XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1104
Onorevoli Colleghi! - 1. - Premessa.- Il decreto
legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 382, affermò
con l'articolo 18 che "fino a quando non si sarà provveduto
alla riforma dell'ordinamento forense, le disposizioni di
questo decreto si applicano anche alle professioni di avvocato
e di procuratore".
Sono trascorsi più di cinquanta anni da quel
provvedimento, ma la preannunziata riforma legislativa si fa
ancora attendere.
In verità nei decenni successivi si sono registrate alcune
limitate modifiche normative e numerose iniziative sia a
livello ministeriale che di singoli parlamentari, tendenti a
pervenire all'approvazione di un nuovo ordinamento
professionale, ma tutte sono decadute per l'inesorabile
scadenza - ordinaria o anticipata - delle varie legislature
del Parlamento.
Oggi, dopo iniziali contrasti e divisioni, è possibile
affermare che, dopo un lungo e articolato itinerario,
l'avvocatura italiana sì é ritrovata compatta sulle soluzioni
da dare ai grandi problemi che avevano travagliato il
dibattito sulla riforma dell'ordinamento professionale.
2. - Articolato.
L'articolato si divide in dieci capi relativi a:
capo I (articoli 1-14): disposizioni generali;
capo II (articoli 15-27): organi e funzioni degli ordini
forensi circondariali;
capo III (articoli 28-38): organi e funzioni del
Consiglio nazionale forense;
capo IV (articoli 39-45): elezioni del consiglio
dell'ordine e del Consiglio nazionale forense;
capo V (articoli 46-59): iscrizione agli albi, elenchi e
registri;
capo VI (articoli 60-67): tenuta degli albi, elenchi e
registri;
capo VII (articoli 68-87): accesso alla professione;
capo VIII (articoli 88-112): procedimento
disciplinare;
capo IX (articoli 113-126): onorari, diritti ed
indennità degli avvocati e rimborso delle spese;
capo X (articoli 127-140): disposizioni finali, norme di
attuazione e transitorie.
La definizione della professione forense, fissata
nell'articolo 1, appare particolarmente significativa ed
evidenzia con vigore espressivo l'autonomia della funzione
difensiva, il suo valore ai fini dell'attuazione dei princìpi
costituzionali nonché l'insostituibilità della stessa
"nell'attuazione della giustizia" e la sottoposizione degli
avvocati solo alla legge.
Il testo dell'articolo 1 sottolinea che gli avvocati
realizzano oltre che "i diritti di libertà" dei cittadini,
anche "la conoscenza delle leggi", ponendo così in evidenza la
rilevanza ed il significato di questo compito che, in
dipendenza dello sviluppo dei rapporti economico-sociali e
della proliferazione e maggiore complessità della
legislazione, ha acquisito una dimensione sempre più vasta
perché, attraverso esso, è possibile evitare il sorgere delle
controversie.
La delicatezza dell'attività di consulenza stragiudiziale,
particolarmente nella fase pregiudiziale, è evidentissima
giacché è agevole comprendere che l'errata impostazione di una
questione - per effetto di un parere inesatto - può esporre il
cliente a conseguenze molto gravi di ordine sostanziale e
processuale.
La rilevanza di questo compito attribuito all'avvocato,
risulta ancora più evidente oggi alla luce della sentenza 24
marzo 1988 n. 364 della Corte costituzionale, che ha sancito
l'illegittimità dell'articolo 5 del codice penale nella parte
in cui non si esclude dall'inescusabilità dell'ignoranza della
legge l'ignoranza inevitabile.
La funzione consultiva ha dunque anche un rilievo sociale
indiscutibile poiché - oltre a consentire al cliente la
"conoscenza" delle leggi e quindi di esercitare i suoi diritti
e adempiere ai suoi doveri in modo corretto - può evitare
l'ingresso nelle aule giudiziarie di controversie superflue,
con risparmi per il servizio giudiziario in termini di risorse
umane e temporali, impiegabili in modo più produttivo, può
porre colui che si rivolge all'avvocato in condizione di
accertare i limiti della legittimità e liceità della condotta
che intende assumere.
L'articolo 2 identifica le funzioni dell'avvocato
riservando però, ai professionisti iscritti nell'albo speciale
tenuto dal Consiglio nazionale forense, il patrocinio davanti
alle giurisdizioni superiori.
I valori dell'autonomia, dell'indipendenza e
dell'autogoverno dell'avvocatura costituiscono il fondamento
di numerose altre norme, tra le quali quelle contenute negli
articoli 3 (doveri), 4 (difesa di ufficio), 5 (segreto e
discrezione professionale), 6 (perquisizioni ed ispezioni
presso gli uffici degli avvocati), 7 (provvedimenti
restrittivi della libertà nei confronti dell'avvocato), 8
(potere disciplinare). 9 (ordini forensi), 21 (funzioni del
consiglio dell'ordine), 25 (scioglimento del consiglio
dell'ordine), 45 (ricorsi contro le elezioni del Consiglio
nazionale forense), e nell'intero capo VIII (procedimento
disciplinare).
L'articolo 9, oltre agli organi circondariali istituiti
nella sede di ogni tribunale, prevede al comma 2 la
costituzione del- l'ordine nazionale forense del quale fanno
parte di diritto tutti gli iscritti agli albi della
professione forense.
Per il vero tale norma - di nuova formulazione - ha un
valore solo ricognitivo
di un fenomeno esistente nella realtà da lungo tempo.
Il comma 2 dell'articolo 9 e le norme dettate nel capo III
(articoli 28-38) regolano i compiti che detto organismo ha già
svolto e svolge da lungo tempo.
La formulazione adottata nel comma 2 dell'articolo 9 mira,
peraltro, a sottolineare che il Consiglio nazionale forense -
organo preesistente alla formale istituzione dell'ordine
nazionale titolare di poteri ad esso attribuiti
dall'ordinamento statale, principale tra i quali quello
giurisdizionale sugli iscritti agli albi - assume
esplicitamente, in virtù della nuova disposizione normativa,
anche gli altri poteri e funzioni espressamente indicati nelle
norme successive.
Gli ordini forensi, al pari dei singoli avvocati,
"nell'esercizio delle loro funzioni, sono soggetti soltanto
alla legge".
L'articolo 12 regola l'uso del titolo di avvocato e non
contempla quello di "specialista", la cui istituzione non è
stata prevista per evitare una esasperazione delle
settorializzazioni e per non consentire, inoltre, motivi
specifici di richiami propagandistici.
Il capo II (articoli 15-27) regola gli organi e le
funzioni degli ordini forensi circondariali.
Particolare attenzione è stata riservata alla
regolamentazione dell'assemblea degli iscritti (articoli
16-19) e alle attività del consiglio dell'ordine prevedendone
- con disposizione innovativa notevolmente attesa dagli ordini
con maggior numero di iscritti - l'articolazione in
commissioni, fermo però rimanendo il potere di ratifica del
consiglio nella sua interezza sui provvedimenti di queste
ultime (articolo 24).
Data la vastità dei compiti attribuiti ai consigli
circondariali è stata prevista anche una loro composizione
numerica più ampia per gli ordini con un elevato numero di
iscritti (articolo 20).
Al fine di garantire il continuo rinnovamento dei
componenti del consiglio dell'ordine è stata prevista la loro
rieleggibilità consecutiva per una sola volta negli ordini con
più di cento iscritti e per due volte in quelli con un numero
inferiore (articolo 22, comma 2).
Con disposizioni innovative sono state previste le
fattispecie di decadenza e di sospensione dall'ufficio di
consigliere (articolo 22, commi 3 e 4) nonché la sostituzione
dei componenti decaduti, deceduti, dimessisi o cancellati con
il primo dei non eletti (articolo 22, comma 5).
E' da segnalare, altresì, la costituzione, facoltativa per
gli ordini con oltre cinquecento iscritti ed obbligatoria per
quelli con oltre mille, del collegio dei revisori dei conti
(articolo 27).
Il capo III (articoli 28-38) regola gli organi e le
funzioni del Consiglio nazionale forense.
Anche per i componenti del Consiglio nazionale forense è
stata prevista la rieleggibilità per non più di due volte
consecutive al fine di consentire un giusto equilibrio tra le
ragioni del costante rinnovo dei suoi componenti e quelle
della continuità funzionale e di indirizzo soprattutto
nell'esercizio dell'attività giurisdizionale (articolo 30).
La composizione del Consiglio nazionale forense rimane
inalterata rispetto alla previsione della legislazione
attualmente vigente.
Le funzioni del Consiglio nazionale forense sono
espressamente elencate e coordinate anche alla luce delle
esperienze fatte fino ad oggi nell'articolo 31 mentre la loro
attuazione è stata rimessa, a seconda delle materie,
all'adunanza generale del medesimo Consiglio (articolo 32), al
comitato di coordinamento per l'ordine nazionale forense
(articolo 35), all'ufficio di presidenza (articolo 36) e alla
commissione per la tenuta dell'albo speciale (articolo 38).
Va sottolineato che si è preferito conservare l'albo
speciale degli avvocati ammessi al patrocinio innanzi alle
magistrature superiori, continuando ad affidarne la cura al
Consiglio nazionale forense, per consentire un più agevole
controllo attraverso un unico albo della legittimazione dei
professionisti a difendere innanzi ai predetti collegi.
Anche per il Consiglio nazionale forense è prevista la
costituzione di commissioni di studio e lavoro (articolo
33).
La istituzione del comitato di coordinamento e del
collegio dei revisori dei conti (articolo 37) costituisce una
novità imposta dalla necessità di creare una struttura
adeguata ai compiti, mentre la regolamentazione dell'ufficio
di presidenza (articolo 36) si riferisce ad un organo, già di
fatto operante da tempo.
Il capo IV (articoli 39-45) disciplina le elezioni del
consiglio dell'ordine e del Consiglio nazionale forense.
Oltre alla indicazione di specifici requisiti e di
condizioni di incompatibilità (articolo 39) non previsti dalla
legislazione attualmente vigente (periodo minimo di iscrizione
agli albi; incompatibilità per precedenti disciplinari), per
la nomina dei componenti il consiglio dell'ordine è stata
prevista l'elezione con voto diretto e segreto con indicazione
dei nomi dei candidati, in numero non superiore a due terzi
dei consiglieri da eleggere (articolo 41).
Si è preferito conservare quale sistema per la nomina dei
componenti (articolo 42) a garanzia dell'indipendenza del
Consiglio nazionale forense - valore supremo di particolare
rilievo per un organismo deputato all'esercizio della funzione
giurisdizionale in materia disciplinare - quello dell'elezione
diretta che costituisce una maggiore tutela contro i pericoli
di conflittualità o di interferenze di gruppi esterni
all'avvocatura.
In materia di ricorsi contro le elezioni dei consigli
degli ordini è stato confermato il sistema attualmente vigente
che prevede la competenza del Consiglio nazionale forense -
aggiungendovi, per completezza, anche quella della elezione
degli organi del consiglio dell'ordine (articolo 43) - mentre
è da segnalare, per la sua novità, il disposto dell'articolo
45 (ricorsi contro le elezioni del Consiglio nazionale
forense) che si ispira ad una più puntuale attuazione dei già
citati princìpi di autonomia, indipendenza ed autogoverno
dell'avvocatura.
Il capo V (articoli 46-59) regola le iscrizioni agli albi,
elenchi e registri.
Deve essere particolarmente sottolineata, tra le altre, la
norma prevista dall'articolo 46, comma 2, lettera e),
che pone il limite del quarantesimo anno di età per
l'iscrizione all'albo per la prima volta.
In coerenza con tale impostazione è stato previsto
(articolo 49, comma 1) che l'esercizio della professione
forense in modo effettivo, prevalente e continuativo
costituisce condizione per la permanenza dell'iscrizione
all'albo.
La professionalità, infatti, è un valore che non si deve
acquisire e possedere solo al momento dell'accesso all'albo,
ma rinnovare, consolidare ed approfondire quotidianamente.
Tale requisito presuppone dunque, sia a livello culturale
che di strutture organizzative, un impegno costante che non
può essere assicurato da coloro i quali si dedicano
saltuariamente o part time alla funzione forense, ovvero
sono distratti da altre attività lavorative.
La norma dettata dall'articolo 49, comma 1, non
costituisce peraltro una novità perché l'esercizio della
professione in modo continuativo è già stato introdotto
nell'ordinamento previdenziale forense (articolo 2 della legge
8 gennaio 1952, n. 6, sostituito dall'articolo 1 della legge
25 febbraio 1963, n. 289; articolo 22 della legge 20 settembre
1980, n. 576) quale condizione per conservare l'iscrizione
alla Cassa di previdenza degli avvocati e procuratori.
Il requisito in esame deve essere riconosciuto alla
stregua di precisi parametri predeterminati e alla luce di
quanto già attuato in materia previdenziale, se è stato
indicato il sistema di prova fondato su dati obiettivi, quali
quelli reddituali, opportunamente prevedendone la
modificabilità alla stregua di periodiche determinazioni da
parte del Consiglio nazionale forense (articolo 50).
In coerenza con le norme innanzi indicate, sono state
previste quelle relative ai periodici controlli del requisito
(articolo 51), alla connessa cancellazione d'ufficio (articolo
52) e alla sospensione a domanda (articolo 57) dall'albo.
Va inoltre segnalata la novità costituita dall'articolo 56
che ammette la sospensione dall'esercizio professionale per
incarichi pubblici.
Merita di essere sottolineata, altresì, la conferma della
normativa attualmente vigente che consente l'iscrizione agli
albi ai professori universitari di discipline giuridiche senza
il preventivo esame di abilitazione all'esercizio
professionale (articoli 47 e 59).
Ovviamente l'eccezionalità dell'istituto attiene solo alle
modalità per l'iscrizione negli albi ma non ha alcuna
influenza ai fini dello status che ne deriva, salvo
l'ulteriore eccezione prevista in relazione all'esonero dal
solo requisito della prevalenza dell'attività professionale
rispetto a quella didattica (articolo 54, comma 2).
I docenti universitari esercenti la professione forense,
in breve sintesi, hanno tutti gli altri diritti e doveri che
caratterizzano la funzione difensiva, ivi inclusi
specificatamente quelli dettati dalla normativa
previdenziale.
Eventuali altre eccezioni o esoneri, specie in
quest'ultimo campo, violerebbero princìpi fondamentali tra i
quali quelli dell'obbligo della solidarietà di gruppo e
dell'uguaglianza tra gli aderenti allo stesso, dando origine a
privilegi assolutamente inammissibili.
La materia delle incompatibilità che impediscono
l'iscrizione nell'albo o la sua conservazione, ricalca
(articoli 53-55) la normativa attualmente vigente senza
rilevanti variazioni e con alcune modifiche dettate dalle
esperienze accumulate nella pratica.
Del pari va detto a proposito degli avvocati dipendenti di
enti pubblici (articolo 58), per i quali l'articolato mira a
recare elementi di chiarezza su alcuni problemi interpretativi
sorti nelle esperienze pratiche.
Il regime delle incompatibilità con l'iscrizione all'albo
degli avvocati attualmente vigente e quello formulato con la
proposta in esame - così come è stato chiarito dalla
giurisprudenza conforme e consolidata del Consiglio nazionale
forense e della suprema Corte di cassazione - ha il suo fulcro
nella tutela del principio che l'avvocato, nel difendere gli
interessi della parte che a lui si affida, deve essere libero
da ogni condizionamento e deve, quindi, poter agire in piena
libertà senza essere esposto a pressioni esterne.
Un rapporto di lavoro subordinato contrasta di per sé con
l'indipendenza che deve caratterizzare l'esercizio della
professione forense, onde non si può non sancire
l'incompatibilità di questo con un rapporto di lavoro
subordinato.
La vulnerazione del principio generale può essere
giustificata invece allorché si intenda consentire agli enti -
ai quali l'ordinamento giuridico conferisce poteri e
prerogative di diritto pubblico differenziati da quelli propri
dei soggetti di diritto privato - di disporre di propri organi
tecnico-legali a somiglianza dell'Avvocatura dello Stato.
Tale eccezione è ammissibile nella presunzione che
l'avvocato addetto all'ufficio legale di un ente pubblico, per
lo status derivantegli dal rapporto di impiego pubblico
e per gli scopi cui tende il suo datore di lavoro, è esposto a
rischi di condizionamento minori rispetto a quelli che gravano
sul dipendente di enti privati con analoghe funzioni.
Il capo VI (articoli 60-67) regola la tenuta degli albi,
elenchi e registri senza apprezzabili varianti rispetto alla
normativa attualmente vigente.
Il capo VII (articoli 68-87) è dedicato all'accesso alla
professione e recepisce integralmente, con alcune lievi
variazioni, le norme recentemente introdotte dalle leggi 24
luglio 1985, n. 406 (modifica alla disciplina degli esami di
procuratore legale).
In particolare il periodo complessivo di tirocinio
(articolo 68, comma 3) viene ampliato ad un triennio giacché è
apparso opportuno garantire l'esercizio di una pratica più
ampia ed adeguata alla professionalità che deve essere
richiesta ad un avvocato all'inizio dell'attività forense.
Sono da segnalare - tra le altre novità previste
nell'esercizio del tirocinio - la previsione della possibilità
per il praticante abilitato al patrocinio di "sostituire, con
specifico mandato scritto, l'avvocato
presso il quale esercita la pratica anche davanti ai
tribunali civile e amministrativo, nel cui circondario viene
svolto il tirocinio, sotto il controllo e la responsabilità
dell'avvocato medesimo" (articolo 72, comma 3), nonché la
istituzione di corsi integrativi di formazione e di
aggiornamento professionale (articoli 21, 68 e 73).
Non è superfluo sottolineare la rilevanza e l'importanza
di tali corsi, anche alla luce della riforma introdotta
nell'ordinamento professionale dalla legge 27 giugno 1988, n.
242.
Il carattere prevalentemente pratico dato da questa legge
alle prove di esame e confermato nello schema di riforma oggi
predisposto, impone ai consigli un notevole impegno per
garantire, attraverso l'organizzazione di tali corsi,
un'adeguata professionalità ai giovani praticanti anche in
caso di carenza di pratica nel singolo studio.
Né gli oneri che l'organizzazione di tali corsi
comporteranno possono dissuadere dalla loro introduzione,
giacché il dovere deontologico di solidarietà di classe ed il
principio della tutela della professionalità degli iscritti
giustifica l'assunzione, a carico dell'intero ordine, dei
costi di queste essenziali iniziative.
Il capo VIII (articoli 88-112) detta la normativa del
procedimento disciplinare che, nella fase innanzi al consiglio
dell'ordine, è stata modificata rispetto a quella attualmente
vigente sia per confermare e consolidare l'autonomia e
l'autogoverno dell'avvocatura, sia per garantire un sempre più
efficace ed effettivo esercizio del diritto di difesa
dell'incolpato.
Alla luce di questi princìpi è stata abolita - nella fase
di natura amministrativa innanzi al consiglio dell'ordine - la
previsione dell'intervento del pubblico ministero.
Tale presenza non è stata ritenuta necessaria nel corso
del procedimento di formazione del provvedimento
amministrativo proprio a tutela dell'autonomia del consiglio
procedente, mentre sono stati riconosciuti il potere
d'impugnazione al procuratore generale presso la corte
d'appello competente per territorio (articolo 106) e le
funzioni requirenti al procuratore generale presso la Corte di
cassazione o ad un suo sostituto nel giudizio innanzi al
Consiglio nazionale forense (articolo 107, comma 2).
Al fine di tutelare maggiormente il diritto di difesa
dell'incolpato e per assicurare un'assoluta indipendenza nella
formazione del giudizio dalle impressioni acquisite nella fase
di acquisizione delle prove, il progetto di riforma prevede la
delega ad un consigliere dell'ordine delle funzioni inquirenti
e requirenti (articolo 90).
Ai consigli composti da più di undici membri è stata
attribuita la facoltà di costituire all'inizio di ogni
triennio commissioni di disciplina composte da tre
consiglieri, che esercitano le funzioni inquirenti (articolo
90). Colui o coloro che hanno svolto tali funzioni - a pena di
nullità - non possono far parte del collegio giudicante
(articolo 92).
Sono state specificamente regolate le indagini preliminari
e le formalità di apertura e di celebrazione del procedimento
disciplinare (articoli 94-99).
Particolare menzione richiede l'articolo 98, che introduce
il principio secondo il quale l'inosservanza, senza
giustificato motivo, del doppio dei termini entro cui devono
essere compiute le attività del procedimento disciplinare,
determina la decadenza dalla carica dei consiglieri ai quali
l'omissione o il ritardo siano addebitabili.
Tra le sanzioni di natura disciplinare - mentre è stato
aumentato il periodo massimo della sospensione (articolo 102)
- è stata abolita quella della cancellazione e sono stati
meglio definiti i presupposti per l'applicazione delle diverse
pene (articoli 99, comma 2, e 103, comma 2).
Con l'articolo 104, poi, è stata regolamentata la misura
temporale della "sospensione cautelare", prevedendosene la
durata massima di un anno (decorrente in caso di sospensione
del procedimento per riconosciuta pregiudizialità del processo
penale dalla definizione di quest'ultimo) ed il suo computo
nella durata dell'eventuale
sanzione disciplinare successivamente comminata.
Non sono da segnalare rilevanti variazioni in ordine al
procedimento disciplinare innanzi al Consiglio nazionale
forense (articoli 106 e 107) ed all'impugnazione delle
decisioni di questo innanzi alla Corte di cassazione (articolo
108).
Gli articoli 109 e 110 regolano compiutamente il rapporto
tra il processo penale ed il procedimento disciplinare e la
riapertura di quest'ultimo all'esito del primo.
Il capo IX (articolo 113-126) disciplina la materia
relativa agli onorari, ai diritti, alle indennità degli
avvocati ed al rimborso delle spese, senza apportare profondi
mutamenti rispetto alla normativa attualmente vigente.
Merita, peraltro, di essere sottolineato che nello
speciale procedimento di liquidazione delle competenze degli
avvocati in camera di consiglio (articoli 124-125) è stata
abolita la non impugnabilità del provvedimento emesso
sull'istanza del professionista ed è stato previsto il gravame
al giudice monocratico (tribunale in composizione monocratica
per il provvedimento del giudice di pace, presidente del
tribunale per il provvedimento del tribunale in composizione
monocratica) o collegiale (collegio del tribunale o della
corte d'appello per i provvedimenti resi rispettivamente dal
presidente del tribunale o della corte d'appello).
Il capo X (articoli 127-140), infine, è dedicato alle
disposizioni finali ed alle norme di attuazione e
transitorie.
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