XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 918
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende sottoporre alla Camera la questione relativa agli
obblighi finanziari dello Stato verso la Regione siciliana,
sanciti costituzionalmente o per legge, cui esso non
ottempera.
Infatti, la Regione ha iscritto per anni, nel proprio
bilancio di previsione, somme che legittimamente si
attendevano da Roma, sulle quali venivano eseguite delle
spese, ma che non sono mai state incassate. E' pur vero che
per tutta la seconda metà degli anni ottanta la Sicilia,
facendo un pessimo uso, o peggio nessun uso, delle somme che
le venivano affidate, ha detenuto elevate giacenze nel conto
infruttifero presso la Tesoreria dello Stato e che gran parte
dei fondi di parte capitale che ad essa pervenivano a
qualunque titolo si trasformavano in residui passivi, ma è
anche vero che la "chiusura del rubinetto" operata dai Governi
dopo il 1990 presenta caratteri di incostituzionalità e di
illegalità che, nell'attuale situazione, possono fornire alibi
a sorde recriminazioni ed a spinte separatiste.
Con la presente proposta di legge si intende chiudere una
volta per tutte il periodo delle "reciproche scorrettezze" e
ricondurre i rapporti finanziari tra Governo centrale ed
autonomia regionale nell'ambito della normalità.
La questione relativa al Fondo di solidarietà.
Il Fondo trova il suo supporto legislativo nell'articolo
38 dello Statuto della Regione siciliana, approvato con regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, ed elevato al
rango di norma costituzionale dalla legge 26 febbraio 1948,
n. 2. Detto articolo stabilisce alcuni punti chiave:
versamento annuale da parte dello Stato di una somma da
definire a titolo di solidarietà nazionale;
entità del Fondo commisurata, per quanto possibile, alla
differenza tra i redditi di lavoro prodotti nell'isola e la
media nazionale;
impiego finalizzato di detta somma per esecuzione di
lavori pubblici (quindi investimenti di parte capitale) in
base ad un piano economico;
revisione quinquennale della assegnazione, tenendo conto
delle variazioni dei dati relativi ai redditi di lavoro.
Il combinato disposto dell'articolo 38 e del comma 3
dell'articolo 21 dello Statuto (Il Presidente della Regione...
con il rango di Ministro partecipa al Consiglio dei ministri
con voto deliberativo nelle materie che interessano la
Regione) stabilisce che la revisione quinquennale deve essere
congiunta.
Nei primi anni della Repubblica (fino al 1961) il Fondo è
stato assegnato in quota prestabilita con l'approvazione di
leggi quinquennali. Dal 1961 l'entità del Fondo è stata
commisurata ad una quota delle imposte di fabbricazione (ora
accise secondo la legislazione comunitaria) sui prodotti
petroliferi.
Detta quota, inizialmente dell'80 per cento, salita fino
al 95 per cento nell'ultima legge quinquennale approvata,
relativa al periodo 1982-1986, veniva versata alla Regione
nell'anno successivo a quello di riscossione, diminuita delle
sole spese di riscossione.
Dopo il 1986 questo meccanismo è entrato in crisi. Non è
stata più approvata la legge quinquennale. Il disegno di legge
relativo al periodo 1987-1991, pur prevedendo una riduzione
della quota dal 95 per cento all'86 per cento, non fu
approvato dal Parlamento. La forte ascesa dei prezzi
petroliferi del 1988 ha determinato un forte aumento delle
imposte erariali e conseguentemente del gettito. Ciò è stato
di ostacolo alla determinazione del Fondo secondo i precedenti
parametri. La Regione siciliana a partire dal 1990, come le
altre regioni, è stata "chiamata" a partecipare al risanamento
della finanza pubblica, con forti riduzioni dei trasferimenti
da parte dello Stato.
Pertanto dal 1987 al 1990, in relazione a questa
situazione di incertezza, il Fondo è stato determinato con
successivi decreti-legge nella seguente misura: 1987: lire
1.237 miliardi; 1988: lire 1.237 miliardi; 1989: lire 1.400
miliardi; 1990: lire 210 miliardi.
Da quella data, per alcuni anni, le somme destinate al
Fondo di solidarietà, per una cifra variabile tra i due ed i
trecento miliardi, sono state iscritte nella legge finanziaria
nel fondo globale di parte capitale, necessitando quindi di
una legge sostanziale che le rendesse disponibili. Tale legge
non è mai stata approvata. Dal 1993 al 1996 il Fondo non è
stato iscritto nemmeno simbolicamente all'interno della legge
finanziaria.
Nella manovra economica per il 1997 è stata predisposto un
accantonamento di 10 miliardi, attraverso un emendamento,
presentato dai deputati della RETE-per il Partito democratico,
che ripristina lo stanziamento anche se al valore
economicamente simbolico.
D'altro canto, la Regione siciliana ha tentato di far
valere le sue ragioni sia in sede politica, iscrivendo le
assegnazioni del Fondo tra le entrate di bilancio nella cifra
prevista dalle annuali leggi finanziarie, sia in sede
giurisdizionale, adendo due volte la Corte costituzionale.
La Corte ha risposto con due sentenze, la n. 87 del 1987 e
la n. 369 del 1992; la seconda di particolare importanza in
quanto riferita alla quantificazione iscritta nelle leggi
finanziarie, stabilendo che:
a) l'erogazione del contributo è
costituzionalmente obbligatoria, ma il suo ammontare è
determinato con legge dello Stato soggetta a valutazioni di
opportunità politica e non può essere considerato norma di
attuazione dello Statuto;
b) non essendo norme di attuazione non è
necessaria l'intesa con la Regione (anche se nella definizione
delle prime leggi quinquennali detta intesa veniva
attuata);
c) gli Statuti e la Costituzione non definiscono
l'autonomia finanziaria in termini quantitativi, pertanto
detti termini sono soggetti ai vincoli di finanza pubblica; il
Fondo ha natura di entrata aggiuntiva e non altera la
rispondenza tra i bisogni finanziari della Regione ed i mezzi
per farvi fronte;
d) è tuttavia imprescindibile l'obbligo di una
legge quinquennale, obbligo che non è assolto dalle poste
iscritte nelle leggi finanziarie.
Occorre peraltro considerare che il Fondo non è stato mai
inteso dal Governo nella sua originaria accezione, cioè quella
di tendere al riequilibrio tra la differenza dei redditi di
lavoro prodotti nell'isola e la media nazionale. L'intenzione
dei Costituenti era quella di collegare un contributo non
assistenziale dello Stato alla realtà lavorativa siciliana,
nella previsione che con gli anni il differenziale tra i
redditi sarebbe dovuto tendere a zero. Viceversa dal 1988
questo divario si mantiene al di sopra dei 10 mila miliardi
annui a fronte di trasferimenti, questi sì, tendenti a
zero!
Inoltre, se il vincolo di finanza pubblica poteva avere
valore nel 1989, anno in cui il Fondo presentava residui
passivi pari a lire 2.535 miliardi, questo valore perde
totalmente di significato a partire dal 1993 (anno in cui il
Fondo esaurisce le sue ultime disponibilità), a fronte
dell'obbligo costituzionale sancito dall'articolo 38.
La nostra proposta.
L'articolo 1 della presente proposta di legge prevede la
reintroduzione nella legislazione nazionale del contributo
dovuto a titolo di solidarietà alla Regione siciliana. Il
testo ripete quello dell'ultima legge quinquennale, relativa
al periodo 1982-1986 con alcune modifiche: è ridotta la
percentuale degli introiti trasferiti alla Regione dal 95 al
75 per cento e d'altra parte la somma è trasferita senza la
decurtazione delle spese di riscossione.
Tuttavia, questo regime è considerato dai proponenti come
transitorio e relativo solo al primo quinquennio. Difatti,
all'articolo 2, la disciplina viene completamente innovata.
Trascorsi cinque anni, in un'apposita riunione del Consiglio
dei ministri, vengono esaminati i risultati economici e
sociali del Fondo, esposti dal Presidente della Regione. Il
nostro testo esplicita la necessità della partecipazione del
Presidente della Regione, pur in presenza di una chiara norma
dello Statuto che la impone, qualora all'ordine del giorno del
Consiglio dei ministri vi siano questioni di interesse per la
Sicilia: spiace dover dire che quasi sempre il Governo ha
negato la partecipazione del Presidente della Regione; e
spiace ancora di più verificare che l'Esecutivo fa meno
problemi rispetto alla presenza di altri presidenti di regioni
a statuto speciale.
I documenti presentati al Consiglio dei ministri sono
portati a conoscenza del Parlamento; nella medesima riunione
si discutono i parametri cui il Fondo è collegato e si
approvano le eventuali modifiche. Queste modifiche entrano a
far parte dei disegni di legge collegati alla manovra
economica annuale. L'auspicio dei proponenti è che si adotti
un parametro di valutazione dell'entità del Fondo più aderente
al disposto dell'articolo 38 dello Statuto, che era destinato
alla soluzione del problema "lavoro" in Sicilia. D'altro canto
il Parlamento è a conoscenza dei risultati economici e può
proporre, nell'ambito della manovra annuale, soluzioni
alternative.
La proposta non impone alcun vincolo d'uso del Fondo alla
Regione, se non quello previsto dallo stesso articolo 38; la
Regione ha pertanto la massima libertà d'uso e di conseguenza
la massima responsabilità: non potrà accusare alcuno di averla
impedita nel proprio sviluppo.
Il contenzioso finanziario tra Stato e Regione
siciliana.
Sotto questa dizione si raccolgono una serie di questioni
finanziarie e contabili irrisolte, derivanti da disposizioni
legislative che si sono venute stratificando nel tempo. Buona
parte delle responsabilità vanno attribuite al mancato
coordinamento tra le norme relative all'autonomia finanziaria
della Regione e la riforma tributaria del 1971, coordinamento
che per le altre regioni a statuto speciale era già realizzato
agli inizi degli anni '80. Un'apposita commissione paritetica
Stato-regioni, istituita ai sensi dell'articolo 43 dello
Statuto, ha lavorato alla definizione di ogni singola partita.
Il frutto di tutto ciò è un documento semi-clandestino nel
quale si trovano tre prospetti: il primo contenente i crediti
della Regione accettati dallo Stato, per un totale di lire
1.692 miliardi; il secondo contenente il credito contestato
dallo Stato (lire 3.004 miliardi) ed il terzo indicante il
credito negato dallo Stato (lire 17.504 miliardi).
E' sembrato opportuno ai proponenti chiudere anche questa
questione, rivestendo di ufficialità il lavoro della
Commissione. Non si è a conoscenza delle singole leggi oggetto
del contendere, per cui il lavoro di definizione potrebbe
avere bisogno di essere completato sia con le quote del Fondo
di solidarietà non versate negli anni 1991-1996, sia con il
credito vantato dalla Regione a seguito dell'applicazione
della legge 28 marzo 1988, n.99 (legge Goria), con la quale il
Governo autorizzò la Regione ad anticipare le somme relative
alle assunzioni negli enti locali, salvo poi non restituire
nemmeno uno dei 1.350 miliardi spesi.
La presente proposta di legge detta norme che
consentiranno la definitiva chiusura di tutte le partite
aperte. L'articolo 3 prevede che la Commissione paritetica
abbia sei mesi di tempo per completare il proprio lavoro,
approvando un proprio dettagliato documento di cui il
Parlamento è portato immediatamente a conoscenza. Nei
successivi tre mesi deve tenersi una riunione del Consiglio
dei ministri, sempre con la presenza del Presidente della
Regione, nella quale viene predisposto un piano di rimborso.
In esso entrano senz'altro i crediti accertati, mentre quelli
contestati o negati sono oggetto di trattativa. Il pericolo di
una trattativa senza fine non sussiste, per il semplice motivo
che il Presidente della Regione, partecipando alla riunione
con il rango di Ministro, potrà vedere le proprie proposte
approvate o bocciate. D'altro canto il piano sottostà al
vincolo di finanza pubblica per quel che riguarda la sua
quantificazione annuale, mentre il Governo dovrà tener conto
degli eventuali documenti di indirizzo nel frattempo approvati
dal Parlamento. Il rimborso annuale così determinato entra a
far parte degli oneri continuativi indicati nella tabella
C della legge finanziaria. In tal modo sono resi certi e
modulabili.
E' inoltre prevista la possibilità, previo accordo, di
consentire il rimborso annuale tramite emissione di titoli di
Stato. Ciò può tornare utile sia al Tesoro, poiché comunque si
tratta di una dilazione di pagamento, sia alla Regione, che
potrebbe da una parte impedire il formarsi di residui passivi,
dall'altra ottenere un'ulteriore fonte di entrata.
Il comma 6 dell'articolo 3 rappresenta in qualche modo una
norma di chiusura: mediante delega al Governo è prevista
l'emanazione delle norme di coordinamento tra autonomia
finanziaria regionale e riforma tributaria, segno di un
completo e, si spera, definitivo ritorno alla normalità.
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