XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1116
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
riprende, con alcune integrazioni, una proposta di legge
presentata nella precedente legislatura, nonché una proposta
di legge, presentata nella XII legislatura, avente specifico
riferimento all'istituzione di case da gioco nei comuni di
Lignano Sabbiadoro e Grado. Invero, prima ancora, nelle
precedenti legislature molti parlamentari hanno presentato, a
decorrere dagli anni cinquanta, diverse proposte di legge
tendenti ad intervenire in una materia alquanto delicata, ma
che era giustamente ritenuta meritevole di norme legislative
atte a riportare precise regole in un settore che vede
funzionanti sul territorio nazionale ben quattro case da
gioco, senza alcun supporto legislativo, che ne preveda la
presenza e detti i criteri di controllo della loro
gestione.
Infatti queste quattro case da gioco sono operanti, pur in
presenza degli articoli 718 e seguenti del codice penale, che
vietano espressamente il gioco d'azzardo su tutto il
territorio nazionale, senza che vi sia una legge che deroghi
espressamente - come necessario in materia penale! - a questo
divieto.
Per esempio, nella XII legislatura furono presentate ben
dieci proposte di legge che poi la X Commissione (Attività
produttive), con un lavoro lungo ed impegnativo, riuscì a
trasferire in un "testo unificato", frutto di ampie
convergenze politiche dovute alla disponibilità ed al
contributo dei parlamentari di tutti i gruppi presenti in
Commissione, sia di maggioranza che di opposizione.
Questo risultato, di per sé indicativo di come una legge
che regolamenti la materia sia da tutti ritenuta necessaria,
deve impegnare il Parlamento a dare una risposta urgente alle
problematiche che l'assenza di una disciplina organica solleva
in una materia delicata com'è appunto il gioco d'azzardo.
Questa convinzione maturò nella X Commissione non
certamente perché quei colleghi fossero dediti al gioco
d'azzardo (è certamente vero il contrario!), ma perché
l'approfondimento della materia attraverso un lavoro di
ricerca sulla legislazione vigente in argomento nei Paesi
europei e negli Stati Uniti, unitamente a verifiche dirette
in loco, ha consentito di percepire con chiarezza i
problemi insiti nella paradossale situazione del nostro Paese,
in Europa unico Stato di diritto privo di una legislazione in
materia, ma con alcuni casinò funzionanti!
A questo punto non si può non ricordare, su questo
specifico argomento, la sentenza dalla Corte costituzionale n.
152 del 1985, nella quale la Suprema Corte dichiara
formalmente che: "mentre è messa in grado di esaminare per la
prima volta profili di legittimità costituzionale che
riguardano le case da gioco aperte nel nostro Paese, non può
esimersi dal rilevare che la situazione normativa formatasi a
partire dal 1927 è contrassegnata da un massimo di
disorganicità (...). Si impone dunque la necessità di una
legislazione organica che razionalizzi l'intero settore
(...)".
E conclude: "Queste esigenze di organica previsione
normativa su scala nazionale (le quali si fanno valere
soltanto nell'ipotesi che il legislatore voglia mantenere le
deroghe agli articoli 718-722 del codice penale), vanno
soddisfatte in tempi ragionevoli, per superare le
insufficienze e disarmonie delle quali si è detto".
Recentemente la Corte è nuovamente intervenuta sull'argomento
con la sentenza n. 291 del 25 luglio 2001, sollecitando ancora
una volta il legislatore ad emanare una normativa, definita
ormai improrogabile, su scala nazionale al fine di superare le
insufficienze e le disarmonie che hanno accompagnato
l'istituzione, e che ancora oggi caratterizzano la situazione
normativa, delle case da gioco.
Da questi precisi e chiari richiami della Corte
costituzionale discende, in modo inequivocabile, onorevoli
colleghi, che, non avendo il Parlamento ottemperato nei tempi
ragionevoli alla predisposizione di una "organica previsione
normativa su scala nazionale" - alla cui approvazione è
strettamente correlata, secondo la Corte costituzionale, la
possibilità di mantenere le deroghe agli articoli 718-722 del
codice penale - anche le attuali quattro case da gioco sono
ormai da ritenere operanti in un quadro di "insufficienze e
disarmonie" legislative non più accettabili in un momento in
cui la chiarezza legislativa e la trasparenza delle situazioni
sono indispensabili, da parte dei partiti e delle istituzioni
(leggi: Ministero dell'interno), in ordine ad una materia
delicata come quella in questione.
Dalla necessità di regolamentare l'esistente e di
sopperire all'assenza di una legislazione moderna in grado di
affrontare le problematiche del settore, si era mossa la X
Commissione nella precedente legislatura per pervenire ad un
testo unificato che si pone l'ambizioso obiettivo di
predisporre una nuova regolamentazione anche per
moralizzare.
Riteniamo infatti che non si possa affrontare una materia
tanto delicata ponendoci solo il problema di mettere al riparo
la situazione esistente dai divieti del codice penale
attraverso l'approvazione di una organica normativa su scala
nazionale, ma anche quello di dare una risposta ai problemi
morali e politici che la enorme diffusione del gioco d'azzardo
sul territorio nazionale pone a tutti.
E' evidente, per le ripercussioni economiche e sociali,
oltreché morali (indubbiamente di grande valenza per i
credenti), del gioco d'azzardo, che il Parlamento è obbligato
ad un intervento legislativo che sia finalizzato anche ad
affrontare le problematiche delle cosiddette "bische
clandestine", una realtà fortemente diffusa su tutto il
territorio nazionale in grado di manovrare, come risulta dalle
ricerche non solo di tipo giornalistico, ma anche di istituti
di ricerca nazionali, diverse migliaia di miliardi di lire,
somme che vengono gestite, normalmente, dalla criminalità
organizzata e reimpiegate in attività criminose di valenza
penale molto più grave (droga, usura, ricettazione, eccetera)
rispetto al gioco d'azzardo clandestino.
E' noto infatti come le bische clandestine siano anche,
per la delinquenza di piccolo-medio spessore, non solo uno
strumento di finanziamento di altre attività illecite, ma
anche un mezzo di corruzione e di ricatto che consente di
avvicinare, "spennare" e poi ricattare personaggi importanti e
insospettabili della vita pubblica ai vari livelli, ottenendo
quindi omertà e coperture nell'apparato pubblico attraverso le
quali, spesso, si costruiscono carriere criminali di grosse
dimensioni.
Siamo convinti che una presenza adeguata su tutto il
territorio nazionale di case da gioco, previste e controllate
in base ad una normativa rigorosa come quella di cui alla
presente proposta di legge, ridurrebbe drasticamente - anche
se non si avrebbe una loro eliminazione totale! - il fenomeno
delle bische clandestine.
Mentre si sottolinea questa prioritaria necessità di
trasparenza e di moralizzazione di un settore come il gioco
d'azzardo, fenomeno largamente presente in tutti gli strati
sociali del nostro Paese e tenacemente sollecitato dallo
stesso Stato in molti suoi aspetti ("gioco del lotto", che si
rivolge peraltro proprio ai meno abbienti, con probabilità di
vincita decine di volte inferiori che non alla roulette;
"corse dei cavalli", dove si puntano liberamente anche cifre
enormi, con scarsissimi controlli sulla regolarità delle corse
a garanzia dei giocatori; e via via tutti gli altri, dal
Totocalcio all'Enalotto, dal più recente Totogol alle varie
lotterie, tanto che possiamo ritenere non infondata l'accusa
di chi dice: Stato biscazziere!), ciononostante riteniamo,
proprio sulla base degli accertamenti ed anche delle verifiche
in loco fatte da alcuni deputati della X Commissione
nella XII legislatura, di poter sfatare l'idea della presenza
di fenomeni negativi come droga, prostituzione e mafia
all'interno dei quattro casinò esistenti.
Vi sono certamente stati episodi di corruzioni e ruberie,
ma sono riconducibili non alla struttura in sé, ma alla
presenza di alcuni (fortunatamente pochi!) croupier
disonesti, spesso in accordo con amministratori locali
corrotti: ma questo, onorevoli colleghi, è stato reso
possibile proprio da una precisa responsabilità del Governo e
del Parlamento, che non hanno sino ad oggi ritenuto di
intervenire per regolamentare, con norme di legge adeguate, la
presenza e la gestione di strutture nelle quali ogni giorno
passano cifre enormi, tali sicuramente, in mancanza di severe
regole, da "indurre in tentazione" i più sensibili a questo
tipo di "sirena".
Certamente le case da gioco sono strutture fortemente
promozionali per il turismo e quindi la loro localizzazione
può portare con sé (od anche aumentarli considerevolmente se
già presenti) i fenomeni negativi che sono tipici dei centri a
forte sviluppo turistico; questo non può impedire di
regolamentare il settore, ma deve semmai obbligare, come è
stato fatto nella presente proposta di legge, a tenere ben
evidente il problema al momento della indicazione delle sedi
ove localizzare le nuove case da gioco.
Ma vi sono anche, onorevoli colleghi, precisi motivi di
ordine economico e sociale a sostegno della necessità di
regolamentare, con una adeguata presenza su tutto il
territorio nazionale, le case da gioco.
Come tutti sappiamo, dal 1^ gennaio 1993, sono state
abbattute definitivamente le barriere doganali con gli altri
Paesi europei; è stato così realizzato un unico mercato entro
cui non solo le persone, ma anche i capitali possono
liberamente circolare. Ebbene, il nostro Paese si presenta con
solo quattro case da gioco, situate tutte nelle regioni del
Nord, mentre è circondato da oltre 700 case da gioco presenti
negli altri Paesi europei!
Se pensiamo che con i vincoli che abbiamo dal punto di
vista valutario noi siamo i migliori clienti dei casinò
europei (si organizzano voli aerei appositi verso Malta,
Nizza, Montecarlo, eccetera), sul piano economico-finanziario,
dal 1993, la situazione è peggiorata.
E' ipotizzabile si possa continuare a mantenere una tale
disparità, rispetto agli altri Paesi europei, sia nel numero
che nella localizzazione su scala nazionale, facendo mancare
uno strumento promozionale come questo alla nostra industria
turistica rispetto a quella di altri Paesi nostri
concorrenti?
Noi pensiamo di no!
Ma vi è, a nostro parere, anche un altro motivo, dal punto
di vista economico-sociale, che ci spinge a presentare la
proposta di legge.
Le case da gioco sono strutture fortemente promozionali
per il turismo, per cui possono essere positivamente
utilizzate per uno sviluppo più adeguato di aree turistiche
che necessitano di ulteriori incentivazioni.
In effetti l'esperienza europea dimostra che, normalmente,
esse sono localizzate in centri turistici medio-piccoli
perché, oltre ad un riequilibrio territoriale, consentono
maggiori possibilità di controllo dal punto di vista
dell'ordine pubblico rispetto ai centri turistici più
congestionati.
Per la regione Friuli-Venezia Giulia a tali indicazioni si
aggiungono ulteriori motivi di opportunità, primo tra tutti il
fatto che dal territorio regionale giornalmente vengono
versate nelle case da gioco poste in gran numero nelle
immediate vicinanze del confine, in territorio sloveno, somme
ingenti di denaro, arrecando un rilevante danno economico al
pubblico erario.
Oltre che dalle esportazioni di valuta ai fini di gioco,
le visite oltre confine sono accompagnate, infatti,
dall'acquisto di beni di consumo - soprattutto tabacchi e
carburante - che riducono gli introiti dello Stato e,
indirettamente, le risorse rese disponibili alla regione
stessa.
Onorevoli colleghi, la proposta di legge che presentiamo
alla vostra attenzione risponde completamente, a nostro
parere, alle problematiche sottolineate dalla Corte
costituzionale nella ricordata sentenza n. 152 del 1985, in
quanto regolamenta in modo organico su scala nazionale:
1) l'esistenza delle quattro case da gioco già presenti
sul territorio, riconducendole, nei tempi e nei modi più
consoni, ad una normativa di legge comune per tutto il settore
(articolo 1);
2) il coinvolgimento delle regioni nella individuazione
delle sedi delle nuove case da gioco, in modo da rendere la
loro localizzazione la più equilibrata possibile dal punto di
vista del territorio, del numero degli abitanti e delle
caratteristiche socio-economiche degli ambiti regionali
interessati (articoli 1 e 2), nel rispetto della logica di
reale decentramento;
3) la gestione delle case da gioco, che viene affidata
in concessione, da parte dei comuni destinatari
dell'autorizzazione, esclusivamente a società private, ma con
un forte controllo del Ministero dell'interno attraverso la
istituzione, presso di esso, di un albo nazionale dei gestori
e con la previsione per legge di incisivi controlli sia sulla
proprietà che su altri aspetti societari (articoli 5 e 6). Con
questa scelta viene fatta chiarezza tra il ruolo del comune
concedente ed il momento gestionale, in quanto il comune
eserciterà esclusivamente compiti di controllo sull'attività
di gestione (unitamente all'istituendo "Comitato per il
coordinamento e la vigilanza" di cui all'articolo 10), per cui
non vi sarà alcuna compromissione degli amministratori locali
come controllori-controllati (vedi frequenti casi di
corruzione avvenuti nei nostri casinò a gestione
pubblica), realizzando quindi la massima trasparenza;
4) criteri di gestione molto precisi e severi che, con
l'accoglimento di suggerimenti di esperti del settore,
consentono di addivenire ad una gestione formalmente e
sostanzialmente corretta, impedendo o rendendo molto
improbabili fatti penalmente perseguibili (articoli 7 e
15);
5) una equa ripartizione degli utili che, coinvolgendo
direttamente un ampio numero di enti locali, tutte le regioni
(e, attraverso esse, tutti i comuni italiani), nonché il
Ministero dell'interno, consente quella perequazione, in tema
di distribuzione dei proventi, che la Corte costituzionale
richiama in modo preciso nella sua sentenza (articolo 8).
Questo darà la possibilità di portare nelle casse pubbliche
(dello Stato, delle regioni e dei comuni) alcune centinaia di
miliardi di lire annue, cosa che in questo momento di
difficoltà per la finanza pubblica è certamente importante.
Verrà inoltre rilanciata l'attività turistica di importanti
aree del Paese, con notevoli benefìci per l'occupazione
diretta e indotta in questo settore determinante per
l'economia della nostra Nazione;
6) norme molto severe per un controllo permanente sulla
gestione, attraverso l'istituzione, presso il Ministero
dell'interno, di:
un Comitato per il coordinamento e la vigilanza
(articolo 10);
un nucleo speciale di polizia (polizia dei giochi), alle
dipendenze di una istituenda direzione centrale per il
controllo degli ippodromi e delle case da gioco (articolo
13).
Il complesso di queste norme è certamente l'unica risposta
valida per fare sì che le case da gioco non possano in alcun
modo essere utilizzate per aspetti che potrebbero essere
motivo di forte preoccupazione, come riciclaggio di denaro
sporco, tentativi di penetrazione mafiosa o camorristica nella
gestione, eccetera.
Certo la localizzazione delle nuove case da gioco,
specialmente in aree già ad alto tasso di criminalità e quindi
con possibili effetti incentivanti dovuti alla loro presenza,
richiede una particolare attenzione, per cui su questo
aspetto, come su tutto il resto della materia, il Ministero
dell'interno, dovrà dare al Parlamento un contributo doveroso,
essenziale e deteminante.
Onorevoli colleghi, a conclusione di questa relazione,
vogliamo sottolineare nuovamente l'esigenza e l'urgenza di
approvare in tempi rapidissimi una moderna e severa
legislazione in materia:
per adeguare il nostro Paese agli altri Stati di
diritto;
per presentarci in Europa in una situazione analoga a
quella degli altri Paesi;
per dare rigorosi strumenti di controllo oggi
inesistenti.
Insomma per fare un'opera di trasparenza e di
moralizzazione in un settore in cui questi aspetti sono
estremamente necessari, ma sino ad oggi inesistenti!
E' inoltre da ricordare che mentre da un lato nel nostro
Paese le opportunità offerte dall'apertura di moderne,
efficienti e sicure case da gioco continuano ad essere negate,
lungo tutto l'arco del confine alpino e attraverso le offerte
dei casinò ospitati sulle navi da crociera, i Paesi
stranieri continuano ad incrementare i propri guadagni
attraverso l'ingente flusso di denaro recato dalle giocate dei
cittadini italiani. A solo titolo d'esempio, si ricorda che
solo nel primo semestre dell'anno 1998, nei casinò sorti
nella Repubblica di Slovenia ed in Canton Ticino (Svizzera) in
prossimità della fascia confinaria, si sono registrate oltre
1.345.000 presenze, costituite per la stragrande maggioranza
da cittadini friulani, veneti e lombardi.
Ogni giocatore, si è calcolato, "lascia" per ogni visita
oltre confine non meno di 170 mila lire, creando un flusso di
denaro che, nell'arco dell'anno, supera, indicativamente, 2000
miliardi di lire. Ciò, come detto, vale solo per la zona
nord-orientale italiana. Ciascuno può facilmente rendersi
conto di quanto possa essere incrementato tale dato lordo -
giacché non tiene conto delle altre spese di soggiorno e per
acquisti vari - dalla continua presenza dei giocatori italiani
nelle ben più note e organizzate case da gioco presenti nella
vicina riviera francese e monegasca e nei casinò della
Svizzera e dell'Austria. Ad accrescere l'incongruenza della
situazione italiana, si aggiunge il dato che alle case da
gioco estere è consentito pubblicizzare liberamente nel
territorio nazionale le proprie strutture e le proprie
attività. Se, dunque, si ritiene che i cittadini italiani
debbano essere tenuti lontano dai giochi d'azzardo offerti nei
casinò, appare conseguente e logico che non debba essere
consentita nemmeno nel territorio nazionale la diffusione
della propaganda per tali strutture. A ciò intende provvedere
la presente proposta di legge, che, alla luce della sempre più
diffusa minaccia costituita dalla diffusione dei fenomeni
dell'usura, si è inteso completare con la devoluzione degli
eventuali proventi delle sanzioni amministrative derivanti
dalla trasgressione del divieto di propaganda pubblicitaria
delle case da gioco estere ad una apposita unità previsionale
di base dello stato di previsione del Ministero dell'economia
e delle finanze, finalizzata a sostenere le spese per le
iniziative mirate alla tutela dei cittadini da tale fenomeno
criminoso.
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