XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 972
Onorevoli Colleghi! - La legge 15 dicembre 1990, n.
395, all'articolo 25, per effetto dello scioglimento del Corpo
degli agenti di custodia sancito nell'articolo 2, comma 1,
della medesima legge e per effetto della configurazione
dell'istituito Corpo di polizia penitenziaria, ha collocato
gli ufficiali di quell'organismo, non più contemplati nel
nuovo, in un ruolo ad esaurimento ed ha previsto, per essi,
una disciplina di stato ed organizzativa, presuntivamente
stabilizzante, relativa, nell'ordine, alla confluenza univoca,
alla carriera, alla competenza funzionale, alla posizione
della ausiliaria e alla opzione di transito altrove.
Ebbene, tale disciplina, segnatamente quella contenuta nei
commi 4, 5, 6 e 7 del citato articolo 25 della legge n. 395
del 1990, di volta in volta, al momento dell'attuazione, ha
suscitato non poche incertezze e non poche perplessità sia nei
titolari dell'intervento sia, soprattutto, nei destinatari
ultimi.
Incertezze e perplessità superate dagli uni mediante la
convergenza compatta su una opinione di intransigente rigidità
accortamente protetta con la pratica del ricorso al parere
rituale o al consiglio di conforto dei vari organi investiti
della competenza nella espressione, vincolante o meno,
sollecitati con proposizioni dirette più ad adattare le norme
al rigetto di principio che a coniugarle con lo sforzo di
andare oltre il dubbio e, quindi, non sempre giuridicamente
pertinenti anche se, nella sostanza, convincenti della
opportunità della resistenza contro il rischio della
alterazione degli equilibri di attività o di categoria,
secondo la consuetudine e secondo la conservazione.
Un pretesto di debole piattaforma, all'evidenza, non
essendo nemmeno apprezzabile, in un confronto retorico, sotto
il profilo etico della coerenza e sotto il profilo pratico
della gestione - entrambi finalizzati alla efficienza e alla
produttività - che, attraverso la lettura più penetrante e ad
ampio respiro di una legge, il consenso partecipe sul giusto,
professionale o di merito, dovuto ad altri, emarginati dalla
compagine prevalente, possa divenire strumento di tensione o
di instabilità.
Messo da parte, ovviamente, qualsiasi impulso di malumore
comparativo su quel giusto magari inteso di eccessiva
gratificazione.
Incertezze e perplessità mantenute, invece, dagli altri, i
destinatari riceventi, i quali, pur consci della ampiezza
delle provvidenze elargite, sono rimasti confinati nel
malessere e nel disappunto impotente di non avere ottenuto la
interezza della spettanza, malgrado la legittimità della
pretesa.
Evidentemente, un assurdo di impostazione, insostenibile
per equità e non perseverabile.
Se la legge deve essere rispettata.
Trascorso, dunque, senza modificazioni, un decennio
dall'entrata in vigore dell'ordinamento, rimasta in costanza
di prevenzione la maggior parte degli aspetti posti in essere
dal citato articolo 25, l'intera materia afferente al ruolo ad
esaurimento appare bisognevole di chiarimenti puntuali e
definitivi, nell'interesse generale.
Ciò anche in ragione del recente decreto legislativo 21
maggio 2000, n. 146, che ha disposto per il ricollocamento del
personale del ruolo ad esaurimento del disciolto Corpo degli
agenti di custodia (articolo 27), inducendo al presagio di
possibili istanze di flusso o di riflusso.
Al riguardo, da una angolazione squisitamente giuridica,
emerge la riflessione che se una previsione normativa perde
efficacia per lo spirare del proprio termine di applicazione o
per il compimento della fattispecie, attendibilmente
definitivo, e se a distanza di qualche anno quella stessa
previsione viene, in parte, rinvigorita, immutatene le
finalità e confermatine i contenuti, allora l'intervallo di
tempo intercorso non può rimanere archiviato nella trascuranza
e nella inerzia, men che mai se alla prima è stata data
imperfetta esecuzione.
Fuori dall'inciso, e indipendentemente dalla citata
riapertura, la presente proposta di legge è diretta al
superamento della opinione - alternativamente condivisibile,
parziale o inattendibile e sovente manifestazione del negozio
di circostanza tra esigenze e lettera del dettato - a mezzo
della puntuale e rigorosa conferma della volontà del
legislatore.
Il comma 4 dell'articolo 25 della legge n. 395 del 1990 ha
sollevato, nel tempo, alcuni argomenti di dubbio.
Identificato nel grado di generale di brigata previsto
nella tabella annessa alla legge 1^ aprile 1981, n. 121,
quello superiore al grado di colonnello apicale del Corpo
degli agenti di custodia, come fissato nell'articolo 1 della
legge 4 agosto 1971, n. 607, il primo argomento di dubbio ha
riguardato la conferibilità di tale grado, se cioè in favore
di alcuni legittimati ovvero a ruolo aperto. Dopo non
irrilevanti consultazioni la questione ha trovato, alfine,
soluzione nella apertura.
Il secondo argomento ha riguardato la conferibilità con
effetti retroattivi completi allorché la procedura dovesse
essere quella della ricostruzione della carriera.
Anche su questo aspetto la dibattuta determinazione è
stata quella della adesione, a decorrere dalla data di entrata
in vigore della legge n. 121 del 1981.
Il terzo argomento ha riguardato la procedura del
conferimento per ricostruzione, vale a dire se dovesse essere
itinerante attraverso il giudizio collegiale oppure contenuta
nel mero accertamento d'ufficio del possesso di qualche
requisito individuale.
Ancora dopo molteplici controversie la logica selettiva è
prevalsa, sicché il giudizio collegiale di avanzamento è stato
ritenuto indispensabile soltanto per il conferimento
ordinario.
L'ultimo argomento ha riguardato il superamento del grado
di colonnello, se, cioè, dovesse essere contemplato il solo
grado successivo di generale di brigata od anche quello,
ulteriore, di divisione, espressamente previsto nella tabella
annessa alla legge n. 121 del 1981. Un dubbio che sarebbe
stato dissolvibile senza soverchi affanni interpretativi se si
fosse dato corso ad una lettura meno preoccupata. Si è
preferito, invece, l'attestamento sul rigetto, suffragato da
un parere formale abbastanza precario, disattendendo la
norma.
L'equivoco coltivato è, probabilmente, insorto a causa
della valenza riconosciuta alla locuzione iniziale del comma 4
del citato articolo 25, laddove il "... grado superiore a
quello apicale (..)" è stato compreso quale grado "militare"
superiore e non già, correttamente secondo il lessico e
secondo la logica, quale posizione superiore in seno ad una
gerarchia.
Letta alla luce di tale interpretazione la norma, allora,
manifesta una piena continuità tra presupposto, merito e
metodo e non solo non pone alcun ostacolo alla conferibilità
di entrambi i gradi previsti nella richiamata tabella, ma la
dispone.
Un convincente elemento di prova della esattezza
dell'assunto che non risulta mai preso in esame esegetico da
nessuno è costituito dalla condizione temporale dei "periodi
triennali". Essendo esso, infatti, l'unico dichiarato avente
forza condizionante, non avrebbe alcun senso compiuto la
pretesa di una anzianità maturata in più periodi per il
conferimento di un solo grado, ancora meno nella ipotesi della
retroattività della ricostruzione, mentre è perfettamente
aderente al contenuto che i periodi in parola debbano essere
identificati nel numero di due, appunto uno per ciascuno dei
due gradi tabellari.
Il comma 5 del medesimo articolo 25 è tuttora oggetto di
contenzioso sugli effetti della collocazione nella ausiliaria
- cioè, in particolare, se nell'ausiliaria sia possibile
conferire promozioni - esasperato dalle motivazioni discordi
dei pretendenti e dei gestori della materia, questi ultimi
prevalenti grazie al conforto della consueta adesione
adita.
Anche in questo caso la lettura ufficiale della norma,
almeno da quanto desumibile dagli atti, è parsa di scarsa
meticolosità e disattenta, avendo dato ospitalità giuridica al
convincimento che il titolo IV della legge 10 aprile 1954, n.
113, fosse applicabile in quanto fine a se stesso, per la mera
collocazione e per la relativa indennità, e non per altro, e
che il rigore della formulazione fosse ostativo ad eventuali
escursioni di collegamento normativo.
La critica è sorretta da due considerazioni di forte
contrasto.
Quella che, ai sensi di legge, gli ufficiali del Corpo
degli agenti di custodia non sono soggetti ai richiami in
servizio per mobilitazione (decreto legislativo
luogotenenziale 21 agosto 1945, n. 508, articolo 24) mentre lo
sono per principio istitutivo e per attività sussidiarie
(decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 165, articolo 3, comma
4), con ciò vanificando un presupposto essenziale della
costruzione negatoria.
Quella, davvero pregnante, che il comma recita,
letteralmente, l'applicazione delle norme "sullo stato
giuridico di cui al titolo IV (...)" e non l'applicazione
"delle norme del titolo IV" che è, invece, una formula di
infausta sintesi, frettolosamente adottata dal linguaggio
comune e da quello burocratico. E' di tutta evidenza, allora,
che da un osservatorio del genere la chiave di lettura assume
tutt'altra dimensione, dovendosi ampliare il significato della
locuzione legislativa fino all'obbligatorio collegamento con
circostanti discip1ine, parti dell'ordinamento complessivo,
riconducibili al concetto di stato giuridico, appunto, quale
inteso dalla legge n. 113 del 1954 negli articoli 1 e 4.
Rimarrebbe, invero, da dimostrare la praticabilità della
promozione entro l'ausiliaria indipendentemente da un progetto
di richiamo in servizio a tempo che sembrerebbe subordinato
alla discrezionalità dell'iniziativa amministrativa.
Anche tale incertezza è, però, risolta dalla legge che non
solo attenua ma, addirittura, dissipa il dubbio sul metodo
laddove formalizza in modo assai chiaro la progettazione e il
preavviso, senza soluzione di continuità, proprio del richiamo
(decreto legislativo n. 165 del 1997, articolo 3, commi 3 e
4).
Il comma 6 del medesimo articolo 25 (peraltro con il
citato decreto legislativo n. 146 del 2000 si è disposto in
merito alla collocazione di tale personale) è fonte di
altrettanta conflittualità tra indirizzo, programma e
risposta.
Esso dispone in maniera generica circa le nuove
destinazioni di servizio del ruolo ad esaurimento contenendo
la previsione in una dichiarazione di assunzione di funzioni e
di obblighi propri di altre categorie penitenziarie e in un
rinvio alla preposizione, a domanda, alla direzione,
praticamente, di tutti i servizi operativi ed
amministrativi.
La norma, dunque, a causa della propria manifesta
genericità è parsa subito - e la parvenza è rimasta - di non
piana applicazione, soprattutto nella insistenza sulla domanda
di ingresso.
Non è discutibile che, se si dovesse riconoscere un
carattere pregiudiziale, quindi di vaglio, a tale domanda,
qualora essa non venisse prodotta oppure, se prodotta, non
fosse accolta, verrebbe ad insorgere una sconcertante
confusione non solo tra l'indirizzo e il programma da una
parte, ma soprattutto tra diritti e doveri in ogni figura
implicata, in mancanza di una alternativa, dall'altra.
Tanto perché, principalmente, la norma, giova ribadirlo,
non rende chiarezza alcuna circa i compiti affidabili
d'ufficio al ruolo in questione.
Dal riscontro dei fatti è dato desumere che la pendenza,
lungi dalla composizione, è stata controllata, più o meno
consensualmente, con accomodamenti di maniera o con atti di
imperio alquanto distanti dalla certezza del diritto.
Replicando, pure su questa materia che ha confini troppo
ampi e oggetto troppo coinvolgente per stemperare il
compromesso con l'indulgenza della ineluttabilità, la
preferenza è stata accordata ad una interpretazione riduttiva,
presumibilmente a tutela della stabilità, quando, invece, non
sarebbe stato disagevole dare conto verosimile della norma,
secondo la logica, non soltanto organizzativa, intendendo che
il legislatore, appunto, abbia voluto abilitare il ruolo ad
esaurimento a tutti i servizi compatibili con il nuovo stato
acquisito e con il grado rivestito, dando alla domanda
d'accesso non valenza di condizione di parte indispensabile al
perfezionamento del rapporto, ma valenza di mera dichiarazione
preferenziale sul tipo di impiego.
Una lettura piana, dunque, plausibile e ponderata,
oltreché garante, al di là di qualsiasi suggestione di
intangibilità, della omogeneità funzionale.
In parallelo, analoga intrusione analitica può essere
operata sul disposto relativo al possesso dei requisiti
pretesi dai profili professionali nella prospettiva della
direzione degli istituti e dei servizi della amministrazione
penitenziaria, segnatamente quello della laurea.
Un frangente giuridico che impone di risolvere il dilemma,
secondo il diritto, se un titolo di studio non richiesto per
l'ingresso in carriera (articoli 4 e 5 del decreto legislativo
luogotenenziale 21 agosto 1945, n. 508, e successive
modificazioni) ma conseguito dopo l'ingresso - quindi per una
finalità di gestione della cultura individuale essenzialmente
privata - debba essere stimato di valore pregiudiziale
divenendo, così, elemento selettivo e produttore di privilegi
di priorità tra soggetti eguali per stato e per impiego ovvero
debba essere stimato ininfluente rispetto ad una previsione
concorrente derivata da una scoordinata combinazione
normativa.
Su quest'ultimo avviso non dovrebbero ingenerarsi
soverchie resistenze, se non quelle di facciata.
Nel merito, se dal novero degli incarichi conferibili non
si esclude, infatti, la direzione degli istituti penitenziari
- ma se così non fosse si darebbe luogo ad una discriminazione
abusiva, posto che la legge recita il compendio di "istituti
dell'Amministrazione" -, interpretando in modo meno estensivo,
l'intera impalcatura della norma verrebbe a vacillare.
Un assunto, questo, palesemente avvalorato sia dal comma
8, lettera b), del citato articolo 25, ove è,
effettivamente, contemplata l'ipotesi del mutamento di stato
per le relative conseguenze sia delle disposizioni contenute
negli articoli 3, 16, comma 3, e 17, comma 1, lettera
g), della medesima legge n. 395 del 1990.
Il comma 7 deve essere, infine, letto con intendimento
esaustivo di qualsiasi pendenza trattando esso,
inequivocabilmente, dell'incentivo all'esodo.
Il dovuto chiarimento si incentra, pertanto, sulla
efficacia dell'aumento di servizio di sette anni, in
particolare anche in funzione dell'avanzamento di grado,
poiché al momento della attuazione della misura si è dato
corso ai congedi ordinari con una condotta istruttoria
saldamente ancorata alla parvenza immediata del dispositivo,
per niente approfondita, ancora restrittiva e, dunque,
difforme dal reale volere del legislatore.
Il principio informatore della norma, è indispensabile
evidenziarlo, è stato quello della offerta vantaggiosa a
sollecitare l'esodo nella prospettiva della più celere
conclusione del ruolo. Ebbene, quasi tutti gli ufficiali di
quel ruolo optanti per la cessazione anticipata dal servizio,
ciascuno di essi in possesso di una determinata anzianità nel
grado rivestito, inferiore anche di poco a quella minima
necessaria alla promozione, sono stati posti in quiescenza
esattamente con lo stesso grado senza alcuna formale
riflessione sul punto che l'aumento settennale figurativo, pur
utile ad una serie non trascurabile di provvidenze, potesse
esserlo anche per il completamento del periodo minimo indicato
verso l'avanzamento.
La stasi di indagine è stata causata, probabilmente, dalla
convinzione che il momento della quiescenza fosse terminale di
ogni questione in corso di maturazione e, pertanto, di
impedimento a qualsiasi ulteriore sviluppo.
Una inclinazione diversa, invero, non avrebbe provocato
alcuno sconvolgimento dello spirito e della lettera della
legge. Anzi, se il ragionamento giuridico e pratico, con
l'ausilio del buon senso costruttivo, fosse stato
adeguatamente stimolato, verosimilmente non sarebbe risultato
troppo arduo l'esercizio di iniziative favorevoli.
Un fondamento importante, in tale senso, risiede proprio
nella norma, laddove è espressamente detto che i sette anni in
questione devono essere considerati utili all'aumento del
tempo di permanenza in carriera al fine del trattamento
economico previsto dai commi ventiduesimo e ventitreesimo
dell'articolo 43 della legge 1^ aprile 1981, n. 121, vale a
dire il trattamento economico di quei gradi di colonnello e di
generale di brigata che, nonostante la istituzione secondo la
citata tabella annessa alla medesima legge n. 121 del 1981,
non sono stati, contestualmente, conferiti. In altri termini,
gradi retribuiti ma rifiutati nella forma.
Una presa di posizione a dir poco stridente, resa ancora
più difficile alla accettazione esegetica dalla previsione
della riapertura dei termini di cui si è fatto cenno, per due
precise ragioni.
La prima è che gli originari optanti verso l'esodo
immediato si troverebbero ingiustamente penalizzati da una
reviviscenza giuridica del tutto imprevedibile al tempo della
decisione, posto che gli attuali corrispondenti, avendo allora
preferito la permanenza, si ritroverebbero potenziali
beneficiari delle stesse opportunità di catalogo, però
maggiorate, nella sostanza, da un quinquennio di servizio
aggiuntivo, produttivo di sensibili effetti gerarchici ed
economici, precluso ai predecessori, quand'anche in
ipotesi.
La seconda è che gli stessi originari optanti, ancora
nella posizione di ausiliaria - ma in principio tutti gli
ufficiali in un percorso a ritroso - non possono essere
esclusi da operazioni di sanatoria con il pretesto del rigore
insuperabile della legge. Essi, infatti, se sotto l'aspetto
previdenziale sono in uno stato di piena quiescenza, sotto
l'aspetto del rapporto di servizio sono, invece, in una
posizione subordinata, dovendo rimanere a disposizione del
Governo, nell'ambito della tipologia prevista
dall'ordinamento, ancorché parzialmente mutuato, come si è
detto trattando del comma 5. Ciò ben a monte delle strategie
che possono aver ispirato l'avviso legislativo di riapertura,
peraltro assai significativo, nel preambolo e nel merito,
indirizzato, come è, ad una ulteriore sollecitazione all'esodo
dal ruolo.
A mente le argomentazioni rese, la proposta di legge
consta di cinque articoli.
Nell'articolo 1, nel comma 1, è chiarito che i gradi
conferibili al personale del ruolo ad esaurimento oltre a
quello apicale di colonnello sono entrambi quelli superiori
identificati, per corrispondenza, nella tabella annessa alla
legge n. 121 del 1981, vale a dire quelli di generale di
brigata e di divisione, che sono disponibili fin dalla data di
entrata in vigore di detta legge n. 121 del 1981, ai fini
delle promozioni per ricostruzione della carriera di cui al
comma 3 dell'articolo in oggetto.
Nel comma 2 è chiarito che per il conferimento dei gradi
di cui al comma 1 occorre una anzianità di servizio di tre
anni in ciascun grado immediatamente inferiore.
Nel comma 3, che deve essere posto in combinazione con il
comma 1, è chiarito che le promozioni sono conferite con
ricostruzione della carriera e, pertanto, con effetti
giuridici ed economici retroattivi, prescindendo dal giudizio
collegiale.
A tale proposito, poiché la legge non fa menzione di
particolari requisiti oltre quello dell'anzianità, essendo
plausibilmente identificabile nel lodevole servizio prestato,
sintetizzato nella classifica annuale, quello indispensabile,
l'accertamento d'ufficio è ritenuto proceduralmente adeguato e
sufficiente.
Nel comma 4 è chiarito, invece, che le promozioni
ordinarie sono soggette al giudizio di designazione della
apposita commissione di avanzamento perché, nonostante la
conferibilità a ruolo aperto, la posizione di precedenza in
ruolo potrebbe attendibilmente essere modificata o la stessa
promuovibilità contestata.
Nell'articolo 2, al comma 1, è chiarito che la
collocazione in ausiliaria non è fine a se stessa e che la
disciplina che la organizza deve trovare adeguato collegamento
con le norme sull'avanzamento. Tali norme sono identificate
nel comma 2 che pone in rilievo anche la tassatività del
mantenimento della disponibilità fino alla conclusione
temporale della posizione individuale.
Non apparendo procedura corretta né procedura perseguibile
ad oltranza quella del ricorso a normative mutuabili in
presenza di tipiche previsioni, l'applicazione della
disciplina sull'avanzamento degli ufficiali del ruolo ad
esaurimento richiamata nell'articolo 25, comma 2, della legge
n. 395 del 1990, è risultata, di per sé, idonea a sostenere
l'esigenza, posto il vincolo di impegno sul programma
illimitato, in quanto a tempo ed in quanto a sostanza,
contenuto nelle stesse norme istitutive della ausiliaria ed
organizzato nell'articolo 3, commi 3 e 4, del decreto
legislativo 30 aprile 1997, n. 165.
Nell'articolo 3 è chiarita la posizione di servizio del
personale del ruolo ad esaurimento tenuto conto delle
argomentazioni ampiamente svolte nella prima parte della
presente relazione.
Trattasi di un chiarimento legislativo, finalistico e di
organizzazione diretto ad assicurare la continuità e la
efficienza del servizio generale penitenziario, limitatamente
al coinvolgimento del personale in questione.
Nell'articolo 4, in armonia con la illustrazione del
principio resa nella prima parte della presente relazione, nel
comma 1 è chiarita la utilità del beneficio dei sette anni ai
fini del completamento del periodo necessario all'avanzamento
interrotto dall'esodo volontario contemplato dalla legge.
Nel comma 2, che è affermativo del metodo, è chiarito che
la operazione del computo del tempo è effettuata correttamente
con riferimento all'accertamento della posizione individuale
del giorno antecedente a quello della collocazione nella
ausiliaria, alla stregua di quanto, per prassi, avviene nella
procedura sul computo delle spettanze di quiescenza e che tale
operazione è utile per una sola promozione, essendo
inammissibile l'ulteriore sfruttamento figurativo.
Nel comma 3 è chiarito che la promozione è conferita
mediante la ricostruzione della carriera, trattandosi di
situazioni riferibili a personale non più in servizio attivo,
fatta salva l'ipotesi del richiamo, comunque ininfluente
sull'ipotesi.
Nell'articolo 5 è contenuta una norma di garanzia,
ulteriormente interpretativa dei destinatari aventi
diritto.
La proposta di legge, per la propria natura
interpretativa, non comporta oneri a carico del bilancio dello
Stato.
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