XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1041
Onorevoli Colleghi! - Il presente progetto di legge si
caratterizza per la proposta di attribuire ai giovani, al
compimento dei diciotto anni di età, una "dotazione di
capitale" da utilizzare in progettualità per il futuro, in
particolare in formazione. Tale dotazione prende la forma
della concessione di un prestito di almeno 30 milioni di lire,
di cui una parte da non restituire e una parte da restituire
con tempi e modalità differenziati a seconda delle condizioni
reddituali. Il prestito avrà garanzia pubblica e copertura
pubblica degli oneri derivanti da interessi fortemente
agevolati, per l'individuazione dei limiti di finanziamento
dei quali si utilizzano i proventi di ciò che rimane - dopo la
riforma attuata con il "collegato tributario" del novembre
2000 - dell'imposta di donazione e successione.
Le motivazioni a sostegno di questa proposta concernono
tanto la sfera dell'"equità" quanto quella dell'"efficienza".
Le une e le altre fanno riferimento al drammatico aumento
delle diseguaglianze che può verificarsi nei sistemi
globalizzati moderni, diseguaglianze gravemente "inique", tali
da minare il principio dell'"eguaglianza delle opportunità",
ma anche fortemente "inefficienti", tali cioè da condizionare
negativamente le possibilità di sviluppo e di incremento della
produttività.
Per l'"iniquità" basta pensare alla distribuzione del
reddito e al ruolo giocato in essa dalla distribuzione della
ricchezza, assai più concentrata di quella del reddito e
generante le disparità con l'impatto maggiore sulla equità
intergenerazionale e dunque sulla condizione giovanile,
paradossalmente, però, le meno studiate e contrastate
politicamente. Uno dei fattori rilevanti dell'incremento
generale delle diseguaglianze deriva proprio dalla crescente
"concentrazione" della ricchezza: negli USA nel 1995 il
patrimonio netto medio dell'1 per cento più ricco della
popolazione era pari a 4,6 milioni di dollari, mentre il
patrimonio netto medio del quintile più ricco - a cui tale 1
per cento appartiene - era pari a 550 mila dollari e il
patrimonio del quintile più povero era di soli 450 dollari;
nel Regno Unito nel 1996 il 93 per cento della ricchezza
nazionale apparteneva al 50 per cento più benestante della
popolazione; in Italia nel 1998 il 10 per cento delle famiglie
più abbienti possedeva il 46,4 per cento dell'intero ammontare
di ricchezza.
I rischi di "inefficienza" si palesano più chiaramente
quando ci si richiama alle caratteristiche della "economia
della conoscenza", il dispiegamento delle cui potenzialità è
strettamente condizionato al possesso, da parte dei cittadini,
di requisiti stringenti di istruzione, sapere, abilità,
competenza e investimento nel proprio capitale umano. La
concentrazione nelle mani di pochi di tali requisiti per un
verso crea ulteriori disparità, per un altro può inceppare lo
stesso processo di avanzamento di un'innovazione alimentabile
solo mediante apprendimento esteso e a larga diffusione.
Altrettanto è vero dei meccanismi concorrenziali, alterati e
perfino bloccati nel dinamismo ad essi intrinseco quando le
risorse sono concentrate nelle mani di pochi.
Le motivazioni tanto di "equità" quanto di "efficienza"
sono ancora più importanti nell'indurre a correggere quello
squilibrio nelle "opportunità di accesso" che sembra
riguardare soprattutto i più giovani, visto che la maggior
parte degli individui privi di proprietà si situa proprio
nella fascia di età compresa fra i venti e i trenta anni e che
molti di essi, specie i meno abbienti, non possiedono le
risorse per compiere gli studi universitari, per avviare
un'attività o, perfino, per accendere un mutuo.
Sia le motivazioni in termini di equità che le motivazioni
in termini di efficienza conducono, dunque, a una
sottolineatura del principio liberal-democratico
dell'"eguaglianza delle opportunità" per i più giovani. Questo
principio, infatti, sostiene che nessuno è inerentemente
migliore degli altri e ognuno ha diritto a una quota equa di
risorse iniziali con le quali avviare e progettare la propria
vita futura. Questo principio sostiene altresì che, se i
prerequisiti del successo sono la maggiore istruzione e
l'investimento sul capitale umano, nessuna organizzazione
economica efficiente può permettersi di discriminare sulla
base di criteri diversi dalle capacità e dai talenti delle
persone. Tutto ciò è ancora più vero per i giovani, cioè per
coloro che hanno un'età in cui scelte e opportunità sono
determinanti per il futuro, per i quali, in particolare, la
disponibilità di un capitale significa maggiore libertà
effettiva, maggiore autonomia, maggiore responsabilità.
Due implicazioni di questa impostazione meritano di essere
sottolineate:
1) viene adottata una versione "forte" delle nozioni sia
di "opportunità" - non limitata alla versione debole di
"parità formale dei punti di accesso" - sia di "inclusione
sociale", richiedente l'attivazione di risorse specifiche di
progettualità. Infatti, se le opportunità sono viste come
"opportunità concrete", come "capacità effettive" - secondo le
parole di Amartya Sen - di essere, di fare, di avere, di
sapere, l'inclusione nella cittadinanza richiede che siano
fornite a ciascuno condizioni di eguaglianza nella "libertà
effettiva" di perseguire il proprio "progetto di vita".
2) Viene superato il modo caricaturale con cui è posto
spesso il tema dell'"equità intergenerazionale", in
contrapposizione con quello dell'"equità infragenerazionale",
come se fosse il perseguimento dell'equità fra i membri di una
stessa generazione a compromettere - bruciando tutte le
risorse a disposizione - il perseguimento dell'equità fra
generazioni diverse.
In realtà, "equità intergenerazionale" ed "equità
infragenerazionale" sono correlate da due semplicissime
ragioni: a) l'ineguaglianza infragenerazionale accresce
la mortalità, la morbilità, le carenze di abilità e di saperi
della popolazione e quindi fa deperire sia il "capitale
sociale" sia il "capitale produttivo" da trasferire alle nuove
generazioni; b) il risultato di una generazione è il
punto di partenza della successiva. Occorre, dunque, superare
l'impasse rappresentato dalla presupposizione, nella
società, di un "gioco a somma negativa" e immaginare la
possibilità di "giochi a somma positiva": cosa a cui mira, per
l'appunto, l'ipotesi di una dotazione di capitale per i
giovani volta a incrementare le risorse complessive di
progettualità, di socialità e di attività (nel senso proprio
anche di "tassi di attività") di cui la nostra società può
disporre.
Il valore del principio liberal-democratico
dell'"eguaglianza delle opportunità" è lo stesso che
giustifica la connessione tra la fornitura di una "dotazione
di capitale" ai giovani e l'imposta di donazione e
successione. Non a caso i progetti che si conoscono a livello
internazionale per offrire "dotazioni di capitale" ai giovani
(Ackerman e Alstott, 1999, Kelly e Lissauer, 2000, Le Grand e
Nissan, 2000, Reich, 2001) prevedono tutti un aggancio con
l'imposta di successione e addirittura un suo incremento, nel
presupposto che la ricchezza accumulata da una generazione
debba contribuire allo sviluppo della successiva. Proprio
basandosi sull'enfatizzazione di quel principio un liberale
come John Stuart Mill vedeva nell'imposta di successione la
principale imposta di uno Stato volto a offrire il massimo di
ricompensa economica allo sforzo individuale e perciò il
massimo di eguaglianza dei punti di partenza a tutti coloro
che entrano nella competizione economica.
In Italia la riforma avvenuta nel novembre 2000 (articolo
69 della legge n. 342 del 2000) dell'imposta di donazione e
successione aveva di fatto già abolito l'imposta per i
patrimoni medio-bassi, lasciandola solo sui grandi patrimoni.
Infatti, è stata eliminata l'imposta sull'asse ereditario,
l'imposta su ciascun erede è stata trasformata da progressiva
in proporzionale, le aliquote sono state ridotte da 30 a 3
(del 4, del 6 e dell'8 per cento a seconda del grado di
parentela), sono state individuate soglie consistenti al di
sotto delle quali non si paga nulla (350 milioni di lire per
familiare e 1 miliardo di lire nel caso di minori o portatori
di handicap), la determinazione del valore dell'azienda
viene effettuata sottraendo il valore dell'avviamento
(corrispondente spesso a circa il 50 per cento del valore
complessivo), le aziende agricole trasmesse per linea diretta
sono totalmente esenti, le donazioni tra vivi hanno aliquote
ancora più favorevoli per chi riceve (3,5 e 7 per cento a
seconda del grado di parentela).
Grazie alla riforma già realizzata l'Italia si presenta
come il Paese europeo in cui si paga la più bassa imposta di
successione: le aliquote in Belgio, Germania e Svezia sono il
30 per cento, in Spagna il 34 per cento, in Francia e in Gran
Bretagna il 40 per cento. Eliminarla totalmente, tuttavia,
sarebbe un grave errore. In primo luogo perché non c'è Paese
dell'Unione europea - a cui l'Italia appartiene con ruolo e
peso primario - e nemmeno Paese sviluppato tout court-
con la sola eccezione degli USA della nuova amministrazione
repubblicana - che ha in animo di fare ciò. In secondo luogo
perché le caratteristiche della riforma italiana, lungi
dall'aumentare il contenzioso, sono tali da ridurre la base
imponibile e con essa il contenzioso, consentendo al tempo
stesso introiti di cui è futile dire che "sono così bassi che
tanto vale abolire l'imposta di successione", perché essi sono
invece dimensionati proprio in relazione alle finalità
perseguite. In terzo luogo perché l'acquisizione dei proventi
di questa imposta nient'altro significa se non la
disponibilità da parte dei giovani più fortunati - che, senza
alcun loro merito specifico, ma, per l'appunto, grazie alla
"fortuna", grazie a ciò che John Rawls chiama "i frutti
casuali e arbitrari della lotteria naturale", iniziano con un
patrimonio più consistente le loro esperienze di lavoro e di
vita - a pagare un moderato "contributo di solidarietà" in
favore dei giovani che le iniziano senza nulla, spesso senza
neanche un titolo di studio adeguato.
Sono queste, del resto, le misure con cui si radica tra i
cittadini il senso di appartenenza a una collettività,
caratterizzato da valori e aspirazioni comuni da cui deriva
anche quella particolare disponibilità a sostenersi
vicendevolmente che è racchiusa nel principio
dell'"eguaglianza delle opportunità". Principio che, proprio
perché motore di un sistema di valori condiviso, richiede per
sua natura processi di realizzazione intrinsecamente
democratici, l'opposto di quell'"esproprio dei patrimoni per
ogni generazione" che solo per dileggio - e non per gusto del
paradosso - può essere considerato la sua logica ed estrema
implicazione. Sono significative le parole che alcuni
redditieri americani hanno usato per respingere il proposito
del presidente Bush di abolire la tassa di successione,
proposito considerato "cattivo" (bad) per la democrazia,
l'economia e la società in quanto "arricchirebbe ulteriormente
i milionari americani mentre sottrarrebbe le risorse fiscali
necessarie ad alleviare le condizioni di vita delle famiglie
che faticano a sbarcare il lunario".
Più nel dettaglio, la misura proposta si propone di
realizzare, a beneficio dei più giovani, le seguenti
finalità:
intervenire il più possibile "a monte", in un momento
prossimo, e non successivo, alla formazione delle
diseguaglianze;
"promuovere" (capacità, abilità, competenze, sapere)
piuttosto che "risarcire" (per mancanze, carenze,
deprivazioni);
adottare una nozione forte, e non debole, di
"eguaglianza delle opportunità" (dunque, una nozione non in
contrapposizione con quella di "eguaglianza dei risultati", da
perseguire con altri strumenti, complementari e convergenti)
per incidere sulla distribuzione iniziale di risorse
(istruzione, formazione, eccetera);
influire, oltre che sulla distribuzione iniziale di
risorse, sul prezzo che gli individui possono ottenere per le
loro risorse nel momento in cui le scambiano sul mercato
(andando, per esempio, oltre il salario minimo);
incoraggiare e premiare comportamenti positivi (la
fruibilità del capitale è legata al completamento della
formazione prevista dall'ordinamento, al rispetto della legge
e all'assunzione di ulteriori impegni).
L'utilizzo è condizionato al rispetto di determinati
obblighi e comportamenti positivi quali:
completamento della formazione prevista dall'ordinamento
(diploma di scuola secondaria, obbligo formativo,
apprendistato);
assenza di condanne penali (nei casi di devianza gli
utilizzi sarebbero limitati e controllati).
La fruizione è legata in modo specifico alla formazione
post-secondaria qualificata di varia natura: universitaria,
altri corsi riconosciuti, tirocinio professionale, formazione
legata all'attività lavorativa, eccetera, ma anche
all'avviamento di un'attività imprenditoriale e
professionale.
I beneficiari sono giovani residenti nell'intero
territorio nazionale che abbiano completato la formazione
prevista dall'ordinamento (per il 2001 ciò riguarda i giovani
tra i quindici e i diciotto anni di età che dovranno assolvere
i loro obblighi nella scuola, nella formazione professionale
di competenza regionale, nell'apprendistato), che facciano
domanda e rispondano ai requisiti e ai criteri previsti per
l'inserimento in graduatoria.
L'articolo 1 prevede, per un periodo sperimentale di due
anni, l'attribuzione ad ogni cittadino italiano, al compimento
dei diciotto anni di età, di una dotazione finanziaria di
capitale di almeno 30 milioni di lire per la formazione
post-secondaria qualificata o per l'avviamento di un'attività
imprenditoriale o professionale. La dotazione è attribuita a
titolo di credito senza interessi; una quota parte di tale
dotazione potrà essere attribuita ai giovani a titolo di
contributo a fondo perduto.
Il Governo dovrà presentare annualmente una relazione al
Parlamento sui risultati della sperimentazione. Il Ministro
dell'economia e delle finanze potrà prolungare, sentito il
parere del Parlamento e della Conferenza unificata, la
sperimentazione per un periodo non superiore a due anni.
L'articolo 2 stabilisce (comma 1) che i soggetti
beneficiari devono avere completato l'obbligo formativo
previsto dalla legge Bassanini (legge n. 144 del 1999) fino al
diciottesimo anno di età, e non avere subìto condanne penali
(in questi casi potranno essere previste modalità specifiche e
controllate di erogazione della dotazione da attuare con la
collaborazione dei servizi di assistenza sociale).
Il comma 2 precisa che il giovane può usufruire della
dotazione finanziaria di capitale entro il venticinquesimo
anno di età (per esempio al momento di iscriversi ad un
master) salvo le deroghe che potranno essere previste
dai provvedimenti regionali attuativi. Il comma 3 stabilisce
che la dotazione finanziaria di capitale è destinata alla
formazione o all'avviamento di un'attività imprenditoriale o
professionale, ovvero ad entrambe le finalità qualora l'avvio
di un'attività necessiti anche di momenti formativi.
Al fine di orientare i programmi di formazione e di avvio
di attività imprenditoriali o professionali dei giovani che
richiedono la dotazione finanziaria di capitale, le regioni,
previa consultazione delle parti sociali e delle associazioni
di categoria, rendono noti (comma 5) la domanda prevedibile di
figure professionali ed il fabbisogno di nuove attività per la
produzione di beni e servizi, ai fini di uno sviluppo
equilibrato ed innovativo del sistema economico-sociale del
territorio.
I benefìci di cui alla presente proposta di legge sono
cumulabili con il prestito d'onore già previsto per i
disoccupati meridionali (comma 6).
Il rimborso della dotazione finanziaria di capitale (comma
7), al netto dell'eventuale quota di contributo a fondo
perduto, dovrà avvenire entro un massimo di quindici anni
dalla data di erogazione del primo rateo della dotazione,
secondo modalità stabilite dai provvedimenti regionali
attuativi che potranno prevedere eventuali dilazioni e
rateizzazioni anche in riferimento al reddito dichiarato dal
beneficiario nell'anno fiscale precedente la data fissata per
il rimborso.
L'articolo 3 istituisce i fondi regionali per
l'eguaglianza delle opportunità dei giovani.
Il Ministro dell'economia e delle finanze (comma 1)
stipula una convenzione con l'Associazione bancaria italiana
relativa all'erogazione, da parte di banche ed istituti
finanziari, della dotazione finanziaria di capitale ai
giovani, stabilendo un tasso di interesse sui crediti omogeneo
su tutto il territorio nazionale. L'onere degli interessi, la
garanzia per la copertura dei rischi e l'eventuale erogazione
di parte della dotazione finanziaria di capitale a titolo di
contributo a fondo perduto sono a carico dei fondi
regionali.
Lo stesso Ministro (comma 2) provvede annualmente, sentita
la Conferenza unificata, a ripartire tra le regioni una somma
pari al gettito (circa 1.500 miliardi di lire) dell'imposta
sulle successioni e donazioni, come modificata dall'articolo
69 della legge n. 342 del 2000. La ripartizione avviene in
relazione al numero dei cittadini residenti nelle singole
regioni che compiono diciotto anni di età nel corso dell'anno
ed al reddito pro capite medio di ogni singola
regione.
Le regioni (comma 3), con proprio provvedimento (legge o
regolamento), provvedono ad istituire il fondo regionale, a
stabilire le modalità di attribuzione della dotazione
finanziaria di capitale, l'eventuale quota della dotazione
attribuita a titolo di contributo a fondo perduto, le modalità
per il cofinanziamento del fondo da parte degli enti
territoriali e locali e da parte dei privati, nonché a
definire le modalità per la compilazione delle graduatorie
regionali ed i criteri per il monitoraggio sull'effettivo
utilizzo delle dotazioni di capitale erogate.
Le erogazioni liberali in denaro a favore dei fondi
regionali da parte di privati cittadini, di società,
associazioni ed enti, potranno essere dedotte dall'imponibile
ai fini IRPEF ed IRPEG (comma 4).
Qualora una regione non utilizzi in parte o per intero le
risorse del proprio fondo entro il 31 dicembre, tali
disponibilità saranno ripartite tra le regioni che avranno
alla stessa data utilizzato interamente le somme loro
assegnate (comma 5).
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