XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1130
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge si
propone l'obiettivo di disciplinare l'attività di noleggio di
autobus con conducente alla luce anche dell'evoluzione della
normativa comunitaria.
I principi contenuti nel testo, che i proponenti
sottopongono all'attenzione del Parlamento, redatto sulla base
delle proposte di legge in materia presentate nel corso della
passata legislatura, prevedono una graduale liberalizzazione
dell'attività, sostituendo, dopo un periodo transitorio
nell'ambito del quale sarà possibile procedere comunque ad un
aumento delle licenze, all'attuale sistema basato sul
contingentamento delle licenze rilasciate dai comuni per ogni
singolo autobus, un sistema di autorizzazione generale
all'esercizio di impresa. Quest'ultima dovrà comunque essere
in possesso dei requisiti di capacità professionale previsti
dalla legislazione comunitaria per lo svolgimento
dell'attività di trasporto di viaggiatori su strada, nonché
con quanto previsto dalla presente proposta di legge.
La disciplina va a colmare il vuoto normativo esistente
nella nostra legislazione dando concreta attuazione a quanto
disposto dall'articolo 85 del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) il quale rinvia ad
una normativa speciale di regolamentazione del settore.
Normativa presente per il settore delle autovetture con
conducente con la legge 15 gennaio 1992, n. 21, mentre è del
tutto assente per quanto riguarda gli autobus da noleggio con
conducente.
Si osserva che la legge 21 del 1992 volutamente non
contempla l'attività di noleggio di autobus con conducente,
stante la diversità di questo veicolo rispetto
all'autovettura. Tale scenario è stato realizzato anche dal
legislatore comunitario che ha sempre individuato un'apposita
normativa per tale tipo di veicoli in ragione della diversa
funzione assolta dall'autobus quale mezzo adibito al trasporto
collettivo di persone.
Circa il vuoto normativo nazionale, è da rilevare che
l'articolo 231 del codice della strada ha determinato
l'abrogazione dell'articolo 113 del testo unico delle norme
per la tutela delle strade e per la circolazione, di cui al
regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740 (rimasto in vigore ai
sensi dell'articolo 145 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, anch'esso
ora abrogato), che prevedeva la facoltà dei comuni di dettare
prescrizioni per quanto concerne il numero, il tipo e le
caratteristiche degli autoveicoli, tra cui gli autobus,
adibiti a servizi di noleggio. Tale previsione normativa ha
costituito, sino alla sua abrogazione, la diretta fonte
normativa del potere regolamentare dei comuni in materia di
noleggio di autobus. Praticamente, quindi, con tale
abrogazione l'assoggettamento alla direzione amministrativa
del comune (i cui regolamenti sono soggetti all'approvazione
della regione ai sensi dell'articolo 85 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977) dell'attività di
noleggio di autobus non trova più un oggettivo riscontro
normativo. La situazione è resa ancora più intricata dalla
soluzione adottata dal legislatore delegato che in sede di
redazione del nuovo codice della strada ha subordinato, ai
sensi del comma 3, dell'articolo 85 della citata legge n. 285
del 1992 il rilascio della carta di circolazione per i veicoli
da adibire a noleggio con conducente all'esibizione della
"licenza comunale d'esercizio". Non possiamo non chiederci in
base a quale fonte normativa il comune possa ora ritenersi
investito della competenza amministrativa a rilasciare il
provvedimento autorizzatorio se, da un lato, le norme da cui
finora ne aveva ricavato la titolarità sono espressamente
abrogate e se, dall'altro, la citata legge n. 21 del 1992 ne
riconosce la funzione amministrativa solo in materia di
noleggio di veicoli diversi dagli autobus. Né pare compatibile
con il requisito di cui al comma 3, dell'articolo 85 del nuovo
codice della strada la prescrizione a carico del proprietario
dei veicoli da noleggiare, dell'obbligo di munirsi della
licenza di cui all'articolo 86 del Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n.
773 e 158 del regolamento di attuazione di cui al regio
decreto 6 maggio 1940, n. 635, attualmente di competenza del
sindaco. Completamente diversa, appare, infatti la "ratio"
della licenza di pubblica sicurezza rispetto al provvedimento
autorizzatorio previsto dall'articolo 85 del nuovo codice
della strada, in funzione della tutela dei fini di pubblico
interesse sottesi all'esercizio di attività imprenditoriali
per l'abilitazione alle quali esso è richiesto. Il combinato
disposto degli articoli 1 e 2 della legge n. 21 del 1992 e
l'articolo 85 del nuovo codice della strada apre un vuoto
normativo colmabile solo con un nuovo intervento del
legislatore. Diversamente non appare conciliabile una
disciplina normativa, che da un lato esclude il noleggio di
autobus dal novero delle attività il cui esercizio è
assoggettato al provvedimento autorizzatorio previsto dalla
legge quadro, dall'altro subordina il rilascio della carta di
circolazione degli autobus da adibire a noleggio
all'esibizione di una "licenza comunale d'esercizio" che non
si sa in base a quale norma di legge i sindaci possano
concedere, tenuto conto dell'abrogazione delle uniche fonti
normative in materia.
La necessità di dotare, in tempi brevi, il settore di una
disciplina organica scaturisce anche dagli attuali principi
comunitari che sono ispirati a condizioni di liberismo nel
mercato in contrasto con qualsiasi restrizione alla libertà di
impresa, soprattutto se limitativa nell'acquisizione dei beni
destinati alla produzione.
Sebbene la polverizzazione delle competenze non consenta
di disporre di precise statistiche al riguardo, si può
affermare che il parco autobus è di oltre diecimila unità con
un fatturato annuo che supera i 1.000 miliardi di lire.
L'attuale mancanza di ogni riferimento legislativo appare
ancora di più preoccupante in quanto non ci troviamo più in
presenza di un'attività rivolta a soddisfare le esigenze di
mobilità di un singolo comune, ma di fronte ad un'attività che
ha raggiunto dimensioni internazionali. L'autobus svolge una
funzione fondamentale sulla mobilità turistica, con riflessi
positivi sull'economia del Paese. Basti pensare alla
"ricaduta" che tale attività ha verso altri settori, quali, ad
esempio alberghi, ristoranti, attività culturali, eccetera.
Inoltre, l'autobus svolge una funzione essenziale di supporto
tra i luoghi di arrivo dei flussi turistici che si servono poi
di altre modalità di trasporto (stazioni, aeroporti, porti) e
le località di destinazione. L'avere conservato nel tempo la
collocazione di norme inerenti l'esercizio dell'attività
all'interno del codice della strada, senza dotare il settore
di una disciplina organica, ha finito per soffocarne le
potenzialità, limitando l'operatività della disciplina al
riduttivo ambito inerente l'immatricolazione dei veicoli,
mentre è l'attività nel suo complesso che deve essere
regolamentata in armonia con l'attuale disciplina comunitaria.
Deve, in sintesi, essere evitato il ripetersi di errori di
prospettiva, consacrando quella autonomia imprenditoriale ed
operativa che deve essere la premessa necessaria per un salto
qualitativo dell'intero settore.
Sul piano comunitario, si rileva che in attuazione dei
principi del Trattato istitutivo della Comunità economica
europea, firmato a Roma il 25 marzo 1957, sono state emanate
normative e direttive finalizzate a realizzare libertà
fondamentali, quali la libera circolazione delle persone,
delle merci, dei servizi e dei capitali. Sono state così
eliminate tutte quelle restrizioni nei confronti del
prestatore dei servizi che discendono dalla sua nazionalità o
dal fatto che sia stabilito in uno Stato membro diverso da
quello in cui la prestazione deve essere fornita. All'interno
dell'Unione europea è ormai radicato il principio del non
contingentamento, e nei principali Paesi che ne fanno parte la
liberalizzazione ha comportato di fatto la possibilità per
l'impresa di adeguare la propria dimensione alle reali
esigenze del mercato. In particolare, il regolamento (CEE) n.
2454 del Consiglio del 23 luglio 1992, ora sostituito dal
regolamento (CE) n. 12/98 del Consiglio, dell'11 dicembre
1997, aveva già fissato, ai sensi dell'articolo 71, comma 1,
lettera a) del Trattato, come modificato dal Trattato di
Amsterdam, di cui alla legge n. 209 del 1998, le condizioni
per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti
nazionali di persone su strada in uno Stato membro, in
considerazione del fatto che è opportuno sottoporre i
prestatori a regimi comparabili, in modo da limitare le
disparità nelle condizioni di concorrenza dovute alla loro
nazionalità e allo Stato di stabilimento, favorendo così il
progressivo riavvicinamento delle legislazioni nazionali. In
virtù di tale normativa qualsiasi vettore che sia stabilito in
uno Stato membro e che in tale Stato sia legittimato ad
esercitare la professione di vettore di viaggiatori su strada
nel settore dei trasporti internazionali, è autorizzato ad
effettuare trasporti nazionali di viaggiatori su strada per
conto terzi (i c.d. "trasporti di cabotaggio") in un altro
Stato membro senza che in tale Stato abbia una sede. Sulla
base di quanto previsto dalla normativa comunitaria occorre,
sul piano nazionale, eliminare tutti quei "lacci e lacciuoli"
che contrastano con i princìpi di autonomia commerciale delle
imprese di trasporto, procedendo ad una regolamentazione del
mercato interno, intensificando e potenziando i controlli, in
modo da restituire alle imprese una corretta competitività,
non soggetta a limitazioni condizionamenti esterni, necessaria
a reggere il confronto nel mercato con le altre imprese
straniere. In sintesi, devono essere eliminate tutte quelle
forme di controllo amministrativo finalizzate non già al
controllo sulla qualità dell'impresa, ma sul contenuto
dell'attività. Va rilevato inoltre che, per i servizi di
trasporto di viaggiatori con autobus, sono state recepite le
normative comunitarie in materia di accesso alla professione
di trasportatore di viaggiatori su strada e che, pertanto, si
rende ormai necessario procedere in tempi brevi ad
un'armonizzazione della nostra legislazione con quella degli
altri Paesi dell'Unione europea.
Le norme introdotte dal legislatore comunitario
subordinano l'accesso alla professione al possesso di un
triplice ordine di requisiti di idoneità ed in particolare di
idoneità morale, di idoneità finanziaria e a quelli di
idoneità professionale da accertare con apposito esame. In
esito a tale prova, ove superata, viene rilasciato un
attestato di idoneità professionale. In ogni caso, i suddetti
requisiti devono permanere sempre in capo all'impresa essendo
prevista, oltre ad una verifica quinquennale, la possibilità
di accertamento in ogni tempo da parte dell'ente competente.
Sull'argomento si osserva che il Consiglio dell'Unione europea
ha ritenuto di dover modificare la materia dapprima con la
direttiva 96/26/CE e poi con la direttiva 98/76/CE, riunendo
in un'unica le direttive precedenti riguardanti l'accesso alla
professione di trasportatore su strada di merci e di
viaggiatori, nonché quella inerente il riconoscimento
reciproco di diplomi, certificati e altri titoli, allo scopo
di favorire l'esercizio della libertà di stabilimento dei
trasportatori nel settore dei trasporti nazionali ed
internazionali. Le nuove direttive comunitarie sono state
recepite nel nostro ordinamento con il decreto legislativo 22
dicembre 2000, n. 395. Circa i contenuti della presente
proposta di legge, si osserva che ponendosi l'obiettivo di
stabilire i princìpi e le norme generali sull'esercizio
dell'attività di trasporto di viaggiatori svolta mediante
noleggio di autobus con conducente, alla luce della normativa
comunitaria in materia, deve ritenersi superato l'attuale
concetto di territorialità, insito nella normativa ora in
vigore. Per adeguare le imprese al mercato occorre fare
riferimento ad un'autorizzazione all'esercizio di impresa in
luogo dell'attuale autorizzazione all'immatricolazione di un
singolo autobus. E' però opportuno che tale processo di
liberalizzazione avvenga senza traumi per le imprese,
attraverso un quadro di riferimento certo, per evitare un
processo di avvicinamento ad un mercato liberalizzato senza
regole e che non sia in grado di assicurare a tutti gli
operatori il rispetto della libera concorrenza e la
trasparenza dei mercati. Tale obiettivo può essere
conseguito:
con un rigoroso accesso alla professione attuato
mediante un maggior raccordo a livello nazionale finalizzato a
migliori ed omogenei criteri selettivi ed una capacità
finanziaria adeguata alle necessità economiche delle imprese,
attraverso un innalzamento degli attuali livelli previsti
dalla normativa sull'accesso alla professione, in linea con
quanto previsto dalla nuova disciplina comunitaria;
con il superamento dell'attuale concetto di ambito
territoriale di operatività delle imprese liberalizzando la
possibilità di immatricolazione degli autobus;
con l'introduzione nel mercato interno di tutte le
misure idonee ad
assicurare una corretta concorrenza;
con la liberazione dell'attività delle imprese da tutti
gli ostacoli e i vincoli di natura tecnica ed amministrativa
che comportano solo costi aggiuntivi, anche al fine di
ottimizzare l'impiego del materiale rotabile. Per superare in
maniera non traumatica l'attuale regime di contingentamento è
stato previsto un sistema di autorizzazione aziendale che
consenta di introdurre, in linea con gli attuali orientamenti
comunitari, un graduale sistema di liberalizzazione per
l'immatricolazione dell'autobus, confermando, altresì, alle
regioni le specifiche competenze in materia già attribuite dal
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616.
Circa l'illustrazione dei singoli articoli, si segnala
che:
l'articolo 1 definisce l'oggetto e le norme applicabili.
L'articolo statuisce, inoltre, che in materia di noleggio di
autobus con conducente non trovano applicazione le norme di
cui agli articoli 86 e 121 del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n.
773, afferenti l'esercizio dei mestieri ambulanti e girovaghi.
Si tratta di retaggi normativi che sono ampiamente superati
dalla normativa comunitaria in materia di accesso alla
professione. Allo scopo di superare alcune imperfezioni della
citata legge 21 del 1992, è previsto, inoltre, che le imprese
di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di
autobus con conducente possano gestire anche i servizi di
noleggio di autovetture con conducente. Per evitare contrasti
normativi è prevista la modifica del comma 3, dell'articolo
85, del nuovo codice della strada (decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285);
l'articolo 2 assegna alle regioni, nell'ambito delle
proprie attribuzioni in materia di noleggio di autobus con
conducente, già trasferite ai sensi dell'articolo 85 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616, la verifica per l'accesso al mercato;
l'articolo 3 stabilisce i requisiti dell'impresa per il
rilascio dell'autorizzazione. Subordina l'esercizio
dell'attività al rilascio, da parte della regione in cui il
noleggiatore ha la propria sede legale, di un'apposita
autorizzazione quinquennale, non soggetta a limiti
territoriali. E' previsto che sull'autorizzazione sia indicato
il numero massimo degli autobus che possono essere
immatricolati in relazione alla capacità finanziaria
dell'impresa;
l'articolo 4 assegna alle regioni il compito di
provvedere al rilascio delle autorizzazioni ed
all'accertamento dei requisiti;
l'articolo 5 prevede l'istituzione presso ciascuna
regione di un registro delle imprese che esercitano l'attività
di trasporto viaggiatori mediante noleggio di autobus con
conducente;
l'articolo 6 dispone norme per l'immatricolazione degli
autobus ed il rilascio da parte della regione, allo scopo di
agevolare i controlli sull'esercizio abusivo dell'attività, di
un disco da apporre sul parabrezza dell'autobus con la
dicitura "noleggio con conducente" le cui caratteristiche
saranno stabilite con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti;
l'articolo 7 prevede, allo scopo di evitare il ricorso a
modalità di lavoro illegali, che la qualità di dipendente o di
lavoratore con contratto per prestazioni di lavoro temporaneo
risulti da una dichiarazione resa dal legale rappresentante
dell'impresa o nel caso di titolare, socio, o collaboratore
familiare da certificazione rilasciata dalla camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura. E' stata
prevista l'inclusione del noleggio di autobus con conducente
nell'elenco delle attività aventi carattere stagionale per le
quali, ai sensi dell'articolo i della legge 18 aprile 1962, n.
230, sulla disciplina del contratto di lavoro a tempo
determinato, è consentito per il personale assunto
temporaneamente l'apposizione del termine nei contratti di
lavoro;
l'articolo 8 dispone, allo scopo di contrastare la
concorrenza sleale, soprattutto in termini di trasparenza e
correttezza contabile, la compilazione di un apposito
documento di noleggio che deve accompagnare il servizio di
trasporto. E' previsto che le caratteristiche di tale
documento siano determinate dal Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti;
l'articolo 9 reca le sanzioni per l'esercizio abusivo
dell'attività e per la violazione alle disposizioni della
legge allo scopo di rendere più cogente l'applicazione della
normativa;
l'articolo 10 è finalizzato a consentire l'utilizzo
promiscuo degli autobus adibiti ai servizi di trasporto di
persone in conto terzi fermo restando, in relazione ai servizi
da effettuare, il possesso delle caratteristiche costruttive
previste dalla normativa vigente. Per le imprese in possesso
dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività di trasporto
di viaggiatori svolta mediante noleggio di autobus con
conducente l'impiego degli autobus adibiti al servizio di
linea in quello di noleggio con conducente e viceversa non è
più subordinato al rilascio dell'autorizzazione di cui
all'articolo 82, comma 6 del nuovo codice della strada;
l'articolo 11 è volto a garantire la continuità
dell'esercizio da parte delle imprese già autorizzate alla
data di entrata in vigore della legge sino alla data del
rilascio della nuova autorizzazione. E' previsto che durante
il periodo transitorio, che avrà termine comunque il 31
dicembre del 2003, le imprese già titolari di licenze di
noleggio di autobus con conducente possano immatricolare
ulteriori autobus da adibire al servizio di noleggio con
conducente entro il limite del 30 per cento delle licenze
possedute alla data di entrata in vigore della legge, con il
minimo di un'unità.
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