o direttamente, se oggetto di specifiche
previsioni di tutela in ambito internazionale o a seguito di
specifica individuazione nell'ambito del documento di
indirizzo politico, disciplinato dal successivo articolo 6.
Introducendo una ulteriore innovazione, l'articolo 5
individua come soggetti italiani della cooperazione allo
sviluppo: il Governo; le regioni e gli enti territoriali,
nonché i loro consorzi ed associazioni; le ONG e i loro
consorzi ed associazioni.
Il capo II costruisce un articolato circuito volto alla
definizione delle competenze afferenti ai singoli soggetti
titolari delle funzioni di indirizzo, programmazione e
controllo dell'APS italiano.
In particolare, l'articolo 6 individua lo strumento
d'indirizzo in materia di cooperazione, gli organi cui è
attribuita la competenza per la sua adozione e la relativa
procedura.
Lo strumento di indirizzo sul quale si basa l'attuazione
della politica di cooperazione allo sviluppo è il documento
triennale di indirizzo politico, corredato dai relativi
aggiornamenti e dalle eventuali proposte di variazione
annuali. Il documento di indirizzo politico definisce una
serie di princìpi-guida in materia di attuazione della
politica di APS, tra i quali si segnalano: obiettivi
specifici, strumenti e finanziamenti della attività di
cooperazione allo sviluppo; destinazione dei contributi
multilaterali obbligatori e della partecipazione finanziaria
alle risorse delle banche e dei fondi di sviluppo a carattere
multilaterale; aree geografiche e Paesi prioritari di
intervento, per le quali è altresì definita la previsione
della ripartizione delle risorse finanziarie tra i canali
bilaterale e multilaterale volontario.
La procedura delineata dagli articoli 6, 7 e 9 prevede che
la proposta di documento sia predisposta dal Ministro degli
affari esteri, sentito il Ministro dell'economia e delle
finanze.
Entro il 30 giugno di ciascun anno, sono trasmesse al
Parlamento le proposte del documento di indirizzo politico,
nonché dei relativi aggiornamenti e delle eventuali
variazioni. In seguito alla presentazione al Parlamento di
tali documenti, le Camere definiscono i relativi indirizzi con
apposita deliberazione o, in alternativa, in sede di
deliberazione sul Documento di programmazione
economico-finanziaria.
Il documento è quindi approvato dal Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro degli affari esteri e
tenendo conto degli indirizzi definiti dalle Camere (articolo
6).
L'articolo 7 definisce inoltre le competenze del Ministro
degli affari esteri, che è responsabile della politica di
cooperazione allo sviluppo. Tra tali competenze rientra in
particolare il compito di predisporre, d'intesa con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il parere dei
soggetti della cooperazione non governativa e di quelli della
cooperazione decentrata, il suddetto documento di indirizzo
politico e le relative proposte di variazione.
Ai sensi dell'articolo 8, il Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro degli affari
esteri, cura le relazioni con le Banche e i Fondi di sviluppo
a carattere multilaterale e, in adempimento di impegni
derivanti da accordi internazionali, assicura la
partecipazione finanziaria dell'Italia alle risorse di tali
istituzioni, nonché la concessione dei contributi obbligatori
agli altri organismi multilaterali di aiuto allo sviluppo. Il
Ministro dell'economia e delle finanze ed il Ministro degli
affari esteri stabiliscono congiuntamente le modalità di
attuazione delle operazioni multilaterali e bilaterali di
ristrutturazione, conversione e cancellazione del debito da
parte dell'Italia deliberate dal Governo. L'eventuale
utilizzazione delle risorse derivanti da tali operazioni dovrà
avvenire esclusivamente nel quadro delle attività di
cooperazione allo sviluppo.
Inoltre, ai sensi del comma 4, il Ministro dell'economia e
delle finanze ed il Ministro degli affari esteri definiscono
congiuntamente, secondo i parametri fissati in sede
internazionale, le condizioni finanziarie agevolate di
concessione dei crediti di aiuto, che costituiscono parte
integrante del documento di indirizzo politico.
L'articolo 10 richiama gli ulteriori compiti di controllo
del Parlamento, che sono incentrati attorno ad una relazione
del Governo sulla attuazione della legge, trasmessa ogni anno
alle Commissioni parlamentari competenti.
L'articolo 11 definisce le risorse per l'attività di
cooperazione allo sviluppo. Gli stanziamenti destinati alla
cooperazione allo sviluppo sono indicati annualmente dalla
legge finanziaria. Presso l'Agenzia è a tal fine costituito il
Fondo unico per la cooperazione allo sviluppo, costituito da:
crediti di aiuto; doni; aiuti alimentari; spese di
funzionamento dell'Agenzia stessa.
Il Fondo unico, che riassorbe anche l'attuale Fondo
rotativo per la cooperazione allo sviluppo, è alimentato,
oltre che dallo stanziamento determinato annualmente dalla
legge finanziaria, anche dai seguenti strumenti: i rientri
derivanti dal rimborso del capitale e degli interessi dei
crediti di aiuto concessi e dal rimborso dei finanziamenti a
dono non interamente utilizzati; gli apporti conferiti dagli
stessi Paesi cooperanti e da altri Paesi o organizzazioni
internazionali; i fondi apportati da regioni, province, comuni
ed altri enti locali; donazioni, lasciti, legati e liberalità
debitamente accettati; qualsiasi provento derivante
dall'esercizio delle attività di aiuto allo sviluppo.
Il capo IV verte essenzialmente sulla struttura e le
funzioni della struttura cui il provvedimento, sulla scorta di
analoghe esperienze già attuate in Europa, propone di affidare
in concreto la gestione delle attività di cooperazione allo
sviluppo: si tratta della Agenzia italiana per la cooperazione
allo sviluppo. Si tratta di uno dei punti di maggiore
innovazione della proposta, in quanto l'Agenzia è destinata a
sostituire l'attuale strumento operativo esistente, ossia una
apposita direzione generale costituita presso il Ministero
degli affari esteri. L'Agenzia nasce in coerenza con i
modelli, ormai già ampiamente sperimentati, istituiti in quasi
tutti i principali Paesi europei impegnati nell'attività di
cooperazione. In particolare, l'Agenzia ripercorre gli esempi
costituiti dalla Agenc francaise de développement,
creata in Francia nel 1992, dalla Commonwealth Development
Corporation, operante nel Regno Unito ormai dal 1978 e,
infine, dall'Agenzia spagnola di cooperazione internazionale,
istituita con funzioni esecutive nel 1998.
Ai sensi dell'articolo 12, l'Agenzia è un ente di diritto
pubblico dotato di capacità giuridica nell'ambito del diritto
privato, nonché di autonomia regolamentare, amministrativa,
contabile, organizzativa, patrimoniale, finanziaria e
gestionale. L'Agenzia è sottoposta alla vigilanza del Ministro
degli affari esteri e al controllo parlamentare. L'Agenzia
provvede all'attuazione di un programma di attività triennale,
che viene da essa predisposto in attuazione delle direttive
contenute nel documento di indirizzo politico, approvato
secondo le procedure descritte in precedenza.
Il comma 5 dell'articolo individua una puntuale e
articolata precisazione dei compiti demandati all'Agenzia per
lo svolgimento dell'attuazione del predetto programma di
attività. Tra tali compiti, la lettera m) indica quello
di monitorare e valutare, informandosi agli indirizzi delle
Nazioni Unite e ai criteri dell'Unione europea, l'efficacia,
l'efficienza, la sostenibilità ambientale, l'impatto
istituzionale, economico, finanziario, culturale e di genere
delle iniziative e dei programmi sostenuti e finanziati,
garantendo la retroazione e la diffusione degli esiti delle
valutazioni.
Inoltre, ai sensi del comma 6, è stabilito che, ove
necessario ai fini dell'espletamento dei previsti compiti
istituzionali, l'Agenzia può istituire propri uffici operativi
nei Paesi destinatari dell'aiuto pubblico allo sviluppo.
L'articolo 13 individua gli organi dell'Agenzia, che sono
il presidente, il consiglio di amministrazione e il collegio
dei revisori dei conti.
Il presidente dell'Agenzia, che svolge anche funzioni di
rappresentanza dell'ente, è nominato dal Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro degli affari esteri, tra
personalità dotate di comprovata esperienza nel settore della
cooperazione allo sviluppo; dura in carica tre anni e può
essere confermato una sola volta.
Il consiglio di amministrazione dell'Agenzia, che ha
funzioni di carattere deliberativo generale, è composto dal
presidente e da quattro membri scelti fra persone di elevata e
comprovata competenza in materia di cooperazione allo
sviluppo. Essi sono nominati con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su designazione: due del Presidente
del Consiglio dei ministri, uno del Ministro degli affari
esteri e uno del Ministro dell'economia e delle finanze. I
membri del consiglio di amministrazione durano in carica tre
anni e possono essere confermati una sola volta.
Il collegio dei revisori dei conti è composto da un
presidente, da due membri effettivi e da due membri supplenti,
scelti tra gli iscritti all'albo dei revisori dei conti.
E' inoltre prevista la figura del direttore generale
dell'Agenzia, cui sono affidati prevalentemente compiti
operativi, che è nominato dal consiglio di amministrazione e
scelto fra persone di elevata e comprovata competenza ed
esperienza in materia di cooperazione allo sviluppo. Il
direttore generale dura in carica quattro anni e può essere
confermato una sola volta. Egli è dipendente dell'Agenzia; il
suo trattamento economico è stabilito dal consiglio di
amministrazione.
Lo statuto dell'Agenzia, ai sensi dell'articolo 14, è
deliberato dal consiglio di amministrazione entro
quarantacinque giorni dal suo insediamento ed è adottato con
decreto del Ministro degli affari esteri, entro i successivi
quarantacinque giorni previo parere delle Commissioni
parlamentari competenti.
L'articolo 15 stabilisce le norme in materia di personale
dell'Agenzia, che si avvale di proprio personale dipendente,
assunto con procedure concorsuali (ovvero con particolari
procedure previste dallo stesso articolo 15 e dall'articolo
24), nei limiti delle dotazioni organiche fissate per ciascuna
qualifica dal consiglio di amministrazione. In Commissione è
stata adottata una soluzione che prevede che lo stato
giuridico ed il trattamento economico del personale dipendente
e dei dirigenti dell'Agenzia, operante presso la sede centrale
e all'estero, è regolato sulla base di un contratto collettivo
di lavoro di diritto privato, che tiene conto della
specificità dell'attività di competenza dell'Agenzia, da
stipulare con le organizzazioni sindacali, entro tre mesi
dall'insediamento degli organi dell'Agenzia. Inoltre, per
incarichi di particolare qualificazione da svolgere in Italia
ed all'estero, l'Agenzia può utilizzare personale dipendente
da amministrazioni o enti pubblici, secondo le disposizioni
dei relativi ordinamenti. Può inoltre avvalersi, sulla base di
parametri aderenti a quelli adottati in analoghe circostanze
dall'Unione europea, per tali incarichi di personale con
cittadinanza italiana o straniera con contratti a tempo
determinato di durata non superiore a tre anni, nonché della
consulenza di qualificati professionisti italiani ed
esteri.
Gli articoli 16 e 17 definiscono ulteriori compiti
dell'Agenzia: tra essi rientrano la individuazione,
l'istruttoria e la gestione dei crediti di aiuto, nonché
l'esecuzione delle iniziative di cooperazione finanziate con
le dotazioni del Fondo unico. Tali iniziative vengono
disciplinate mediante convenzioni con i diversi soggetti della
cooperazione (soggetti della cooperazione non governativa e
della cooperazione decentrata), nonché mediante contratti,
preceduti da gare o procedure concorsuali, per l'affidamento
in esecuzione degli interventi di cooperazione a soggetti non
compresi in dette categorie.
Il capo V regolamenta l'azione degli altri soggetti
destinati allo svolgimento della attività di cooperazione, che
sono i seguenti:
ONG che abbiano le caratteristiche previste
dall'articolo 18 e, in particolare, che abbiano tra i propri
fini statutari quello di svolgere attività di cooperazione
allo sviluppo o di solidarietà internazionale a favore delle
popolazioni dei Paesi cooperanti, che presentino il bilancio
annuale analitico e che possano dimostrare la buona e corretta
tenuta della contabilità alla luce dei criteri stabiliti per
gli organismi che ricevono finanziamenti dall'Unione europea.
Tali soggetti sono, a loro richiesta, iscritti in un apposito
Albo istituito presso l'Agenzia, che consente loro di accedere
a contributi specifici per la realizzazione nei Paesi
cooperanti di iniziative di cooperazione allo sviluppo;
regioni, province autonome, province e comuni, nonché
loro consorzi ed associazioni, che possono, nel rispetto delle
relazioni internazionali dello Stato italiano, autonomamente
promuovere iniziative di cooperazione allo sviluppo, di
solidarietà internazionale e di interscambio a livello
decentrato con amministrazioni centrali o periferiche, enti
locali ed altri soggetti pubblici e privati, rappresentanti di
interessi collettivi, dei Paesi cooperanti (articolo 19).
Ai sensi dell'articolo 20, inoltre, le università e gli
istituti di ricerca, nonché i loro consorzi ed associazioni,
possono realizzare nei Paesi cooperanti studi, iniziative ed
attività di formazione superiore.
L'articolo 21 disciplina in modo ampio e dettagliato
l'attività dei volontari e cooperanti internazionali.
La qualifica di volontario internazionale è riconosciuta
ai cittadini maggiorenni di uno Stato membro dell'Unione
europea, nonché ai cittadini extracomunitari legalmente
residenti in Italia, che abbiano stipulato con una ONG un
contratto di cooperazione nell'ambito di progetti di sviluppo
e di solidarietà internazionale nei Paesi destinatari. La
durata continuativa del servizio da prestare in loco non
può essere inferiore ad un anno. Nel contratto di volontariato
internazionale, che regola il rapporto tra il volontario e la
ONG, devono essere espressamente indicati l'iniziativa di
cooperazione nella quale è inserito il volontario, l'eventuale
periodo di formazione, l'effettiva durata della prestazione
richiesta e il trattamento economico, previdenziale,
assicurativo e assistenziale garantito.
Analoghe disposizioni sono dettate per i cooperanti
internazionali, che sono cittadini maggiorenni di uno Stato
membro dell'Unione europea o cittadini extracomunitari
residenti in Italia con regolare permesso di soggiorno che,
nei confronti di una ONG oppure di un soggetto della
cooperazione decentrata, si impegnino a svolgere attività di
lavoro autonomo di grande rilevanza tecnica, formativa,
organizzativa e gestionale nell'ambito di progetti di
cooperazione di sviluppo. Per tali motivi, tra i requisiti del
cooperante internazionale rientra necessariamente un'adeguata
esperienza professionale specifica del settore in cui è
chiamato ad operare. La disciplina del contratto di
cooperazione internazionale non differisce sostanzialmente da
quella prevista per il contratto di volontariato
internazionale. Alcune norme specifiche riguardano il
versamento dei contributi assicurativi per l'invalidità, la
vecchiaia e la malattia.
L'articolo 22, per il quale è stato confermato il testo
approvato dal Senato della Repubblica, contiene inoltre alcune
disposizioni di carattere tributario.
Ai sensi dell'articolo 23, per ciascun programma-Paese
(programmi di cooperazione destinati ai singoli Paesi
beneficiari), è periodicamente convocata un'apposita
conferenza programmatica di coordinamento operativo,
presieduta dal direttore generale dell'Agenzia, cui sono
invitati a partecipare i soggetti della cooperazione non
governativa e di quella decentrata già attivi nel Paese
destinatario del programma. Tale conferenza mira al
coordinamento ed alla armonizzazione tra le attività dell'APS,
quelle promosse dalle ONG e quelle della cooperazione
decentrata nel Paese stesso.
L'articolo 24, al comma 1, si occupa dell'emanazione delle
disposizioni di attuazione del provvedimento, demandando il
relativo compito ad un regolamento del Governo.
Per la fase di transizione verso il nuovo sistema, è
previsto che il Ministro degli affari esteri adotti le misure
organizzative indispensabili per assicurare la continuità
dell'azione amministrativa finalizzata all'attuazione delle
attività e degli impegni internazionali in essere, fino al
trasferimento completo all'Agenzia. Inoltre, il Ministero
degli affari esteri provvede alla composizione del contenzioso
in atto, avvalendosi, ove necessario, della collaborazione
tecnica dell'Agenzia. Alla scadenza di un periodo di dodici
mesi, al più prorogabile a diciotto, previsto dal comma 5, il
Ministro degli affari esteri predispone la relazione sugli
eventuali casi irrisolti per il trasferimento della loro
trattazione all'Agenzia, dandone comunicazione al
Parlamento.
I commi da 6 a 9 dettano le norme transitorie per la
disciplina giuridica del personale in servizio presso la
Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del
Ministero degli affari esteri, che viene soppressa dal
provvedimento in esame.
L'articolo 25 dispone, infine, l'abrogazione di una serie
di norme vigenti, che risultano in contrasto con il
provvedimento.
L'articolo 26 disciplina l'entrata in vigore della
legge.
Frontespizio