XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1063
Onorevoli Colleghi! - Con la presente proposta di legge
si intendono riaffermare i princìpi fondamentali di cui
all'articolo 117 della Costituzione in materia di cave e
torbiere.
Uno dei motivi della confusione legislativa attuale è
costituito dalla mancata approvazione di leggi quadro nelle
materie indicate dal citato articolo 117 o, talvolta,
dall'approvazione di leggi che avrebbero dovuto dettare i
princìpi fondamentali e che hanno, in realtà, ridotto la
potestà legislativa regionale ad una facoltà di emanare norme
di esecuzione, riducendo così il potere legislativo ad una
sorta di capacità regolamentare.
Dall'istituzione delle regioni a statuto ordinario ad oggi
molte sono state, nelle varie legislature, al Senato e alla
Camera, le iniziative legislative nella materia delle cave e
non poche di notevole pregio, ma nessuna delle diverse e
confliggenti opzioni, spesso sottoposte al vaglio di comitati
ristretti, ha finora ricevuto l'approvazione finale.
Le regioni sono state le vittime istituzionali di questa
inconcludenza, poiché sono state costrette a legiferare in un
contesto di princìpi fondamentali vecchi, incerti o, comunque,
inadeguati.
Secondo l'opinione più diffusa tali princìpi sono
desumibili dall'articolo 45 della cosiddetta "legge mineraria"
(regio decreto 29 luglio 1927, n.1443) nonché dagli articoli
826 e 840 del codice civile. La predetta legge mineraria del
1927 unificò la legislazione italiana in materia, facendo
sopravvivere soltanto la legislazione estense per gli agri
marmiferi comunali di Carrara e di Massa.
La legge mineraria ha accolto il principio della
demanialità per le miniere ed ha sottoposto le cave ad un
regime di "quasi demanialità" o "demanialità attenuata": le
cave, infatti, sono lasciate in disponibilità del proprietario
del suolo, ma è previsto il passaggio della cava al patrimonio
indisponibile della regione - nel 1927 ovviamente il passaggio
era al patrimonio indisponibile dello Stato - qualora il
proprietario non intraprenda la coltivazione della cava o non
dia ad essa sufficiente sviluppo. Al proprietario del suolo è
corrisposto il valore degli impianti, dei lavori utilizzabili
e del materiale estratto disponibile presso la cava. Il
principio ispiratore è dunque quello produttivistico.
Per coltivare la cava non era prescritta alcuna
autorizzazione. In base all'articolo 28 del decreto del
Presidente della Repubblica 9 aprile 1959, n.128, era
sufficiente che almeno otto giorni prima dell'inizio o della
ripresa dei lavori l'imprenditore o un suo procuratore ne
facessero domanda al comune nel quale i lavori si svolgevano e
al relativo distretto minerario. E' stata necessaria una forte
iniziativa delle regioni perché si imponesse almeno la
necessità dell'autorizzazione. Per poter sostenere questa
necessità la Corte costituzionale ha dovuto far riferimento
alla legge nazionale sui Colli Euganei (legge 29 novembre
1971, n.1097), la quale, evidentemente, si riferisce soltanto
al territorio specificamente in essa indicato.
Un varco si era, comunque, aperto e le regioni hanno
introdotto l'autorizzazione, ma non è vero che le regioni
hanno scelto l'istituto dell'autorizzazione anziché quello
della concessione. La verità è che anche regioni la cui
opzione sarebbe stata per l'istituto della concessione furono
costrette dall'atteggiamento governativo - vi furono rinvii di
leggi di alcune regioni che optavano per la concessione - ad
adottare l'autorizzazione.
Alcune leggi regionali degli anni 1975-1980 venivano
esplicitamente approvate "in attesa dell'emanazione di una
legge quadro".
Con la presente proposta di legge si intende sostituire al
principio produttivistico un'ispirazione che ponga in primo
piano le esigenze della sicurezza dei lavoratori e della
tutela e valorizzazione ambientale. Anche a tale fine
riteniamo l'istituto della concessione, connesso con il
concetto di demanialità finora affermato pienamente dalla
legislazione del 1927 soltanto per le miniere, più idoneo ad
offrire una più adeguata difesa dei principali valori da
tutelare: la materia delle cave deve essere, infatti, soggetta
ad una forte presenza di una moderna pubblica amministrazione
in grado di verificare che l'attività produttiva si sviluppi
garantendo la massima sicurezza per i lavoratori ed il
rispetto delle norme di tutela ambientale che non consistono
soltanto nel vietare in modo assoluto, in talune zone,
l'attività di cave, ma anche nel normare adeguatamente lo
svolgimento di queste attività, qualora siano consentite.
Oggi è necessario un rigoroso controllo dello svolgimento
delle attività di cave, le quali hanno assunto una grande
importanza sia per il rilievo economico sia per l'incidenza
spesso devastante sull'assetto territoriale. Le ragioni che,
in tempi lontani, avevano suggerito, non soltanto in Italia,
un regime più permissivo per la coltivazione delle cave
rispetto a quello delle miniere, oggi e da molti anni sono
certamente venute meno ed è anzi molto opportuno optare per un
identico regime giuridico di miniere e cave. E', peraltro,
auspicabile che tutta la materia mineraria rientri nella
competenza legislativa regionale. Occorre tener presente che
sarebbe certamente opportuno eliminare il peso del costo
rappresentato dal canone corrisposto alla rendita fondiaria:
il canone può essere spesso molto rilevante e sottrae risorse
destinabili più giustamente alla sicurezza, alla tutela
ambientale ed agli altri oneri dell'impresa.
La scelta della demanialità dei giacimenti di cave è, a
parere del presentatore della proposta di legge, la più idonea
per garantire la tutela dei valori ambientali e lo sviluppo
programmato degli interventi.
Si propone, quindi, che l'esercizio della concessione
possa essere consentito soltanto mediante concessione onerosa,
a tempo determinato, non cedibile a terzi. Il concessionario
non può affittare o locare o appaltare, in alcun modo, la cava
concessagli, ma deve gestire direttamente l'attività di
coltivazione. E' riconosciuta la precedenza nell'attribuzione
della concessione alle cooperative di lavoratori addetti alla
coltivazione di cave o torbiere: si incrementa, così, la
funzione della cooperazione, sancita dall'articolo 45 della
Costituzione, in un settore nel quale l'organizzazione
cooperativa "senza fini di speculazione privata" è certamente
più idonea di altre a garantire che l'attività si svolga in
condizioni di sicurezza per i lavoratori e di rispetto delle
clausole poste a tutela dell'ambiente.
Si prevede che non saranno consentite coltivazioni di cave
al di fuori delle aree comprese nel piano regionale o
provinciale delle attività estrattive, il quale deve essere
elaborato in stretto rapporto con gli enti locali ed ha valore
di piano territoriale per il settore specifico delle cave e
torbiere. Ad esso i comuni adeguano i loro strumenti
urbanistici.
Una disposizione apposita (articolo 6) sancisce il divieto
di coltivazione di cave o torbiere negli alvei dei fiumi,
torrenti, canali, zone golenali, fondi lacuali e lungo le
coste marine.
L'articolo 2 prevede che le cave e le torbiere facciano
parte del patrimonio indisponibile della regione, salvo quelle
comprese in aree di proprietà dei comuni o delle province le
quali faranno parte rispettivamente del patrimonio
indisponibile comunale e provinciale.
L'articolo 3 subordina la ricerca per la coltivazione di
cave o torbiere a permesso, mentre ai sensi dell'articolo 4 la
coltivazione di cave o torbiere è soggetta a concessione
onerosa, a tempo determinato, non cedibile a terzi. Con
l'articolo 5 si prescrive che per ottenere il rilascio della
concessione è necessario presentare progetto di coltivazione,
relazione di impatto ambientale, progetto di risistemazione
ambientale.
Si sottolinea il rilievo della previsione, nel progetto di
coltivazione, delle misure atte a garantire la prevenzione dei
rischi di infortuni e di malattie professionali.
Nelle cave il rischio di infortuni è frequentissimo, ed
anche la morte sul lavoro è frequente. Molti sono gli
incidenti gravi e non si contano gli incidenti che causano
menomazioni permanenti più o meno rilevanti.
Vari sono i tipi di malattie professionali nelle diverse
realtà dell'attività di coltivazione di cave e, spesso, le
nuove tecnologie, mentre hanno drasticamente ridotto
l'occupazione, hanno aumentato i rischi ed ampliato anche la
tipologia delle malattie professionali.
Un altro elemento prioritario di valutazione della
validità di un progetto è costituito dall'incidenza
dell'impatto ambientale previsto.
Non si ritiene, in sede di legge quadro, di dettare norme
ulteriori per il progetto di coltivazione e di risistemazione
ambientale, essendo evidentemente compito delle regioni
dettare la normativa specifica nel quadro dei due princìpi
fondamentali affermati: garanzia della sicurezza per i
lavoratori e salvaguardia dei valori ambientali.
L'esigenza della più rigida tutela ambientale è affermata
con nettezza nell'articolo 6, col quale sono individuate le
aree nelle quali è vietata la coltivazione di cave o
torbiere.
L'individuazione delle aree nelle quali l'attività di
coltivazione di cave sarà possibile è affidata al piano
regionale o provinciale, per il quale sono indicati alcuni
princìpi in ordine al metodo democratico della sua
elaborazione, alla natura di piano territoriale ed al rapporto
di questo con gli strumenti urbanistici comunali, rimettendo
alle regioni le necessarie specificazioni e articolazioni
anche territoriali dei piani regionali (articolo 7).
L'articolo 8 prevede l'istituzione di un catasto regionale
- o provinciale nel caso di Trento e di Bolzano - delle
cave.
L'articolo 9 prevede l'emanazione da parte delle regioni e
province autonome di una disciplina transitoria che trova
applicazione, "in attesa dell'approvazione del piano di cui
all'articolo 7", per un periodo di due anni dalla data di
entrata in vigore della legge, decorso il quale è vietata la
coltivazione di cave e di torbiere nei territori delle regioni
e province autonome che non abbiano approvato il piano
medesimo.
L'articolo 10 detta norme sanzionatorie anche penali.
L'articolo 11 è norma abrogativa di ogni disposizione in
materia di cave, ad eccezione delle norme di polizia, igiene e
sicurezza del lavoro.
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