XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 933
Onorevoli Colleghi! - Il Governo ha più volte sostenuto
che il Mezzogiorno, per poter recuperare il divario esistente
con le altre regioni italiane, deve crescere ad un tasso
superiore a quello europeo.
Si tratta di un'affermazione importante collegata ad un
obiettivo estremamente ambizioso. E' necessario, perciò, che
tutte le politiche del Governo concorrano al suo
raggiungimento. Non bastano, quindi, gli investimenti pubblici
o gli incentivi alle imprese. Se il Mezzogiorno, deve essere
la nuova "missione politica nazionale" dopo il raggiungimento
dei parametri di Maastricht, e se deve crescere ad un tasso
superiore al 4 per cento dal 2003 in poi, dopo che negli
ultimi dieci anni la crescita media è stata dello 0,6 per
cento, allora si deve utilizzare anche la leva fiscale per
questa finalità, lavorando ad una differenziazione del carico
impositivo tra nord e sud. Se si vuole raggiungere l'ambizioso
obiettivo indicato dal Governo, bisogna essere in grado di
affiancare alle pur utili politiche di rilancio degli
investimenti pubblici e di incentivi finanziari alle imprese
una politica fiscale, limitata nel tempo, intesa a promuovere
le condizioni di sviluppo dell'economia meridionale.
Le esperienze realizzate in altri territori europei
dimostrano che la variabile fiscale può rappresentare
un'importante leva in mano al Governo non solo per agevolare
le imprese che attualmente operano nel Mezzogiorno ma anche, e
soprattutto, per attrarre in tale area investimenti
esterni.
L'intero sistema fiscale nazionale è stato interessato,
negli ultimi anni, da un vasto e complesso intervento di
riforma. L'introduzione dell'imposta regionale sulle attività
produttive (IRAP) e della Dual Income Tax (DIT) ha
mutato radicalmente la politica tributaria nei confronti delle
imprese ma senza un riscontrabile effetto di sostegno allo
sviluppo dell'economia meridionale. Peraltro, e con
particolare riferimento all'IRAP, molti considerano tale
tributo come un corrispettivo per i servizi erogati dagli enti
territoriali. Per tale ragione, come meglio specificato in
seguito, servizi alla collettività ed alle imprese di qualità
diversa devono essere remunerati in misura diversa. E'
innegabile che i servizi offerti dagli enti territoriali
meridionali sono inferiori, per quantità e qualità, a quelli
erogati nell'Italia centro-settentrionale, pur essendo l'IRAP
uguale per tutto il territorio nazionale. Questo crea
un'evidente disparità. Anche la recente norma agevolativa -
cosiddetta "legge Visco" - contenuta nella legge 13 maggio
1999, n. 133, non appare immediatamente utilizzabile per
ampliare gli investimenti nel Mezzogiorno e nelle aree ad alto
tasso di disoccupazione in misura maggiore di quanto non lo
sia per l'intero territorio nazionale. In maniera
preoccupante, inoltre, recenti studi sembrano evidenziare che
l'effetto combinato dell'IRAP e della DIT ha addirittura
peggiorato la competitività delle imprese meridionali rispetto
a quella delle imprese localizzate nelle altre aree del
Paese.
Un confronto operato tra il livello di pressione fiscale
sulle imprese del Mezzogiorno prima e dopo la riforma ha
evidenziato che l'introduzione dell'IRAP ha comportato una
riduzione del costo unitario del lavoro per le imprese non
fiscalizzate del centro-nord, un leggero incremento per quelle
imprese fiscalizzate della stessa area ed un più forte aumento
per le imprese del Mezzogiorno d'Italia.
In ordine, poi, agli effetti della riforma fiscale sulla
struttura finanziaria delle imprese ubicate nel Mezzogiorno,
si segnala un notevole aggravio, in termini di costi
aggiuntivi, per queste ultime, dovuto alla impossibilità di
potersi adeguare in tempi brevi allo spirito della riforma.
E', infatti, pur vero che il previgente ordinamento fiscale
favoriva il finanziamento degli investimenti attraverso
l'indebitamento, per effetto della piena deducibilità degli
oneri finanziari dal reddito imponibile, con ciò comportando
pericolose distorsioni nella struttura finanziaria
dell'impresa ed il ricorso a possibili tecniche di elusione
d'imposta. Bisogna, però, considerare che su ogni lira di
debito che gli imprenditori continueranno o - più
verosimilmente per le imprese meridionali - saranno costretti
ad utilizzare per finanziare gli investimenti, la
penalizzazione della indeducibilità degli interessi passivi ai
fini dell'IRAP sarà maggiore per le imprese localizzate nel
Mezzogiorno, a causa del diverso costo del denaro offerto
dalle banche.
La perdita di favore del ricorso all'effetto "leva
fiscale" è stata accentuata, poi, dall'introduzione della DIT:
quanto maggiore sarà l'aliquota agevolata di cui potranno
godere le imprese, tanto più crescerà il costo d'uso del
capitale finanziato dal debito e tanto minore sarà quello
finanziato con capitale proprio. Tale impostazione, valida in
teoria, non considera però che esistono innegabili vincoli
strutturali che impediscono alle imprese del Mezzogiorno di
assumere un comportamento "virtuoso" di riduzione
dell'indebitamento e di crescita del capitale proprio nelle
modalità di finanziamento degli investimenti. Si consideri,
inoltre, che una indagine del Mediocredito centrale ha
dimostrato che negli ultimi anni si è verificata, nelle
imprese manifatturiere del Mezzogiorno, una riduzione del
quoziente di indebitamento dovuta, in larga prevalenza, alle
difficoltà che molte di queste avevano di ricorrere al
finanziamento esterno, a causa degli alti tassi di interesse.
Tale fenomeno ha, purtroppo, determinato un forte
rallentamento nel processo di ristrutturazione finanziaria ed
industriale delle imprese meridionali. In questo già
preoccupante quadro di riduzione della leva finanziaria,
l'introduzione dell'IRAP, accrescendo l'onere
dell'indebitamento, costringe ancora di più le imprese del
Mezzogiorno ad utilizzare inopportunamente le limitate
disponibilità di capitali propri per l'attività corrente,
penalizzando qualsiasi obiettivo di destinare risorse interne
alla crescita ed alla ristrutturazione del sistema
imprenditoriale locale. Inoltre, appare sempre più difficile
che le imprese meridionali possano godere dei benefìci di una
minore aliquota dell'imposta sul reddito delle persone
giuridiche (IRPEG), grazie alla DIT, a causa della forte
difficoltà delle stesse di modificare la modalità del
finanziamento degli investimenti a favore di una crescita del
capitale proprio. Tutto ciò può comportare, in assenza di
idonei correttivi, un pericoloso fenomeno di ridimensionamento
operativo delle realtà produttive in queste aree.
La presente proposta di legge intende modificare la
disciplina dell'IRAP, della DIT e della cosiddetta "legge
Visco", introducendo delle agevolazioni di carattere
territoriale a vantaggio delle imprese ubicate nelle aree
ricomprese nell'obiettivo 1 e in quelle ad alto tasso di
disoccupazione del Paese. E' però noto che tali misure possono
essere ritenute dalla Unione europea lesive del principio
della concorrenza. Eppure, in considerazione della stessa
ratio ispiratrice dell'IRAP, ad esempio, è possibile
concludere che proprio un'aliquota legale uniforme sul
territorio può provocare una disparità di trattamento tra le
aziende che si trovino in territori diversi.
Le imprese, nell'ambito del loro processo produttivo,
beneficiano di servizi e di economie esterne indivisibili,
prodotti dai vari livelli di governo, che migliorano la
qualità dei fattori impiegati dall'imprenditore stesso, ne
accrescono la produttività e riducono i costi delle aziende.
L'ente locale, in tale contesto, può essere assimilato ad uno
dei molteplici fornitori dell'impresa e deve essere remunerato
in misura corrispettiva alla qualità ed alla quantità dei
servizi erogati. Dunque, il criterio della "controprestazione"
appare quello maggiormente corretto per l'individuazione della
misura del prelievo relativo all'IRAP. Aliquote d'imposta non
uniformi sul territorio nazionale si giustificano, dunque, per
la diversa natura ed utilità dei benefìci effettivi ottenuti
dai servizi e dalle economie esterne offerti dagli enti
territoriali.
Infine, appare opportuno considerare che il provvedimento
normativo che si propone è rivolto prevalentemente alle
imprese ubicate nel Mezzogiorno, il cui contributo al gettito
IRPEG nazionale, negli ultimi anni, non ha mai superato il 3
per cento, attestandosi, nell'ultimo periodo d'imposta
registrato, ad un valore di poco inferiore ai 1.800 miliardi
di lire. La disamina di tali dati ben mette in evidenza come
sia di enorme rilevanza, per l'intera economia nazionale,
porre in essere tutti gli interventi utilizzabili per
aumentare la capacità contributiva delle imprese del
Mezzogiorno. Utilizzando la leva fiscale, a fronte di una
diminuzione di gettito da imposte dirette comunque limitata in
valore assoluto, sarà di contro possibile incentivare
l'accrescimento della base imponibile delle stesse imprese in
chiave prospettica.
La norma ripropone le agevolazioni incluse nella
cosiddetta "legge Visco" e nella DIT, con la previsione di
vantaggi aggiuntivi per le imprese che effettuano investimenti
(o che sono ubicate) nel sud e nelle aree ad alto tasso di
disoccupazione. A favore di tali imprese è anche prevista la
riduzione di un punto percentuale dell'aliquota ordinaria
dell'IRAP. L'arco temporale sul quale il provvedimento esplica
i suoi effetti è esteso dalla data di entrata in vigore della
legge sino all'ultimo anno preso in considerazione dalla nuova
programmazione dei Fondi strutturali europei (2000-2006).
Vengono, inoltre, individuate come aree depresse, da
aggiungere a quelle del citato obiettivo 1 degli interventi
dei Fondi strutturali della Commissione dell'Unione europea,
quelle aree con un tasso di disoccupazione su base provinciale
superiore del 25 per cento alla media nazionale calcolata
sulla base degli indici ISTAT dei tre periodi d'imposta
precedenti.
I primi tre articoli sono destinati alla modifica della
"legge Visco" - attraverso la riduzione dell'aliquota
agevolata dal 19 al 12,5 per cento e l'estensione temporale
del beneficio - a vantaggio di quelle imprese che
ricapitalizzano ed investono nel Mezzogiorno e nelle aree ad
alto tasso di disoccupazione. La struttura del provvedimento,
infatti, prevede la possibilità che anche aziende non ubicate
nei territori in oggetto possano avvantaggiarsi della
facilitazione, con ciò fungendo da volano all'attrazione degli
investimenti in tali aree.
Nella stesura del comma 2 dell'articolo 1 non vengono
riproposti i vincoli previsti dalla "legge Visco" che avevano
penalizzato alcune attività del terziario. In sede di
elencazione dei beni ammessi all'agevolazione vengono
ricompresi, quindi, anche gli immobili strumentali alle
attività non industriali (alberghi, magazzini commerciali,
strutture logistiche) appartenenti, secondo l'ordinamento
tributario italiano, alle categorie D2, D3 e seguenti.
L'articolo 2 reca ulteriori disposizioni sull'applicazione
dell'articolo 1.
L'articolo 3 è di natura prettamente tecnica, ed è utile
ad armonizzare il previgente regime con il nuovo, mentre
l'articolo 4, intervenendo sull'impianto della DIT, ne allarga
i benefìci a favore delle imprese ubicate nelle aree
depresse.
L'articolo 5, infine, prevede la riduzione dell'aliquota
IRAP al 3,25 per cento per le imprese ubicate nel Mezzogiorno
e nelle aree ad alto tasso di disoccupazione.
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