XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 830
Onorevoli Colleghi! - La sentenza n. 326 del 24 luglio
1998 della Corte costituzionale, che ha dichiarato
incostituzionale l'impianto unitario della legge della regione
Marche 9 maggio 1997, n. 30, relativa alla soppressione dei
consorzi di bonifica, ha statuito contestualmente
l'inesistenza di esclusività di funzioni pubbliche a favore
dei consorzi stessi.
In argomento, sono punti salienti della sentenza:
a) i consorzi di bonifica appartengono alla
categoria degli "enti amministrativi dipendenti dalla Regione
(....) della cui organizzazione e delle cui funzioni la
Regione può disporre nell'ambito e nei limiti della propria
potestà legislativa";
b) "Non possono ritenersi far parte dei princìpi
fondamentali della legislazione statale nella materia né la
norma che prevede la preferenza a favore dei Consorzi ai fini
della concessione per l'esecuzione delle opere di bonifica "di
competenza statale" che l'amministrazione pubblica non esegue
direttamente, né la norma che (....) attribuisce, di regola ai
consorzi di bonifica la manutenzione e l'esercizio delle
medesime opere (....)";
c) "(....) oggi le attività di bonifica fanno
parte della più ampia azione pubblica per la difesa del suolo,
la tutela, la valorizzazione ed il corretto uso delle risorse
idriche, la tutela dell'ambiente come ecosistema, in una
concezione globale degli interventi sul territorio, azione
che, per la sua natura, coinvolge preminenti interessi
pubblici facenti capo alle comunità territoriali nel loro
complesso, più che a singoli categorie di soggetti privati.
Il legislatore statale, pur non avendo provveduto a
dettare nuove norme di principio in tema di bonifica, ha però
disciplinato un articolato sistema di programmazione
complessiva degli interventi per la difesa del suolo,
incentrata nel ruolo dei piani di bacino e delle autorità di
bacino per bacini di rilievo nazionale (legge 18 maggio 1989,
n. 183), nel cui ambito ha fra l'altro previsto l'adeguamento
ai piani di bacino anche dei piani generali di bonifica; e ha,
per altro verso, dettato nuove norme in materia di risorse
idriche (legge 5 gennaio 1994, n. 36) prevedendo, nell'ambito
di un principio generale di pubblicità di tutte le acque
(articolo 1, comma 1, della legge citata) una organizzazione
territoriale del "servizio idrico integrato" fondata sulla
delimitazione di "ambiti territoriali ottimali" e sul ruolo di
organizzazione e di gestione del servizio attribuito a comuni
e province (articoli 8 e 9 della legge citata)";
d) "In questo quadro le leggi dello Stato (....)
non pongono vincoli alle regioni in ordine all'assetto e alla
distribuzione delle funzioni amministrative incidenti in
questa materia.
Sicché, non può ritenersi precluso al legislatore
regionale di dar vita ad un nuovo assetto di tali funzioni e
così di attribuire funzioni pubbliche, già esercitate dai
consorzi di bonifica, ad altri enti pubblici, in ispecie
territoriali anche in attuazione e in coerenza con i princìpi
dell'ordinamento delle autonomie locali dettati dalla legge n.
142 del 1990, che riconosce come di spettanza delle province
le funzioni di interesse provinciale che riguardino vaste zone
intercomunali o l'intero territorio provinciale, fra l'altro
nei settori della "difesa del suolo, tutela e valorizzazione
dell'ambiente e prevenzione delle calamità" e della "tutela e
valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche" (articolo
14, comma 1, lettere a) e b) della legge
citata)".
Con la stessa sentenza la Corte costituzionale ha
puntualizzato altresì che "(....) solo il legislatore statale
potrebbe sciogliere l'intreccio di pubblico e privato che nei
consorzi si esprime, per separare in modo netto le
manifestazioni dell'autonomia privata dai caratteri
pubblicistici espressi a tale enti dal legislatore
precostituzionale".
Alle norme di legge richiamate nella predetta sentenza
sono da aggiungere quelle fissate dagli articoli 2 e 4 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, recante delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni, e dagli
articoli 1, 3 e 7 del conseguente decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112. Per quanto concerne il citato decreto
legislativo:
a) l'articolo 1, comma 2, riafferma il potere
degli enti cui sono conferite le funzioni di stabilire le
relative modalità di organizzazione;
b) l'articolo 3, comma 2, prevede l'attribuzione
della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative
alle province, ai comuni e alle comunità montane, con
esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unità di
esercizio a livello regionale;
c) l'articolo 7 precisa che sono conferiti alle
regioni e agli enti locali tutti i compiti e le funzioni non
espressamente conservati allo Stato; e in tema di territorio
ed urbanistica e di risorse idriche e difesa del suolo
conferisce alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni
amministrative non conservate espressamente in capo allo
Stato, tra cui non rientrano quelle relative alla bonifica.
L'attribuzione alle province di funzioni pubbliche già
esercitate dai consorzi di bonifica ed irrigazione, che la
Corte costituzionale prospetta come possibile, costituisce
invero una esigenza ormai ineludibile, per una pluralità di
considerazioni.
La fase di bonifica, intesa come acquisizione di nuove
terre per l'agricoltura o di trasformazione delle condizioni
agricole dei terreni, ossia come attività prettamente rurale,
deve considerarsi ultimata. E' la stessa evoluzione delle
esigenze originarie che porta a questa conclusione. Dalla
valutazione come problema eminentemente igienico - idraulico
contro il paludismo, si è successivamente passati a
considerare la bonifica, mediante il concetto dell'integralità
(regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215), quale problema,
oltre che tecnico, economico e sociale.
Con la bonifica integrale si è sempre mirato
all'utilizzazione agraria ottimale dei terreni prosciugati o,
in genere, sistemati idraulicamente, e ciò mediante il
concorso dei privati nella esecuzione delle opere pubbliche di
bonifica, ovvero unificando l'impresa di bonificazione, nei
suoi aspetti pubblico e privato.
Adesso, invece, dopo la bonifica di grandi estensioni di
terre è emersa una più vasta esigenza di difesa del
territorio, di gran lunga travalicante l'obiettivo della
produttività dei terreni, esigenza che si pone nel quadruplice
aspetto di:
a) mantenimento e valorizzazione di un ambiente
fisico idoneo ad un processo produttivo plurimo (attività
agricole, industriali, turistiche, sociali);
b) tutela delle acque, le quali costituiscono
risorsa primaria, comportante anche una corretta utilizzazione
delle acque stesse;
c) tutela dell'ambiente, per la difesa degli
ecosistemi e per limitare il degrado nei territori a forte
densità urbana ed industriale;
d) difesa del suolo, per la tutela di una
pluralità di interessi socio-economici.
Questi quattro indirizzi sono tra loro interdipendenti sul
piano concettuale, sul piano economico, su quello
operativo.
Nel momento in cui il nostro Paese si riorganizza,
approfondendo lo studio delle rassegne di necessità primarie
con adeguate azioni riformatrici, tali valutazioni pongono
l'esigenza di pervenire anche nel campo della bonifica a
significative innovazioni, segnatamente nel conferimento agli
enti locali delle funzioni pubbliche sinora attribuite ai
consorzi di bonifica ed irrigazione (operanti su circa il 50
per cento del territorio nazionale e su circa il 90 per cento
del territorio di pianura), che derivano da una legislazione
di settore riferentesi ad una realtà storica, sociale ed
istituzionale radicalmente diversa da quella attuale.
Non è di certo possibile ricondurre i predetti indirizzi
entro il ristretto ambito dell'istituto consortile di
bonifica, perché le gestioni delle opere di bonifica connesse
agli indirizzi stessi travalicano in larghissima parte, a
motivo della loro intersettorialità e interdisciplinarietà,
gli interessi della sola proprietà consorziata, per investire
quelli dell'intera collettività.
Deve essere anche sfatato il tuttora sostenuto aspetto
valutante i consorzi di bonifica ed irrigazione quali forme
democratiche di "partecipazione e di autogoverno", in quanto
se tale caratteristica poteva sussistere nel momento in cui,
generalmente da parte di pochi latifondisti, sono stati
proposti i detti enti, a distanza di molti decenni, con il
frazionamento della proprietà agricola e l'arbitrario,
generalizzato inserimento tra i consorziati della proprietà
extragricola, questa situazione si è progressivamente
modificata, sino a raggiungere, per ogni singolo ente, le
decine di migliaia di consorziati.
Oggi, pertanto, non si può definire espressione di
"autogoverno" un consorzio in cui domina il monopolio
amministrativo accentrato in poche persone, dato che (come
dimostrano le molteplici risultanze elettorali registrate in
ogni parte del territorio nazionale) anche oltre il 95 per
cento dei consorziati si disinteressa totalmente della vita
dell'ente, che è inteso ormai soltanto quale impositore -
sovente arbitrario, specie nei confronti dei proprietari degli
immobili urbani - di un onere contributivo, per non dire
balzello.
In merito alle opere pubbliche di bonifica (canali di
scolo ed irrigui, argini, briglie e sbarramenti, impianti
idrovori e di sollevamento delle acque, manufatti, invasi per
uso prevalentemente irriguo, acquedotti rurali) è da
considerare che esse appartengono al demanio pubblico
accidentale (Stato o regioni) e che i consorzi di bonifica non
hanno su tali beni alcun rapporto in qualche modo assimilabile
all'usufrutto e ad altro diritto reale di godimento, avendone
essi soltanto la detenzione necessaria per procedere al
pubblico servizio già loro demandato (sentenza della Corte di
cassazione n. 683 del 29 gennaio 1980).
Inoltre, le opere idrauliche e i corsi d'acqua affidati
per la manutenzione e l'esercizio ai consorzi di bonifica,
spesso riguardano territori che sono divenuti oggetto di
insediamenti urbani o di attività industriali di rilevanti
proporzioni. Trattasi, quindi, di servizi di pubblica utilità
ed il loro buon funzionamento diventa determinante non solo
per gli interessi degli agricoltori, ma per tutta la comunità,
cioè per la generalità dei cittadini. Pertanto sono problemi
che hanno assunto notevole rilievo politico, della cui
soluzione devono rispondere le forze politiche generalmente
intese, mediante una puntuale attribuzione di funzioni alle
pubbliche amministrazioni, segnatamente alle province.
Il proposto conferimento alle province delle funzioni
pubbliche stabilite in materia di bonifica da leggi dello
Stato e delle regioni, considera altresì che è la mano
pubblica ad essere chiamata ad investire rilevanti risorse per
la salvaguardia e la valorizzazione del territorio, per la
difesa del suolo e per la tutela delle acque e dell'ambiente e
che la relativa gestione deve essere prerogativa di persone
che siano espressione della volontà di maggioranze
democraticamente elette.
Le province, a loro volta, provvederanno ad istituire le
aziende speciali previste dall'ordinamento delle autonomie
locali; aziende da gestire in forma associata con i comuni
operanti nel comprensorio di bonifica, data la loro più
specifica e minuta conoscenza del territorio.
Questa nuova forma di gestione della bonifica - non più
privilegio anacronistico di poteri oligarchici di una singola
categoria di soggetti privati - consente di assicurare una
moderna, efficace, omogenea e coordinata azione degli
interventi e dei servizi sul territorio, azione che deve
essere integrata e poggiante, da un lato, su una razionale
programmazione degli interventi stessi dettata dalla
programmazione più generale e, dall'altro, su un vasto
circuito di esperienze, alimentato in continuazione dalla
ricerca e dalla sperimentazione, nonché sostenuta da strumenti
idonei e strutture più razionali.
Circa la razionalità, è da risottolineare che con il
conferimento alle province delle funzioni pubbliche in materia
di bonifica possono essere concentrate in un solo ente le
attività pubbliche che, nell'ambito territoriale di una sola
provincia, sono ora ripartite anche in una pluralità di
consorzi di bonifica ed irrigazione (ad esempio, in provincia
di Ferrara, nell'ambito di un ben definito bacino idrografico,
ne esistono ben cinque) e di enti pubblici, da cui può
derivare, sotto l'aspetto economico, una intuibile attivazione
di economie di scala mediante la razionalizzazione della spesa
corrente.
Con il conferimento alle province può essere risolto anche
l'immane, ormai generalizzato, contenzioso relativo
all'imposto contributo di bonifica, pretestuosamente
trasformato dai consorzi, mediante un arbitrario auto
allargamento di poteri, da imposizione correlata all'effettivo
incremento del reddito tratto da ogni singolo immobile, in
balzello sul reddito o sul valore di tutti indistintamente gli
immobili, agricoli ed extragricoli, soltanto perché rientranti
nel comprensorio consortile (sentenze della Corte di
cassazione n. 5520 del 1991, n. 7322 del 1993, n. 7511 del
1993, n. 8957 del 1996, n. 8960 del 1996).
L'intervento del legislatore statale in materia di
contribuzione deve tenere conto che la bonifica è divenuta
componente generalizzata dei servizi relativi alla difesa
idraulica del territorio, alla tutela delle risorse naturali,
specie di quelle idriche, alla tutela dell'ambiente, che
rispondono ad un interesse pubblico generale, servizi che
rientrano tra i doveri fondamentali e le competenze specifiche
dello Stato e delle regioni, ai cui adempimenti si deve
provvedere con il gettito della imposizione fiscale che grava
su tutti i cittadini.
La stessa legge n. 183 del 1989, con l'articolo 25, pone a
carico della finanza pubblica gli oneri discendenti dagli
interventi di difesa del suolo.
Inoltre, la Corte costituzionale, con la sopra citata
sentenza n. 326 del 1998, ha stabilito altresì che il dettato
dell'articolo 17 del regio decreto n. 215 del 1933, che pone a
carico dei soli consorziati la manutenzione e l'esercizio
delle opere di bonifica, neppure costituisce principio
fondamentale costituzionalmente protetto.
Per quanto concerne, invece, i servizi diretti ed
indiretti di irrigazione dei terreni, dato che in luogo del
parametro correlato all'incremento di reddito fondiario può
essere utilizzato quello d'uso, considerando il beneficio
proporzionale alla risorsa idrica utilizzata, il relativo
onere, che supera quello attinente alla difesa idraulica dei
terreni, non può essere trasferito a carico della finanza
pubblica, al pari di quanto stabilito per i costi di fornitura
dell'acqua potabile.
E' incontestabile che i servizi di irrigazione dei terreni
consentono il passaggio a colture più pregiate e redditizie.
D'altronde, qualora venisse meno la possibilità di irrigare il
fondo agricolo ne conseguirebbe una perdita apprezzabile del
suo valore patrimoniale, per la riduzione del reddito e del
valore di scambio dei beni. Peraltro, la fornitura gratuita
dell'acqua irrigua è incompatibile con le norme stabilite dal
Trattato istitutivo della Comunità europea. Costituisce,
infatti, inottemperanza alle norme comunitarie non soltanto la
corresponsione di sovvenzioni finanziarie, ma anche
l'adozione, da parte del settore pubblico, di misure di
protezionismo mediante la riduzione degli oneri che
normalmente gravano sui bilanci delle imprese, suscettibile di
dare luogo ad effetti equivalenti a quelli ricollegabili alle
sovvenzioni. In altri termini, si determinerebbe un
finanziamento surrettizio a favore delle imprese e delle
produzioni agricole, con conseguente falsificazione del gioco
della concorrenza e pregiudizio del commercio tra gli Stati
membri.
In argomento, è altresì da considerare che sarebbe violato
anche il principio stabilito dall'articolo 13 della legge 5
gennaio 1994, n. 36, in tema di servizio idrico integrato,
secondo il quale la relativa tariffa deve essere determinata
tenuto conto della qualità della risorsa idrica e del servizio
fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari,
dell'entità dei costi di gestione delle opere stesse, in modo
che sia assicurata la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio.
Per gli usi irrigui, rientra nei costi di gestione l'onere
relativo al canone annuo demaniale per la concessione di
derivazione di acque pubbliche, nella misura fissata
dall'articolo 18, comma 1, lettera a), della predetta
legge n. 36 del 1994.
Relativamente alla gestione delle opere di competenza
privata, ossia di interesse particolare dei fondi agricoli
inclusi nel comprensorio di bonifica, questa gestione deve
permanere riservata ai consorzi di bonifica ed irrigazione;
ciò in conformità agli articoli 41, 42 e 44 della Costituzione
che dettano princìpi di libera iniziativa economica, di
garanzia della proprietà, ma anche di sottoposizione della
proprietà terriera privata ad obblighi e vincoli di legge.
Pertanto le funzioni afferenti l'esecuzione, la
manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica di
competenza privata continuano ad essere prerogativa dei
proprietari dei fondi agricoli, che sono tenuti ad esercitarle
direttamente o attraverso il consorzio (articolo 41, primo
comma, del regio decreto n. 215 del 1933), il quale in caso di
inadempienza dei proprietari stessi deve provvedervi d'ufficio
(articolo 42, primo comma, del regio decreto n. 215 del 1933,
come sostituto dall'articolo 2 della legge 30 luglio 1957, n.
667).
Infine, altra questione di grande rilievo è rappresentata
dal fatto che con il conferimento alle province delle funzioni
pubbliche relative alla gestione della bonifica, gli aspetti
amministrativi di tale gestione saranno finalmente sottoposti
al controllo della Corte dei conti, controllo che consorzi di
bonifica ed irrigazione hanno avversato costantemente,
riuscendo sempre ad impedire la statuizione di una espressa
previsione normativa che li facesse rientrare nella competenza
giurisdizionale della Corte stessa.
Ai predetti postulati si ritiene possa rispondere la
presente proposta di legge, costituita dagli articoli di
seguito illustrati.
L'articolo 1 (Oggetto) precisa, quale oggetto di
integrazione dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi
statali, le materie relative ai settori bonifica, difesa del
suolo, tutela dell'ambiente e delle risorse idriche.
L'articolo 2 (Finalità) definisce le finalità della legge
in attuazione ed in coerenza con i princìpi dettati dal testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui
al decreto legislativo n. 267 del 2000.
L'articolo 3 (Conferimento di funzioni) demanda alle
regioni il conferimento alle province delle funzioni
amministrative pubbliche già esercitate dai consorzi di
bonifica ed irrigazione.
L'articolo 4 (Inventario delle opere di bonifica) dispone
l'acquisizione, mediante la compilazione di apposito
questionario da parte dei consorzi di bonifica ed irrigazione,
di notizie e dati in merito alle situazioni amministrativa,
economica e tecnica relative all'attività pubblica già
esercitata dai consorzi stessi.
L'articolo 5 (Consorzi di bonifica e di irrigazione)
mantiene ai consorzi di bonifica ed irrigazione le sole
attività di natura privata e modifica la loro personalità
giuridica trasformandola da pubblica a privata.
L'articolo 6 (Adduzione di acque fognarie al recapito
finale) disciplina i rapporti tra gli enti consegnatari delle
opere pubbliche di bonifica e gli enti gestori degli impianti
di fognatura, nei casi in cui sia fatto ricorso al servizio
idraulico di scolo per l'adduzione al recapito finale delle
acque fognarie, meteoriche e reflue.
L'articolo 7 (Contributi dei privati) sopprime la
contribuzione già a carico della proprietà immobiliare ad
esclusione di quella relativa alla fornitura, diretta ed
indiretta, dell'acqua irrigua.
L'articolo 8 (Aziende speciali) stabilisce l'istituzione
delle aziende speciali previste dal testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, per assicurare lo svolgimento
della gestione delle opere pubbliche di bonifica in forma
associata con i comuni.
L'articolo 9 (Trasferimento di personale) disciplina il
trasferimento alle province, su richiesta degli interessati,
del personale alle dipendenze dei consorzi di bonifica ed
irrigazione, che diviene esuberante in conseguenza del
conferimento alle province delle funzioni pubbliche di
bonifica.
L'articolo 10 (Decorrenza del conferimento) stabilisce la
decorrenza del conferimento alle province delle funzioni
pubbliche in materia di bonifica e della consegna delle
relative opere.
L'articolo 11 (Norme finanziarie) dispone il finanziamento
da parte delle regioni della parte di spesa non coperta dai
corrispettivi di entrata spettanti alle province per la
fornitura all'agricoltura dell'acqua irrigua, nonché per i
servizi svolti a favore degli enti gestori degli impianti di
fognatura per l'allontanamento ed adduzione al recapito finale
delle acque reflue.
L'articolo 12 (Disposizioni transitorie e finali)
stabilisce alcune disposizioni transitorie e finali.
L'articolo 13 (Abrogazioni) dichiara l'abrogazione delle
disposizioni legislative divenute incompatibili.
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