XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1129
Onorevoli Colleghi! - Come forse non è molto noto il
nostro Paese ha disciplinato fino a pochi anni or sono il
fenomeno dell'espatrio con il testo unico dei provvedimenti
sull'emigrazione e sulla tutela giuridica degli emigranti, di
cui al regio decreto-legge 13 novembre 1919, n. 2205,
convertito dalla legge 17 aprile 1925, n. 473. Allora
l'emigrazione era un fenomeno sociale di un Paese che non
disponeva di risorse tali da offrire possibilità di vita
sufficienti, e quindi la ricerca di un posto di lavoro o,
meglio, di una qualsiasi fonte di reddito veniva indirizzata
verso aree geografiche (oltre Oceano) che offrivano migliori
prospettive: fenomeno con caratteristiche molto simili a
quanto stiamo vivendo oggi in Italia come Paese di
immigrazione. Decine di milioni di italiani sono emigrati nel
mondo con alterne vicende, talora molto favorevoli. A questi
italiani nel mondo oggi il nostro Paese ha finalmente concesso
il diritto di voto in Italia.
Negli ultimi cinquanta anni del ventesimo secolo si è
sviluppata in Italia, in una situazione del tutto nuova, la
cosiddetta "emigrazione tecnologica", un fenomeno
completamente diverso dalla emigrazione tradizionale, che ha
visto l'impresa italiana espandersi nel mondo sia per la
costruzione di infrastrutture civili ed industriali sia per
sviluppare internazionalmente, in modo via via più penetrante,
il proprio business. Fra l'altro, il lavoro all'estero
tende in questo periodo a diventare temporaneo (anche se
talvolta si prolunga per molti anni). Pur necessitando questa
diversa tipologia di emigrazione di una normativa del tutto
nuova, il fenomeno è rimasto a lungo disciplinato dal nostro
ordinamento con il citato ed oramai desueto testo unico di cui
al regio decreto-legge n. 2205 del 1919, convertito dalla
legge n. 473 del 1925.
Solo fatti occasionali hanno consentito una parziale e non
sempre corretta disciplina giuridica di questa nuova
emigrazione: In buona sostanza ciò è accaduto solo in
occasione della sentenza della Corte costituzionale n. 369 del
19 dicembre 1985 con la quale si dichiarava la illegittimità
costituzionale dell'articolo 1 del regio decreto-legge 4
ottobre 1935, n. 1827 recante "perfezionamento e coordinamento
legislativo della previdenza sociale" e degli articoli 1 e 4
del testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, nelle parti in cui non
prevedevano le assicurazioni obbligatorie a favore del
lavoratore italiano operante all'estero alle dipendenze di
un'impresa italiana. Tale decisione, classificabile tra le
sentenze interpretative di accoglimento, postulava
l'emanazione di ulteriori apposite norme di legge: il Governo
emanò un decreto-legge più volte reiterato per recepire la
sentenza della Corte costituzionale, e finalmente la legge 3
ottobre 1987, n. 398, di conversione, con modificazioni, del
decreto-legge 31 luglio 1987, n. 317, ha introdotto
l'obbligatorietà delle assicurazioni sociali per i lavoratori
italiani operanti all'estero stabilendo anche alcuni altri
adempimenti a carico delle imprese. Il provvedimento ha
costituito un importante passo avanti, ma tuttora risulta
incompleto ed è in parte sorpassato dagli eventi
successivi.
Nello stesso periodo, confermando le prassi precedenti, ma
dando alle stesse piena e conclusiva sanzione formale, con il
testo unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, che
all'articolo 3, comma 2 recitava: "Sono in ogni caso esclusi
dalla base imponibile (...) i redditi derivanti da lavoro
dipendente prestato all'estero in via continuativa e come
oggetto esclusivo del rapporto (disposizione abrogata
dall'articolo 5 del decreto legislativo 2 settembre 1997, n.
314), si escludeva dall'imposta italiana il reddito da lavoro
dipendente estero, nel giusto presupposto che tale reddito
fosse normalmente già assoggettato all'imposta estera.
Ciò avveniva con uno strumento legislativo analogo, anche
se non coincidente, con quelli previsti dalle altre
legislazioni europee.
Più recentemente, in occasione della delega conferita al
Governo per l'emanazione di uno o più decreti legislativi
volti ad armonizzare, razionalizzare e semplificare le
disposizioni fiscali e previdenziali concernenti i redditi di
lavoro dipendente e i relativi adempimenti da parte dei datori
di lavoro, è stato nuovamente affrontato il problema fiscale e
previdenziale di questi espatriati anche per applicare nei
loro confronti il principio essenziale e condiviso di
armonizzazione degli imponibili contributivi e fiscali.
Probabilmente, anche con un ingiusto sospetto di evasione
ed elusione da parte degli espatriati, sono state introdotte
norme che, entrate in vigore il 1^ gennaio 2001, stabiliscono
l'imponibilità del reddito da lavoro dipendente all'estero e
l'obbligo di ritenuta alla fonte da parte del datore di
lavoro. Avviene tuttavia che, così come è previsto dal nostro
ordinamento, la quasi totalità degli ordinamenti esteri
dispone che i redditi di lavoro dipendente derivanti da
attività lavorativa svolta nel proprio territorio siano nello
stesso pienamente imponibili, anche quando il lavoratore sia
fiscalmente residente in un altro Stato (nel nostro caso
l'Italia). Per effetto delle nuove disposizioni si determina
quindi una situazione di doppia contemporanea imposizione
fiscale che, anche in presenza di convenzioni contro la doppia
imposizione, viene limitata solo con il riconoscimento del
credito d'imposta. Ma si tratta di un rimedio, peraltro solo
parziale, che opera con grande ritardo (almeno due anni dopo,
quando non in epoca ancora successiva) in occasione delle
operazioni di conguaglio o della presentazione della denuncia
dei redditi, che avvengano dopo l'accertamento della
definitività dell'imposta estera. Nel frattempo si determina,
accanto alla ritenuta estera, anche quella italiana che,
d'altra parte, pur rappresentando un peso insostenibile per il
lavoratore, rappresenta, nella maggior parte dei casi, una
entrata solo temporanea per l'erario, dal momento che per
effetto del credito d'imposta gli importi versati dovranno
essere rimborsati dall'amministrazione finanziaria. La legge
21 novembre 2000, n. 342, ha solo in qualche misura alleviato
le conseguenze negative del nuovo ordinamento, allineando le
basi contributive e fiscali per i lavoratori all'estero alle
retribuzioni convenzionali stabilite dai decreti applicativi
del citato decreto-legge n. 317 del 1987, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 398 del 1987. Pareri di illustri
accademici hanno tentato di chiarire il senso della nuova
legge, senza successo fino ad oggi, in una situazione che in
effetti, a voler seguire altre interpretazioni, che
porterebbero ad una determinazione autonoma dei due imponibili
nei Paesi legati all'Italia da convenzioni di sicurezza
sociale, scardinerebbe l'armonizzazione fiscale e
previdenziale, diventata un cardine del nostro ordinamento. La
citata legge n. 342 del 2000, all'articolo 36, comma 4, ha
abrogato, infine, prima che fosse entrato in vigore,
l'articolo 15 del decreto legislativo 23 dicembre 1999, n.
505, che stabiliva un credito d'imposta in favore dei datori
di lavoro, finalizzato a fornire a questi ultimi (analogamente
con quanto avvenuto per l'armamento marittimo) le risorse
necessarie a compensare la diminuzione di reddito effettivo
subita da parte dei lavoratori: un'ulteriore testimonianza, i
due provvedimenti, della notevole confusione che ha regnato su
questa problematica. Anche per sanare tali incongruità occorre
un provvedimento meditato ed organico che consideri le
tipicità della nuova emigrazione, definita spesso "emigrazione
tecnologica", ed affronti in modo adeguato e coordinato tutta
la problematica in questione.
Precedenti iniziative di analoga portata, in favore di
questi lavoratori, dimostrano l'interesse del nostro
Parlamento su questo delicato problema che condiziona lo
sviluppo economico dell'impresa italiana e coinvolge almeno
centomila lavoratori, tutti ormai di alta qualifica
professionale.
Nel 1969 fu presentata alla Camera dei deputati
dall'onorevole Venturoli ed altri la proposta di legge atto
Camera n. 1869, recante "Norme sullo Statuto dei lavoratori
italiani dipendenti da imprese nazionali all'estero".
La storia di questa proposta di legge è agli atti del
Parlamento; ma già negli anni Sessanta si avvertiva l'esigenza
di una disciplina organica tuttora non soddisfatta.
Il 25 febbraio 1981 fu presentato alla Camera dei deputati
il disegno di legge atto Camera n. 1628, dal Ministro degli
affari esteri, di concerto con il Ministro di grazia e
giustizia, recante "Norme per la tutela dei lavoratori
dipendenti da imprese operanti all'estero".
Varrebbe la pena di rileggere oggi la relazione e
l'articolato che furono formulati dal relatore (onorevole
Bonalumi), con una serie di ipotesi e di rielaborazioni
dell'articolato, tenendo conto della proposta di legge, molto
interessante, atto Camera n. 1227, a firma dell'onorevole
Tremaglia e della proposta di legge, atto Camera n. 2938,
dell'onorevole Maria Luisa Galli ed altri.
Le Commissioni riunite (III affari esteri e XIII lavoro)
discussero l'ultimo testo che fu approvato in sede referente
il 27 aprile 1983; ma intervenne, subito dopo, lo scioglimento
del Parlamento e non se ne fece più nulla.
A seguito di quel serio tentativo di disciplinare
globalmente un grande problema di progresso, oggi più
pressante che mai, ci sono stati i due interventi importanti,
ma frammentari, che hanno dato luogo alla emanazione della
legge n. 398 del 1987, di alcuni articoli del decreto
legislativo 2 settembre 1997, n. 314, e dell'articolo 36 della
legge 21 novembre 2000, n. 342.
Nella presente circostanza occorre, a nostro avviso,
prendere atto anche del processo di globalizzazione che, senza
alternative possibili, se non determinanti il ristagno e
l'emarginazione dell'economia del nostro Paese, spinge le
aziende italiane ad operare sistematicamente e non
occasionalmente fuori dell'Italia. Questo fenomeno si basa,
per la sua realizzazione concreta, sulla mobilità di
lavoratori dotati di particolari attitudini manageriali e
tecniche. Anzi, si può dire che, in questa fase
dell'evoluzione dell'economia, lo stesso livello qualitativo
di tale personale si sviluppa prevalentemente, se non
esclusivamente, attraverso tale mobilità. Per l'Italia si
tratta di lavoratori essenziali per il proprio futuro sviluppo
economico, per i quali occorre sicuramente garantire
provvidenze ed interventi adeguati a quelli che tutti i Paesi
industrializzati garantiscono ai propri cittadini, anche per
evitare che i lavoratori interessati, in particolare
nell'attuale regime europeo di libera circolazione della
manodopera, possano porre, anche a parità di altre condizioni,
la sede dei propri interessi economici e familiari in un Paese
concorrente.
Anche se si tratta di un fenomeno difficilmente
misurabile, lo stesso appare in qualche modo già in atto,
essendo evidente a qualsiasi osservatore la presenza di
lavoratori italiani di altissimo livello in altri Paesi
industrializzati, ben inseriti nel processo di
globalizzazione, ma la cui attività va ormai definitivamente a
vantaggio degli altri Paesi che li hanno accolti, e che
garantiscono loro, per il prosieguo della loro attività, le
stesse agevolazioni previste per i lavoratori nazionali.
Questi accadimenti, soprattutto se fossero resi più
frequenti dalla nuova non coordinata situazione legislativa,
rischiano di impoverire gravemente il tessuto umano e sociale
del nostro Paese, visto anche che obiettivamente nessuna
azione è stata intrapresa in favore del fenomeno inverso, e
cioè dell'immigrazione di personale straniero altamente
qualificato, settore per il quale il nostro Paese è, almeno
per il momento, molto meno attrezzato dei suoi concorrenti.
E' sicuramente possibile, invece, che le giuste esigenze
di sviluppo professionale ed economico dei lavoratori italiani
si realizzino, altrettanto efficacemente, nell'ambito del
"sistema Italia"; ma per assicurare questo sviluppo occorrono
sicuramente un aggiornamento dell'apparato legislativo
esistente ed anche una rimeditazione dei provvedimenti
adottati recentemente nel campo fiscale. Sicuramente questi
provvedimenti si inseriscono nelle doverose azioni intraprese
per evitare il determinarsi di aree di elusione fiscale, ma, a
nostro avviso, non hanno tenuto conto della peculiare
situazione dei lavoratori italiani in mobilità internazionale,
soprattutto non considerando che quando tali lavoratori
prestano attività continuativa ed esclusiva presso Paesi
esteri non lo fanno certo nell'intento di eludere il fisco
italiano. Nella loro qualità di lavoratori dipendenti,
inoltre, come a tutti noto, essi non hanno alcuna possibilità
di sfuggire all'imposizione fiscale locale, essendo il
regolare pagamento delle imposte, nella maggior parte dei
Paesi, condizione stessa per ottenere e per mantenere i
prescritti permessi di soggiorno e di lavoro ed essendo il
pagamento dell'imposta demandato praticamente per intero
all'azienda in qualità di sostituto d'imposta.
In queste condizioni il pagamento dell'imposta sul reddito
delle persone fisiche italiana appare una seconda
insostenibile tassa, che non a caso tutti i Paesi
industrializzati evitano per i loro lavoratori all'estero,
mediante norme interne anche rigorose, ma tese ad evitare
questa insostenibile situazione, cui non rimedia certamente un
credito d'imposta (come quello stabilito dall'articolo 15 del
testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 917 del 1986), esigibile, fra
l'altro, solo a dimostrazione della definitività dell'imposta
estera e cioè con improponibile ritardo.
L'aspetto più pericoloso è che l'unica strada indicata a
questi lavoratori per evitare la doppia tassazione è proprio
quella che si dovrebbe escludere, e cioè di trasferire
effettivamente, definitivamente ed irreversibilmente nel Paese
di lavoro temporaneo, o in altro Paese diverso dall'Italia, il
centro dei propri interessi familiari, economici e sociali. E
ciò non per scelte spontanee, sempre legittime anche se non
favorevoli per il nostro Paese, ma per scelte indotte da una
legislazione che, a differenza di quella degli altri Paesi,
non ha tenuto conto di queste conseguenze. Infatti per
l'economia nazionale diventa essenziale che le esperienze
acquisite nel corso dell'espatrio riverberino poi a vantaggio
del nostro Paese, e ciò implica che quanto meno questa
possibilità di "rientro" non sia ostacolata. I lavoratori
interessati, infatti, sono ricercatori, manager e
specialisti che occupano posti chiave per la gestione del
business, ad ogni livello di responsabilità.
Nel campo previdenziale molto in effetti è stato compiuto
positivamente dal citato decreto-legge n. 317 del 1987,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 398 del 1987,
che, pur tenendo conto di una situazione sociale diversa
(allora si parlava di emigrazione temporanea di maestranze
italiane e non di mobilità indotta dalla globalizzazione), in
buona misura resta valida, garantendo ai lavoratori italiani
la copertura previdenziale italiana, nella pratica, almeno
nella quasi totalità dei casi, quando restino alle dipendenze
di aziende italiane o collegate. Alcuni aggiornamenti sono
tuttavia indispensabili sia per parificare, com'è logico, le
situazioni di tutti i lavoratori espatriati (indipendentemente
dal Paese di espatrio) sia per realizzare una effettiva e
sostanziale parità di trattamenti tra questi lavoratori e
quelli rimasti in Italia.
Occorre poi tenere conto di un fenomeno che, in futuro,
riguarderà un numero sempre maggiore di lavoratori e di Paesi.
Si è detto della garanzia al mantenimento della copertura
italiana: in effetti questa garanzia vale oggi per i Paesi non
legati all'Italia da convenzioni di sicurezza sociale,
ritenendosi che tali Paesi garantiscono in effetti una piena
parità di condizioni sociali. Questo non è più vero oggi,
quando, per evidenti ragioni sociali ed economiche, si vuole
allargare il novero delle convenzioni di sicurezza sociale a
tutti i maggiori Paesi di origine degli stranieri presenti in
Italia, Paesi che spesso garantiscono, per i propri
lavoratori, pensioni e tutele obiettivamente irrisorie e che
non realizzano quindi alcuna condizione di reciprocità con
l'Italia.
E' questa una situazione nuova, ma già in qualche modo la
citata sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 19
dicembre 1985, come detto all'origine della legge n. 398 del
1987, chiedeva al legislatore di porvi rimedio. Infatti i
lavoratori italiani che operano in tali Paesi, se non si
possono applicare loro le regole del distacco temporaneo, che
consentono l'ultrattività della copertura italiana, rischiano
di restare senza alcuna reale copertura. Ed in effetti questa
applicazione è resa oggi sempre più difficile. Anche il nostro
Ministero del lavoro e delle politiche sociali tende ora ad
escluderla nel caso il titolare del rapporto di lavoro sia,
anziché la società distaccante, quella distaccataria (e cioè,
come normalmente accade, una consociata od una partner
dell'azienda nazionale), in attuazione di quella che oggi è
in effetti la modalità più frequente di espatrio.
Altri problemi sono posti da alcuni adempimenti, come la
preventiva autorizzazione all'invio di lavoratori all'estero,
che ritardano la risposta economica delle aziende italiane
agli accadimenti ed alle esigenze del mercato internazionale,
rispetto a quelle che possono praticare le aziende degli altri
Paesi del mondo, dove siffatte regole sono del tutto
sconosciute e maggiore è la libertà di intrapresa. Nel
formulare la presente proposta di legge si è tentato di
conciliare le esigenze di un previo controllo e la giusta
attenzione ai problemi della sicurezza con le necessità, anche
molto importanti, della libertà economica. In particolare si è
cercato di rimediare al fatto che lo stesso attuale regime di
controllo non ha potuto riferirsi al personale in trasferta
all'estero e quindi lascia del tutto prive di tutela proprio
le presenze all'estero più soggette, come oggi quelle dei
turisti, a situazioni di rischio.
Passando alla disamina dei vari articoli, si rileva
che:
con l'articolo 1 è garantito al lavoratore italiano
all'estero il diritto ad un trattamento almeno uguale a quello
previsto in Italia in base ai contratti collettivi
applicabili, analogamente a quanto oggi previsto per gli
stranieri distaccati in Italia anche solo per otto giorni.
La tutela della legge opera direttamente e non, come si
verifica attualmente, attraverso il solo controllo dei
contratti che il datore di lavoro si impegna ad applicare,
cosa questa che, proprio in caso di necessità, potrebbe essere
del tutto inefficace. Fra l'altro, se oggi il datore di lavoro
non rispettasse gli impegni assunti nella sede del processo
autorizzativo, al più, a nostro avviso, sarebbe sanzionabile
per la falsa dichiarazione, senza alcun risultato positivo in
ordine al tema più importante, quello della tutela del
lavoratore. Il reclutamento in Italia, per non parlare del
trasferimento, rende questa, garanzia accettabile anche sul
piano del diritto internazionale privato ed in particolare
della legge di riforma (legge 31 maggio 1995, n. 218) potendo
applicarsi anche a società totalmente straniere. Un'ultima
considerazione: il negare carattere retributivo al trattamento
estero, come risulta sia dall'articolo 1, sia dall'articolo 2
della presente proposta a legge, appare un chiarimento assai
opportuno, che non altera né deroga al principio della
conservazione del trattamento economico acquisito.
L'applicazione di tale principio sarebbe invece limitata al
trattamento economico corrispondente alle mansioni svolte e
non si estenderebbe ad erogazioni patrimoniali che hanno
ragione d'essere esclusiva nell'esistenza di modalità del
tutto estrinseche alla prestazione, come appunto il fatto di
lavorare all'estero. Per la stessa ragione la determinazione
di questo importo è lasciata, alla libera scelta aziendale, e
quindi all'accordo delle parti, considerata, la necessità del
consenso del lavoratore.
Con l'articolo 2 si prevede un obbligo di autorizzazione
preventiva analogo a quello stabilito attualmente a carico
dello stesso Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
ma attraverso un'azione di controllo preventiva e riferita
alle politiche generali della società che evita, in una
situazione in cui l'aspetto della sicurezza è affidato ad
altri meccanismi di accertamento, sia il reiterarsi
all'infinito di verifiche inutili, sia i ritardi anche gravi
che ne conseguono, e che sono sicuramente di ostacolo allo
sviluppo delle nostre attività all'estero. Una volta che
l'azienda sia inserita in un apposito albo delle imprese
internazionali da istituire presso il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali (dal quale potrà essere esclusa in
caso di inadempimento degli impegni assunti, salve le più
gravi sanzioni che ad essa possono derivare) potrà rispondere
senza ritardi alle esigenze operative, che oggi si possono
presentare anche con immediatezza ed urgenza, non diversamente
da quanto si verifica per le imprese degli altri Paesi
industrializzati, che però ad esse possono rispondere senza
ritardi. Rispetto alla situazione attuale il controllo
riguarda in modo più puntuale le condizioni abitative, in
analogia con quanto previsto per gli stranieri in Italia.
Con gli articoli 3 e 4, come si è già accennato, si
affronta e si risolve in modo autonomo il problema della
sicurezza, anche perché lo stesso, lungi dal riguardare oggi i
soli lavoratori in contratto di lavoro estero, tocca, e forse
in misura maggiore, il personale in missione ed i turisti. Si
chiede dunque al Ministero degli affari esteri di dare
un'informazione adeguata sui Paesi e sui territori dove la
presenza italiana è possibile e su quelli dove non è possibile
o è subordinata ad azioni protettive particolari. Gli
strumenti informatici consentono una consultazione adeguata in
tempo reale ed in effetti abbiamo supposto che ogni azienda
prima di inviare il lavoratore all'estero controlli il sito
che potrà essere istituito allo scopo. Assegnare lavoratori
all'estero senza il rispetto dei divieti o dei controlli così
stabiliti rappresenterà violazione della legge che sarà
opportunamente sanzionata.
Particolare ed autonomo rilievo è stato dato all'obbligo
di comunicazioni alla rappresentanza diplomatica italiana del
Paese estero di lavoro, per quei Paesi dove la presenza di
cittadini italiani è subordinata ad azioni protettive
particolari; cosa che non può non essere ritenuta essenziale
agli effetti della sicurezza ed il cui inadempimento è stato
opportunamente sanzionato. Obiettivamente importante ed
opportuna per motivi statistici, e per la predisposizione di
un'efficace banca dati, è la comunicazione alla direzione del
lavoro (obiettivamente meno essenziale e quindi senza sanzioni
per l'eventuale inadempimento).
Ulteriore tutela del lavoratore appare quella derivante
dalla previsione di un'azione diretta in tale campo da parte
di un soggetto naturalmente qualificato, come il Ministero
degli affari esteri, per fornire informazioni sulle condizioni
di vita e sull'ordinamento dei Paesi esteri, nonché
contribuire ad organizzare corsi di formazione finalizzati a
preparare all'espatrio, come avviene normalmente in diversi
Paesi europei. In questo modo il lavoratore italiano sarà
posto in grado di valutare l'adeguatezza delle condizioni che
gli vengono offerte rispetto agli oneri ed ai disagi connessi
allo svolgimento all'estero della prestazione lavorativa ed a
prepararsi adeguatamente alla soluzione dei problemi che
sorgono in occasione ed a motivo dell'espatrio.
Con l'articolo 5 è parso opportuno inserire la riserva di
giurisdizione italiana, da collegare, a maggior ragione per le
aziende estere, al luogo di reclutamento. In accordo con la
convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni
contrattuali, adottata a Roma il 19 giugno 1980 e ratificata e
resa esecutiva ai sensi della legge 18 novembre 1984, n. 975,
è stata contemplata l'applicazione della legge straniera,
connaturata al luogo di svolgimento della prestazione, in
particolare quando questa sia del tutto esclusiva, a patto che
questo non si riveli un escamotage per eludere norme
imperative di legge.
Con l'articolo 6 si è teso ad allineare la normativa
sanzionatoria con i princìpi di depenalizzazione dei reati. A
tale scelta hanno anche contribuito: il livello ormai molto
elevato dei lavoratori interessati alla mobilità
internazionale, i trattamenti elevati che vengono corrisposti
a detti lavoratori ed il fatto che questa situazione non
lascia spazio ad azioni speculative e meno che corrette, anche
se resta opportuno, seppure in termini più realistici,
sottolineare l'esigenza che la norma venga rispettata. Fra
l'altro non risultano imputazioni e condanne per violazione
della legge vigente.
Con l'articolo 7 si ribadisce l'esclusione dei Paesi
dell'Unione europea dalle norme autorizzative e di controllo
della legge, in ottemperanza alle norme sulla libera
circolazione. Si richiama invece l'attenzione sul fatto che il
controllo sulla sicurezza, che si ha fiducia possa escludere i
lavoratori italiani solo dalle aree a gravissimo rischio di
guerra, per evitare penalizzazioni troppo gravi per le aziende
italiane, è esteso praticamente a tutti i lavoratori, compresi
quelli in missione temporanea (e non solo a quelli).
Con l'articolo 8 si è ridefinita l'area di applicazione
della copertura obbligatoria italiana, prevista in passato,
assai poco realisticamente, anche per chi avesse trasferito
all'estero il proprio centro di interessi economici sociali e
familiari, anche in termini definitivi, restando solo titolare
della cittadinanza italiana. Considerate le connessioni
fiscali è apparsa l'unica soluzione ragionevole. Fra l'altro
risulta naturale che, finché esista il rapporto assicurativo
italiano, si mantenga anche il legame del domicilio
civilistico e che solo in coincidenza con la caduta di questo
venga meno il rapporto previdenziale italiano. Nell'ipotesi
del definitivo consolidarsi della residenza estera viene
dunque meno l'obbligo della copertura, a questo punto vista
come un ostacolo al pieno e definitivo inserimento nel Paese
di accoglimento. L'esclusione di alcune forme assicurative di
difficile o impossibile gestione, contenuta nell'articolo in
oggetto, è ricalcata su quella esistente. L'esclusione
contenuta nel comma 2 tiene conto delle situazioni in cui i
lavoratori siano assicurati nel Paese che ha sottoscritto con
l'Italia una convenzione di sicurezza sociale. In nulla si
innova rispetto alla situazione in essere. Assolutamente
necessaria, infine, la norma (comma 3) sull'estensione della
copertura previdenziale ai residenti in Italia che siano
cittadini stranieri, per evitare che siano assoggettati ad
imposte italiane (come residenti in Italia), da un lato, e non
siano tutelati previdenzialmente, dall'altro. Si evita così
che nascano discriminazioni tra lavoratori di diversa
cittadinanza, tutti dipendenti dalla stessa azienda.
L'articolo 9 evita che la legge tratti i dettagli di una
normativa di portata limitata e problemi di natura
essenzialmente burocratica ed applicativa.
Con la formulazione dell'articolo 10 si continua a fare
riferimento alle retribuzioni convenzionali istituite dal
decreto-legge n. 317 del 1987 (che rimane in vigore
limitatamente a questo specifico punto), esplicitamente estese
a tutta la popolazione dei lavoratori all'estero, quando,
secondo la formula già prevista dalla legge in vigore,
l'attività lavorativa sia prestata all'estero in via
continuativa e come oggetto esclusivo del rapporto. Il
vantaggio di questa scelta è essenzialmente di carattere
pratico e consolida una situazione ormai in atto da tempo.
L'introduzione del comma 3-ter) all'articolo 6 del
decreto legislativo n. 314 del 1997, mediante il riferimento
diretto alla retribuzione che sarebbe spettata al lavoratore
se avesse prestato la sua opera in Italia, vuole evitare che
venga meno la congruità tra retribuzioni convenzionali e
retribuzioni individuali. Tale congruità potrà essere
ulteriormente rafforzata in sede di determinazione delle
retribuzioni convenzionali, mediante formule appropriate,
analoghe del resto a quelle già attuate dai decreti
applicativi del citato decreto-legge n. 317 del 1987,
convertito dalla legge n. 398 del 1987.
Per quanto concerne l'articolo 11 della proposta di legge
è da tenere presente che successivamente alla abrogazione del
regime di esclusione da imposizione del reddito di lavoro
dipendente prodotto all'estero, disposta dalla lettera
a) del comma 1 dell'articolo 5 del decreto legislativo 2
settembre 1997, n. 314, sono stati emanati una serie di
provvedimenti legislativi miranti ad attenuare le onerose
conseguenze per le imprese italiane e in generale per
l'economia italiana, generate dall'assoggettamento a
tassazione dei medesimi redditi.
Il comma 8-bis dell'articolo 48 del testo unico
delle imposte sui redditi, introdotto dal comma 1
dell'articolo 36 della legge 21 novembre 2000, n. 342, ha
definito un criterio forfettario di determinazione del reddito
di lavoro dipendente prodotto all'estero in via continuativa e
come oggetto esclusivo del rapporto per un periodo superiore a
183 giorni in un arco temporale di dodici mesi, utilizzando a
tal fine le retribuzioni convenzionali annualmente individuate
con decreto interministeriale ai sensi dell'articolo 4, comma
1, del decreto-legge 31 luglio 1987, n. 317, convertito con
modificazioni dalla legge 3 ottobre 1987, n. 398.
Il comma 2 dell'articolo 3 della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, ha stabilito che il reddito di lavoro dipendente
prestato all'estero in via continuativa e come oggetto
esclusivo del rapporto di lavoro in zone di frontiera ed in
altri Paesi limitrofi è escluso da imposizione fino al 31
dicembre 2001.
Di recente, con la disposizione di carattere
interpretativo contenuta nel comma 5 dell'articolo 5 della
legge 16 marzo 2001, n. 88, il regime dell'esclusione dalla
base imponibile è tornato in vita per il reddito di lavoro
dipendente prodotto dai marittimi italiani imbarcati su navi
battenti bandiera estera per un periodo superiore a 183 giorni
nell'arco di 12 mesi.
Infine, ai soggetti che utilizzano le navi iscritte nel
Registro internazionale il comma 1 dell'articolo 4 del
decreto-legge 30 dicembre 1997, n. 457, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30, come
modificato dall'articolo 13 della legge 23 dicembre 1999, n.
488, riconosce un credito di imposta pari all'ammontare delle
ritenute alla fonte dovute sui redditi di lavoro dipendente ed
autonomo del personale imbarcato.
Dunque il quadro normativo attualmente esistente prevede
più regimi impositivi del reddito di lavoro dipendente
prodotto all'estero differenziati sulla base di peculiarità
soggettive del lavoratore o del datore di lavoro. Così, il
lavoratore dipendente che da Rimini si reca nella Repubblica
di San Marino per prestare la propria attività lavorativa non
è assoggettato ad imposizione in Italia come non lo è il
lavoratore marittimo imbarcato su navi battenti bandiera
estera mentre il lavoratore che per gli stessi motivi si reca,
ad esempio, in Congo, sopporta maggiori spese e disagi per la
produzione del reddito estero, lascia la famiglia in Italia, è
assoggettato ad imposizione in Italia ed all'estero.
I soggetti che utilizzano navi iscritte nel Registro
internazionale godono di una riduzione dell'imposta dovuta sul
reddito di impresa tanto maggiore quanto maggiori sono le
ritenute sui redditi di lavoro dipendente ed autonomo del
personale imbarcato. Tutte le altre imprese del mondo
industriale sono invece costrette a farsi carico dei maggiori
oneri che sorgono quando non è possibile evitare la doppia
imposizione dei redditi di lavoro dipendente prodotti
all'estero o quando la fruizione del credito d'imposta avviene
in periodi d'imposta successivi a quello in cui è stato
effettuato il prelievo alla fonte. A tal proposito è da tener
presente che quasi tutte le convenzioni contro le doppie
imposizioni stipulate dall'Italia prevedono che il reddito di
lavoro dipendente prestato all'estero per periodi superiori a
183 giorni sia assoggettato ad imposizione in entrambi gli
Stati contraenti e che lo Stato di residenza del lavoratore
accordi il credito di imposta a favore delle imposte
estere.
Oltre ai rilievi di illegittimità costituzionale che
potrebbero essere eccepiti relativamente alle norme
precedentemente riassunte, è da notare che l'imposizione del
reddito di lavoro dipendente prestato all'estero in virtù del
credito di imposta previsto dall'articolo 15 del testo unico
delle imposte sui redditi e dalle eventuali disposizioni delle
convenzioni internazionali, non determina un significativo
incremento di gettito per l'erario e allo stesso tempo obbliga
le imprese italiane a farsi carico di una complessa e costosa
gestione dei lavoratori all'estero e dei maggiori oneri
fiscali che il lavoratore deve sopportare.
Tutto questo determina sotto un profilo macroeconomico una
notevole contrazione della concorrenzialità delle imprese
italiane operanti all'estero e dei lavoratori italiani.
Il regime di esclusione da imposizione in Italia del
reddito di lavoro dipendente prodotto all'estero in via
continuativa consente invece di realizzare un importante
obiettivo di politica economica: la neutralità fiscale
all'esportazione di capitali, di servizi, di risorse umane.
Le considerazioni che precedono, gli esempi degli altri
Paesi industrializzati combinati con l'obiettivo di non
tradurre l'esclusione da imposizione in Italia in un
ingiustificato vantaggio per coloro che nello Stato estero non
sono assoggettati ad imposta o lo sono in misura assai
limitata, suggeriscono di ripristinare l'esenzione per il
reddito di lavoro dipendente prodotto in Paesi diversi da
quelli che relativamente al reddito di lavoro dipendente
prevedono un regime fiscale privilegiato.
Per i Paesi con regime fiscale privilegiato la doppia
imposizione è evitata dal sistema del credito d'imposta.
Con riferimento agli obblighi previdenziali in presenza di
accordi bilaterali per la sicurezza sociale l'esigenza di
determinare con esattezza ed equità la base imponibile
suggerisce di escludere dalla stessa le componenti retributive
che costituendo rimborso di spese non possono essere prese a
riferimento per la determinazione della prestazione
pensionistica.
Le modifiche all'attuale sistema indicate nell'articolo 11
della proposta di legge perseguono quindi lo scopo di
realizzare le finalità suesposte.
Gli articoli 12 e 13 riguardano la possibilità che i
lavoratori operanti in Paesi non membri dell'Unione europea e
con i quali l'Italia ha stipulato apposite convenzioni, e che
attraverso l'assicurazione locale non ottengono alcuna
risposta positiva alle proprie esigenze previdenziali
(esempio: Turchia e Venezuela), possano proseguire un rapporto
italiano di tipo volontario, ma gestito dall'azienda, a
maggiore garanzia del raggiungimento, da parte del lavoratore,
di risultati pensionistici pienamente accettabili. I Paesi
interessati saranno i Paesi che hanno stipulato convenzioni di
sicurezza sociale con l'Italia, ma che hanno sistemi
pensionistici la cui applicazione correrebbe il rischio di
penalizzare in modo obiettivamente grave i lavoratori
italiani. L'articolo 13 prevede, in particolare, l'istituzione
da parte dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e
degli altri istituti italiani operanti nel settore delle
assicurazioni, di una speciale assicurazione volontaria
riservata ai lavoratori di cui alla presente proposta di
legge, con gli stessi dieci punti percentuali di abbattimento
previsti dall'assicurazione obbligatoria, poiché ricorrono
praticamente gli stessi motivi della doppia imposizione
contributiva.
L'articolo 14 tende a correggere le normative che vanno
istituendosi, seppure con straordinaria lentezza, in
riferimento ai fondi previdenziali integrativi italiani, che,
per quanto si è accertato, non hanno finora riservato alcuna
attenzione ai problemi degli espatri ed all'esigenza di non
creare ostacoli alla mobilità dei lavoratori.
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