XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1009
Onorevoli Colleghi! - Negli ultimi anni il riciclaggio
e l'investimento dei proventi di attività illecite si è
enormemente sviluppato ed ha assunto dimensioni
internazionali, favorito dall'evolversi del processo di
integrazione dei mercati finanziari e dalla liberalizzazione
dei movimenti di capitali.
Del fenomeno, oltre alla intrinseca pericolosità sociale,
vanno tenute presenti le conseguenze destabilizzanti sul piano
economico: infatti, il principio della libera concorrenza
viene ad essere fortemente leso, in quanto gli operatori
economici legati alla criminalità organizzata sono in grado di
finanziare le proprie imprese senza dover ricorrere al credito
bancario, ovvero ai normali canali di finanziamento; di
conseguenza le loro attività vengono ad essere privilegiate
sul piano della concorrenzialità.
E' inoltre da sottolineare che spesso il metodo con cui
opera l'organizzazione criminale per il perseguimento delle
sue finalità è essenzialmente basato sulla forza
dell'intimidazione, la quale, a sua volta, determina
un'ulteriore alterazione del principio della libera
concorrenza, in quanto provoca l'allontamento di imprese
interessate allo stesso settore di attività.
D'altra parte il deposito di ingenti capitali liquidi di
provenienza illecita presso un unico istituto di credito
(specie se di modesta entità) ed un successivo loro ritiro
improvviso potrebbero provocare uno squilibrio nell'esercizio
dell'attività dell'istituto e, quindi, l'assoggettamento dello
stesso ad eventuali azioni ricattatorie.
Un altro effetto negativo del riciclaggio è quello della
possibilità che le aziende finanziate con simili capitali si
presentino con solide posizioni di solvibilità tanto da poter
beneficiare di provvidenze quali ad esempio: mutui agevolati,
prestiti a fondo perduto, rimborsi e agevolazioni
comunitarie.
Alla progressiva presa di coscienza di questo problema è
conseguita una serie di iniziative in campo internazionale ed
interno; tutte comunque basate sulla convinzione che la
solidità e l'efficienza delle aziende e, tra queste, in
particolare di quelle bancarie, rappresentano già di per sé
solidi presìdi per la salvaguardia dell'autonomia di
un'impresa contro ogni possibile condizionamento derivante dal
mondo criminale.
Sul piano internazionale una prima risposta è venuta dal
"Comitato per le regolamentazioni bancarie e le pratiche di
vigilanza" (Comitato di Basilea) che alla fine del 1988 ha
emanato una "dichiarazione di principi" diretta a prevenire
l'utilizzo del sistema bancario internazionale a fini
criminosi, imponendo alle banche procedure di identificazione
della clientela e di conservazione della documentazione
relativa alle operazioni svolte, al fine di facilitare, in
caso di necessità, le indagini dell'autorità giudiziaria su
transazioni e movimentazioni di fondi di origine sospetta.
Quasi contemporaneamente l'ONU promuoveva a Vienna una
convenzione contro il traffico illecito di sostanze
stupefacenti e psicotrope, prevedendo sanzioni penali per le
attività di riciclaggio dei proventi derivanti dai delitti
connessi.
In quest'ottica si sono mossi i Paesi aderenti al Gruppo
di azione finanziaria internazionale (GAFI), il primo stabile
organismo che sul piano internazionale si occupa del fenomeno
con carattere di sistematicità, raccomandando ai Paesi membri
procedure sempre più efficaci di contrasto al riciclaggio e
vigilando sulla loro applicazione.
Alle iniziative del GAFI sono seguite, sempre sul piano
internazionale, le iniziative della Comunità europea, sfociate
nella direttiva 91/308/CEE del Consiglio, del 10 giugno 1991,
contenente i princìpi di armonizzazione delle legislazioni
nazionali in materia di prevenzione dell'uso del sistema
finanziario a fini di riciclaggio.
Tali princìpi prevedono specificatamente, a carico degli
intermediari, l'obbligo di identificare i clienti quando
aprono i conti, libretti di deposito e custodia dei beni o
compiono operazioni di importo superiore a 15.000 ECU,
indipendentemente dal fatto che siano state effettuate
attraverso un'unica operazione o con più operazioni tra le
quali sembri esistere una connessione, nonché l'obbligo di
conservare la prova dell'avvenuta identificazione e delle
operazioni eseguite.
L'Italia si è dimostrata particolarmente sensibile ai
segnali provenienti dall'esterno, con l'emanazione del
decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito, con
modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197, con cui,
sulla scorta della citata direttiva CEE, sono stati introdotti
nell'ordinamento interno gli strumenti diretti a contrastare
l'utilizzazione del sistema finanziario a fini di
riciclaggio.
Questi si possono riassumere nelle seguenti misure:
limitazione dell'uso del contante nelle transazioni.
Divieto di effettuare trasferimenti a qualsiasi titolo di
denaro contante e di titoli al portatore in lire o in valute
estere per importi complessivamente superiori a 20 milioni di
lire. Possibilità di effettuare gli stessi solo per il tramite
degli intermediari abilitati ex articolo 4, commi 1 e 2,
del medesimo decreto-legge n. 143 del 1991;
limitazione della circolazione anonima degli altri mezzi
di pagamento. Obbligo di indicare sugli assegni e sui vaglia
il nome o la ragione sociale del beneficiario, nonché la
clausola di non trasferibilità;
utilizzo degli intermediari quali strumento di
monitoraggio del sistema finanziario attraverso:
istituzione dell'archivio unico informatico;
identificazione dei soggetti che compiono operazioni
al di sopra della soglia a rischio anche se frazionate o
accendono conti, depositi o altro rapporto continuativo
indipendentemente dall'importo;
registrazione di questi dati nell'archivio
informatico;
segnalazione alle competenti autorità delle operazioni
in sospetto di riciclaggio.
Malgrado tutto, però, e le cronache dei giornali
quotidianamente ce lo dimostrano, assistiamo impotenti al
proliferare di attività economiche gestite dalla criminalità
organizzata soprattutto nel Nord-Italia, indice forse di
un'inadeguatezza dell'attuale legislazione nazionale per il
contrasto del fenomeno.
Non a caso, alla Commissione antimafia, lo stesso
governatore della Banca d'Italia Antonio Fazio ha in passato
ammesso chiaramente che "le norme antiriciclaggio in vigore in
Italia funzionano assai male e vanno riviste in fretta".
La presente proposta di legge nasce sulla base delle
considerazioni spesso critiche e delle nuove soluzioni
proposte da studiosi ed operatori impegnati nell'opera di
contrasto del fenomeno.
Nell'allegato A alla proposta di legge sono indicate una
serie di attività che si prestano più facilmente ad essere
utilizzate al fine del riciclaggio e dell'investimento dei
capitali illeciti e che quindi devono essere sottoposte a
particolari controlli da parte degli organismi preposti alla
repressione del fenomeno.
La pratica quotidiana ha infatti dimostrato che non solo
le attività più specificatamente legate alle movimentazioni di
denaro, come quella bancaria e quella finanziaria, le sole
prese in considerazione dal citato decreto-legge n. 143 del
1991, possono facilmente essere utilizzate per riciclare
capitali illeciti: sempre più frequente è infatti la
penetrazione malavitosa in attività economiche e commerciali
di vario genere.
All'articolo 1, rispetto alla normativa dettata dal
decreto-legge n. 143 del 1991, viene previsto l'obbligo di
estinguere entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della nuova legge i libretti di risparmio al portatore di
valore superiore a 20 milioni di lire.
All'articolo 2 si introduce un'importante innovazione
rispetto alla precedente normativa, con la creazione di
un'apposita Agenzia antiriciclaggio presso gli uffici della
Direzione investigativa antimafia (DIA) in ogni capoluogo di
regione.
Tale organismo, reclamato da più parti e definito dal
Procuratore nazionale antimafia Pier Luigi Vigna "un'agenzia
multidisciplinare, un compattamento di sapienze diverse", si
avvale della collaborazione non solo delle forze di polizia
normalmente deputate alla repressione del riciclaggio, ma
anche di esperti della Banca d'Italia e dell'Ufficio italiano
cambi.
La creazione di tale Agenzia nasce dall'esigenza di
convogliare tutti i dati presso un unico organismo del quale
fanno parte le migliori professionalità dedite attualmente
alla repressione del riciclaggio, mentre l'attuale normativa
prevede genericamente la segnalazione delle operazioni
sospette da parte del dipendente al questore del luogo delle
operazioni, il quale a sua volta provvede ad informare il
Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza.
Una procedura quindi molto più complessa e frammentata, per
non dire macchinosa, che si traduce per forza di cose in una
minore efficacia ed immediatezza dell'intervento di contrasto
del fenomeno.
L'Agenzia dovrà essere dotata di potenti supporti
informatici atti a ricevere tutte le segnalazioni provenienti
dai soggetti ed organismi coinvolti nell'opera di
repressione.
Inoltre, gli organici e l'eventuale potenziamento di
questi ultimi dovranno garantire una identica percentuale di
addetti provenienti dalle regioni del Nord e del Sud del
Paese, curando però che gli stessi non svolgano le loro
mansioni nei luoghi d'appartenenza, al fine di evitare
condizionamenti ambientali.
Si è notato che per tutta una serie di motivi gli ostacoli
maggiori all'attività di contrasto del riciclaggio sono stati
rilevati nella segnalazione delle operazioni sospette. Se da
un lato non è ipotizzabile pretendere che i funzionari di
banca e simili si trasformino da un giorno all'altro in
detective, d'altro canto lo stesso Ministero
dell'economia e delle finanze riconosce il peso delle "minacce
e ritorsioni di cui in certe zone sono vittime le persone
segnalanti". Ed è per questo che per incentivare il numero
delle segnalazioni l'articolo 3 della proposta di legge
prevede, ancora una volta, l'utilizzo dei computer,
ovvero l'installazione di sistemi informatici di rilevazione
automatica. Il modello cui ci si ispira è quello del "Sistema
Gianos", realizzato dall'Assbank-Abi e già in uso presso
alcuni istituti di credito. Tale sistema consente di
individuare i comportamenti atipici della clientela: in
sostanza è il computer che, autonomamente, segnala
divergenze e discrepanze sospette delle quali, poi, dovrà
essere individuata l'origine. Ed è proprio per conseguire
questo obiettivo che tali scremature elettroniche devono
essere convogliate verso un'autorità centrale, l'Agenzia
antiriciclaggio appunto, che, avendo accesso a molte altre
fonti (anagrafe tributaria, banche dati delle camere di
commercio e delle cancellerie dei tribunali), può effettuare
il controllo incrociato dei dati per verificare in modo più
immediato ed efficace se dietro ad un'operazione sospetta c'è
qualcosa di più grave.
Gli ultimi due commi dell'articolo 3 prevedono, per la
prima volta, la possibilità per l'autorità giudiziaria di
effettuare intercettazioni telefoniche ed ambientali, nelle
sedi ove si svolgono attività bancarie e finanziarie, per una
durata massima di quaranta giorni.
Un'altra innovazione introdotta con l'articolo 4 della
proposta di legge riguarda i controlli su altri tipi di
attività o professioni attraverso le quali può realizzarsi il
riciclaggio e l'investimento di capitali illeciti. Si è preso
atto, infatti, che ormai tali reati non avvengono più soltanto
per il tramite del sistema finanziario, bensì anche attraverso
altri tipi di attività professionali e categorie di imprese
come la gestione del gioco d'azzardo (casinò), il
commercio in oggetti di elevato valore, lo svolgimento di
attività quasi finanziarie da parte degli operatori del
diritto, eccetera.
E' opportuno quindi che la stessa Agenzia antiriciclaggio
provveda ad effettuare controlli a tappeto su tutte quelle
attività non propriamente bancarie o finanziarie di cui
all'allegato A alla presente proposta di legge (numeri da 14 a
29).
Con l'articolo 5 si introducono modificazioni alla legge
12 agosto 1993, n. 310, concernente "Norme per la trasparenza
nella cessione di partecipazioni e nella composizione della
base sociale delle società di capitali, nonché nella cessione
di esercizi commerciali e nei trasferimenti di proprietà dei
suoli", prevedendo che tutte le comunicazioni che la legge
attualmente prevede che vengano fatte dal notaio e dal
segretario comunale al questore, dovranno invece essere fatte
all'Agenzia antiriciclaggio.
Con l'articolo 6 si vuole intervenire sulla normativa
processuale del nostro Paese che allo stato attuale è tale da
rendere estremamente problematica un'attività di indagine
realmente approfondita e idonea a conseguire la confisca
penale di rilevanti porzioni di economia criminale. In
particolare, la fase delle indagini preliminari, essendo
esclusivamente finalizzata all'esercizio dell'azione penale,
impedisce per lo più di proseguire le indagini sulle ricchezze
dopo il rinvio a giudizio delle persone, o comunque rende
assai difficoltoso il proseguimento di una siffatta attività
investigativa - che normalmente richiede tempi sensibilmente
più lunghi di quelli richiesti per addivenire alle
"determinazioni inerenti all'esercizio dell'azione penale" -
disincentivando di fatto le procure della Repubblica dal
procedervi. Del resto, l'estrema complessità delle indagini
che si è chiamati ad operare sul fronte dell'economia
criminale attraverso la tecnica degli accertamenti
patrimoniali concatenati è per lo più incompatibile - dati
anche i tempi lunghi che caratterizzano le procedure di
assistenza giudiziaria internazionale - con il termine massimo
assoluto delle indagini preliminari, fissato in due anni
dall'articolo 407, comma 2, del codice di procedura penale.
Il problema è quindi quello di individuare una strada che,
senza intaccare la filosofia complessiva del nuovo codice di
procedura penale e senza stravolgerne i princìpi informatori,
consenta di corrispondere all'esigenza di una più efficace
attività di contrasto dell'economia criminale da parte degli
uffici inquirenti.
Questa strada passa attraverso un ampliamento del campo di
operatività dell'articolo 430 del codice di procedura
penale.
All'articolo 7 la proposta di legge prevede una sorta di
dichiarazione d'intenti: il nostro Paese dovrà infatti
adoperarsi per la promozione di incontri internazionali tesi
all'approfondimento delle problematiche legate al fenomeno del
riciclaggio, per far sì che i Paesi extraeuropei che ancora ne
sono privi, nonché, in particolare, i Paesi dell'Est europeo,
la cui nascente economia di mercato è maggiormente esposta al
fenomeno del riciclaggio, siano stimolati all'introduzione di
un'efficace normativa di contrasto.
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