XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1065
Onorevoli Colleghi! -
1. Il governo del territorio e la legislazione
1.1. La legislazione statale in materia di
urbanistica.
L'ordinamento italiano si arricchisce di una organica
"legge urbanistica" solamente nel 1942, con la legge 17 agosto
1942, n. 1150. Si è nel pieno degli eventi bellici, l'Italia è
ancora dominata dal regime fascista, che peraltro crollerà
poco meno di un anno dopo.
Non è certo questa la sede per ricostruire il sistema
previsionale e prescrittivo della legge n. 1150 del 1942.
E' piuttosto il caso di ricordare i tentativi, che si
svilupparono essenzialmente nel corso degli anni sessanta, di
dotare il Paese di una nuova legge urbanistica generale.
Nel 1962 il Ministro dei lavori pubblici Fiorentino Sullo
fece elaborare e presentò un disegno di legge fortemente
innovativo che, tra l'altro, prevedeva l'esproprio
generalizzato dei suoli urbani e la loro successiva
concessione in diritto di superficie. Esso suscitò una
furibonda campagna d'opposizione, a seguito della quale,
durante la campagna elettorale per il rinnovo del Parlamento,
nel 1963, il Ministro veniva sconfessato dal suo stesso
partito di appartenenza.
Il Governo formatosi dopo le elezioni provvide a redigere
un nuovo disegno di legge, che in realtà conservava i
contenuti essenziali del precedente e che, proprio per ciò,
non riuscì ad avanzare nell'iter legislativo, per finire
con l'essere abbandonato a favore di un terzo disegno di
legge, sostanzialmente diverso, elaborato nel 1964, peraltro
mai approvato formalmente dal Governo, né, conseguentemente,
inoltrato al Parlamento.
Fu invece approvato dal Governo, e presentato al
Parlamento, il 3 febbraio 1967, un quarto disegno di legge,
pressoché identico a quello elaborato nel 1964. Con esso il
principio dell'esproprio generalizzato era seriamente
intaccato da una ricca casistica di oneri, dal riconoscimento
ai proprietari di aree soggette ad espropriazione della
possibilità di richiedere "l'esonero (...) o la permuta con
altra area" per "la costruzione di una casa di abitazione
ritenuta idonea ai bisogni del richiedente e dei suoi
familiari", e dalla possibilità che l'attività costruttiva
venisse attuata, anziché sulla base di "piani
particolareggiati", con susseguente espropriazione delle aree
da essi interessate, a mezzo di "piani edilizi convenzionati".
Anche questo progetto di legge, ad ogni buon conto, non riuscì
a procedere verso l'approvazione parlamentare.
Fu invece approvata, ed entrò in vigore, la legge 6 agosto
1967, n. 765, recante, nel titolo, modifiche ed integrazioni
alla legge n. 1150 del 1942, e diffusamente nota come "legge
ponte": verso una sponda evidentemente ancora sperata. Essa
era stata, per il vero, preceduta (citando soltanto i
provvedimenti più rilevanti) dalla legge 18 aprile 1962, n.
167, recante disposizioni per favorire l'acquisizione di aree
fabbricabili per l'edilizia economica e popolare, seguita
dalle leggi 19 novembre 1968, n. 1187, 22 ottobre 1971, n.
865, 28 gennaio 1977, n. 10, e 5 agosto 1978, n. 457.
Non è questa la sede per rammentare, neppure
sommariamente, i contenuti delle leggi ora citate.
Ad ogni buon conto, alle leggi statali precedentemente
ricordate facevano seguito, negli anni ottanta, una serie di
provvedimenti frammentari, malamente coordinati, carenti di
coerenze esterne ed interne (anche se farraginosi),
genericamente e superficialmente ispirati da tendenze alla
deregulation (edilizia ed urbanistica) ed a
"semplificazioni" nient'affatto sorrette da chiari apparati
concettuali e dalle necessarie visioni sistemiche.
Per contro si succedevano, a decorrere dalla metà dello
stesso decennio, alcune leggi di completamente diversa
ispirazione e (a prescindere da puntuali limiti oggettivamente
in esse riscontrabili) di grande, e riconosciuta, rilevanza in
ordine al "governo del territorio": il decreto-legge 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n. 431, per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale, la legge 18 maggio 1989, n. 183, per la
"difesa del suolo", la legge 6 dicembre 1991, n. 394, sulle
"aree protette".
Né si possono ignorare le innovazioni, anche in materia di
"governo del territorio", introdotte dalla legge 8 giugno
1990, n. 142, sull'ordinamento degli enti locali.
Da ultimo, molte delle norme citate sono state
"assemblate" nei due testi unici di cui, rispettivamente, al
decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (in materia di
beni culturali e ambientali) e al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (sull'ordinamento degli enti locali).
1.2. Il modello costituzionale di produzione
legislativa.
A norma dell'articolo 117 della Costituzione spetta alle
regioni emanare, per le "materie" elencate dal medesimo
articolo, tra le quali l'"urbanistica", "norme legislative nei
limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con
l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni". Il pieno
rispetto di tale modello di produzione legislativa avrebbe
richiesto, e richiederebbe, che, a fare data dalla
Costituzione delle regioni, il legislatore nazionale si
limitasse, per le "materie" predette, a stabilire
(esplicitamente e distintamente enunciandoli) dei "princìpi
fondamentali", tutt'al più accompagnandoli, nei limiti dello
strettamente indispensabile, con disposizioni direttamente
operative destinate a trovare applicazione solamente nel tempo
necessario alle regioni
per legiferare avendo come limite soltanto i sanciti
"princìpi fondamentali".
Al momento della concreta costituzione delle regioni, al
proclamato fine di consentire alle regioni stesse di iniziare
immediatamente a legiferare nelle "materie" di competenza
(senza attendere l'emanazione di leggi statali enuncianti i
"princìpi fondamentali" della disciplina di ognuna di esse),
la legge n. 62 del 1953 dispose, con il primo comma
dell'articolo 9, che la produzione legislativa regionale
poteva svolgersi "nei limiti dei princìpi fondamentali quali
risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le
singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti". Da
allora, ed anzi in misura crescente, il legislatore nazionale
ha continuato a disciplinare ogni argomento, anche nell'ambito
delle materie elencate dall'articolo 117 della Costituzione,
nei più minuti dettagli, senza minimamente curarsi di
distinguere gli enunciati che, eventualmente, intendeva
costituissero "princìpi fondamentali", da quelli che potessero
considerarsi, tutt'al più, come s'è detto, disposizioni
transitorie. Mentre, correlativamente, la produzione
legislativa regionale è andata largamente degradandosi al
rango di regolamentazione attuativa di leggi statali, quando
non di mera parafrasi o di riscrittura di queste ultime.
Negli ultimi anni, nell'ambito del più generale dibattito
sulla "riforma delle istituzioni", ma anche indipendentemente
da esso, si è prodotta una forte tensione verso la
configurazione di un "nuovo regionalismo", o quantomeno di un
"rilancio del regionalismo", tensione presente in importanti
centri di produzione culturale, ed in quasi tutte le forze
politiche.
La caratteristica fondamentale del "nuovo regionalismo"
dovrebbe consistere nel modificare la Costituzione così da
elencarvi non già le "materie" di competenza regionale, ma
quelle mantenute nella sfera delle competenze statali,
spettando tutte le altre alle regioni.
L'elenco delle "materie" di competenza statale non
potrebbe che essere, comunque, piuttosto ricco: cosa del resto
ineludibile ove si voglia mantenere alla Repubblica italiana i
connotati di "Stato sociale", come dimostrano la storia e la
realtà contemporanea degli Stati anche a struttura
"federale".
Ed inoltre dovrebbe essere fatta salva la competenza
statale di dettare, per tutte le altre "materie", i "princìpi
fondamentali" nel cui rispetto dovrebbe esplicarsi l'attività
legislativa regionale (la quale dovrebbe altresì non porsi in
contrasto con l'interesse nazionale e con quello delle altre
regioni), venendo peraltro rafforzato l'obbligo del
legislatore nazionale di porre tali "princìpi fondamentali"
esclusivamente mediante leggi organiche, che siano
effettivamente "di soli princìpi".
1.3. L'esigenza di una legge organica.
Quanto esposto chiarisce che il pervenire della
definizione del "nuovo regionalismo" al suo esito conclusivo e
formale non farebbe affatto venire meno la necessità di
definire "leggi organiche" recanti i "princìpi fondamentali"
della disciplina delle diverse "materie", tra le quali
"urbanistica" (nella definizione ampia datane dall'articolo 80
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977,
riconducibile al concetto di "governo del territorio").
Per converso, tale esigenza è posta già dalla vigente
Costituzione, talché il Parlamento potrebbe (e dovrebbe)
impegnarsi da subito a darvi (finalmente) risposta.
In tale logica, e con tali obiettivi, intende essere
avanzata la presente proposta di legge che riproduce il testo
unificato approvato dalla VIII Commissione ambiente della
Camera dei deputati nella scorsa legislatura.
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