XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 818
Onorevoli Colleghi! - La Comunità internazionale con molta
insistenza ha richiesto, per attuare una più compiuta tutela
dell'infanzia e dell'adolescenza, la istituzione in ogni Paese
di un organo di rappresentanza e tutela degli interessi e dei
diritti dei soggetti appartenenti a questa fascia di età.
Con la risoluzione n. A3-0172/92 il Parlamento europeo ha
invitato sin dal 1992 gli "Stati membri a designare un
difensore dei diritti dell'infanzia allo scopo di tutelarne a
livello nazionale i diritti e gli interessi, di riceverne le
richieste e le lamentele e di vigilare sull'applicazione delle
leggi che la proteggono, nonché di informare e orientare
l'azione dei pubblici poteri a favore dei diritti del
fanciullo" (n. 6); con una raccomandazione del 1996
l'Assemblea dei parlamentari del Consiglio d'Europa ha
sottolineato l'opportunità della istituzione di un
ombudsman per i bambini o di un'altra struttura capace
di offrire garanzie di indipendenza e di assumere le
responsabilità necessarie per migliorare la vita dei bambini
ovvero una struttura accessibile al pubblico attraverso ogni
strumento come un servizio locale (n. 7-IV); nello stesso anno
il Parlamento europeo - nell'indicare le opportune misure di
protezione dei minori - ha rinnovato l'invito agli Stati
membri affinché siano creati istituzioni ed organismi che
effettuino il controllo, indipendente ed imparziale,
dell'effettivo rispetto della normativa vigente e dei diritti
del fanciullo (n. 24).
Appare perciò necessario, anche nel nostro Paese come è
avvenuto in molti altri Stati (vedi Il difensore civico per
l'infanzia in Innocenti digest, n. 1, 1998),
istituire una nuova figura istituzionale, indipendente ed
imparziale, che possa assicurare che gli interessi e i diritti
individuali e collettivi dell'infanzia e dell'adolescenza
siano non solo astrattamente riconosciuti
ma anche effettivamente goduti e che sia finalmente superata
quella situazione di debolezza, propria di questa fascia di
età, che impedisce spesso di far efficacemente valere diritti
fondamentali per il proprio sviluppo umano e di far prevalere,
come impone la Convenzione dell'ONU sui diritti del fanciullo,
fatta a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva con legge
27 maggio 1991, n. 176, gli interessi dei cittadini di età
minore su gli interessi degli adulti.
L'opportunità della istituzione di questo organo di
garanzia non è però legata solo alla pur doverosa attuazione
delle sollecitazioni che vengono al nostro Paese dalla
Comunità internazionale. Sussistono anche precisi motivi,
legati alle carenze di adeguata tutela proprie del nostro
ordinamento giuridico, che impongono la istituzione di questa
nuova struttura.
a) Si è oggi compreso che la tutela dei diritti
fondamentali dell'uomo - e cioè delle sue più autentiche
esigenze di libertà e di sviluppo - non può essere ristretta
alla mera tutela dei diritti soggettivi ma che esistono
bisogni collettivi, che si riflettono anche nella sfera
individuale di un singolo soggetto pur avendo dimensione e
portata più generali, che sono meritevoli di particolare
tutela. Si è venuto così sviluppando il tema degli interessi
diffusi e della loro tutela: ma ciò ha riguardato
principalmente, e quasi esclusivamente, il cittadino adulto e
solo indirettamente il cittadino minore (la tutela della
salubrità dell'ambiente interessa certo anche il minore ma non
in via diretta). Eppure esistono, e non in modo irrilevante,
situazioni in cui l'interesse collettivo dell'infanzia, e non
solo i diritti di un singolo soggetto, sono a forte rischio di
essere compromessi. Basti pensare, per esempio, senza poter
essere esaustivi, alla programmazione urbanistica spesso assai
disattenta alle esigenze dei cittadini minori; alla
collocazione di fabbriche inquinanti o di ripetitori nocivi in
prossimità di scuole; al passaggio di nodi stradali ad alta
intensità di traffico proprio nelle vicinanze di luoghi ad
alta frequentazione per l'infanzia; a situazioni di
particolare degrado ambientale che compromettono
particolarmente la salute dei cittadini di minore età; alle
carenze di adeguati servizi territoriali per i soggetti in età
evolutiva; al mancato rispetto delle leggi sui manifesti
pubblicitari che possono turbare la sensibilità dei minori;
alla violazione delle norme di legge a tutela dei soggetti in
formazione da parte delle emittenti pubbliche o private. Un
organo di garanzia potrebbe rendersi interprete di queste
esigenze trascurate ed intervenire con segnalazioni,
raccomandazioni e anche interventi giurisdizionali per
tutelare questi che sono interessi e diritti diffusi
dell'infanzia e dell'adolescenza.
b) Il nostro ordinamento prevede la possibilità da
parte del giudice minorile di valutare il comportamento
pregiudizievole di un familiare nei confronti del minore e di
intervenire conseguentemente per rimuovere le cause di
pregiudizio (articoli 330 e 333 del codice civile). Non è
invece prevista la possibilità di un intervento del giudice
dei minori nei casi in cui il pregiudizio, anche grave per il
minore, sia posto in essere da altri soggetti pubblici o
privati. Eppure è una mera presunzione - spessissimo smentita
dalla realtà dei fatti - che la natura pubblica del servizio o
della agenzia di socializzazione assicuri sempre un intervento
positivo e costruttivo nei confronti del ragazzo. Il difensore
civico per l'infanzia e l'adolescenza non può certo imporre
obblighi di fare alla pubblica amministrazione ma può cercare
di rimuovere le situazioni di pregiudizio sia attraverso
opportune segnalazioni, che per l'autorevolezza dell'organo
dovranno essere prese in seria considerazione, sia attraverso
interventi di sollecitazioni davanti agli organi
giudiziari.
c) La tutela nei confronti di un minore che non
abbia un patrimonio e sia privo di un genitore valido si
risolve molto spesso in un fatto meramente burocratico. E'
tutt'altro che infrequente la nomina, come tutore di molti
bambini allontanati dalla propria famiglia, del sindaco del
comune: ciò da una parte rende di fatto impossibile una tutela
personalizzata (il sindaco, che può essere nominato tutore di
centinaia di ragazzi, non ne può seguire in realtà alcuno) e
dall'altra vanifica una esigenza di tutela di soggetti
particolarmente a rischio, attribuendo allo stesso soggetto la
figura di controllore e di controllato (il sindaco è
contemporaneamente erogatore di assistenza ma anche
rappresentante del fruitore di interventi che possono anche
non essere del tutto adeguati alle esigenze fondamentali del
ragazzo o della ragazza). Appare perciò indispensabile
riportare la tutela dei minori con problemi ad un rapporto di
sostegno meno formale e più significativo e pregnante sul
piano personale e relazionale: il difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza può promuovere disponibilità a
svolgere una simile funzione, attingendo alle risorse della
comunità che ha già saputo esprimere attraverso il
volontariato e l'affidamento familiare una grande
disponibilità nei confronti dell'infanzia sofferente; può
formare queste persone ad un compito che è assai impegnativo e
strutturante per il ragazzo; può sostenerle nello svolgimento
dei propri compiti non abbandonandole nell'esercizio di una
funzione assai delicata. Verrebbe così finalmente superata una
situazione di grave carenza di sostegno e di controllo che si
riverbera pesantemente sullo sviluppo della personalità in
formazione.
d) La Convenzione europea di Strasburgo del 25
gennaio 1996 sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, che è
stata sottoscritta anche dal nostro Paese, sancisce la
necessità di promuovere, nell'interesse superiore dei minori,
i loro diritti anche processuali e di agevolarne l'esercizio e
ciò anche attraverso la possibilità per i minori di essere
informati ed autorizzati a partecipare ai procedimenti
giudiziari che li riguardano direttamente o tramite altri
organismi o persone. Nel nostro sistema processuale il minore
può essere sentito nel processo, ma raramente è considerato
come parte che può essere in giudizio a mezzo di curatore. Né
sarebbe opportuna una previsione generale che faccia sempre
assumere al minore la posizione di parte processuale, in ogni
caso in cui giudizialmente siano coinvolte la sua persona e la
sua vita di relazione, perché questo gli farebbe assumere una
posizione, non sempre giustificata da necessità, di
controparte nei confronti dei suoi genitori. Appare più
opportuno che, anche su richiesta dello stesso minore o dei
suoi parenti o dei servizi o di enti e associazioni, sia
riconosciuta al difensore civico per l'infanzia e
l'adolescenza la possibilità di chiedere al giudice la nomina
di un curatore speciale, qualora i genitori non siano in grado
di tutelare il minore o in caso di grave conflitto tra lo
stesso minore e gli esercenti la potestà.
e) La citata Convenzione dell'ONU del 1989
espressamente riconosce un diritto del minore al rispetto
della sua privacy (articolo 16) e del resto anche il
nostro ordinamento (e la giurisprudenza) va riconoscendo un
diritto alla riservatezza come fondamentale diritto di
personalità. Per il soggetto che ha la piena capacità di
agire, il consenso all'utilizzo della propria immagine rende
legittimo il superamento del principio della riservatezza: per
il soggetto di età minore l'ordinamento vigente sembra
ritenere sufficiente che il consenso sia prestato dal
rappresentante legale del minore senza alcun ulteriore
controllo. Ma a parte che i diritti personalissimi, come
certamente deve ritenersi il diritto alla riservatezza, non
possono essere esercitati tramite rappresentanza, appare
quanto meno inopportuno che il solo consenso dell'esercente la
potestà - il cui interesse allo sfruttamento dell'immagine del
minore può essere più un interesse proprio che un interesse di
quest'ultimo - legittimi il superamento di quel diritto alla
riservatezza che è fondamentale per il soggetto in età
evolutiva perché attiene anche alla costruzione della sua più
autentica identità. Appare francamente paradossale che il
genitore non possa alienare un bene del figlio, anche se di
limitato valore economico, senza autorizzazione del giudice
tutelare e possa invece alienare liberamente l'immagine del
figlio o decidere sul suo impiego. Sarebbe perciò quanto meno
necessario ritenere che il consenso del genitore all'uso
dell'immagine del figlio costituisca atto di
straordinaria amministrazione e come tale sottoposto ad un
controllo - che opportunamente può essere esercitato dal
difensore civico per l'infanzia e l'adolescenza - che dovrà
valutare l'inesistenza di una situazione di potenziale
pregiudizio non solo morale ma anche psicologico e pedagogico.
Ed anche l'impiego dei soggetti di età minore negli spettacoli
cinematografici, teatrali e televisivi e nelle trasmissioni di
intrattenimento esige una maggiore tutela della personalità
del minore. La legislazione vigente in materia, anche se
recentemente riformata, appare non solo carente sul piano
dell'effettiva tutela ma anche poco efficace per gli organi a
cui sono demandati il controllo e la decisione. A tutela della
personalità del soggetto di età minore appare opportuno che
sia prevista una autorizzazione all'impiego da parte del
difensore civico per l'infanzia e l'adolescenza.
Questo nuovo organismo di protezione e garanzia ovviamente
non si sovrappone all'attività propria dei servizi degli enti
locali. Si è espressamente sancito che il difensore civico per
l'infanzia e l'adolescenza può agire, nella tutela degli
interessi e dei diritti individuali, solo su segnalazione
dello stesso cittadino minore o dei suoi parenti o di servizi
o di associazioni ed enti e si è previsto che il difensore
civico per l'infanzia e l'adolescenza non svolga direttamente
funzioni di sostegno o trattamento ma solo funzioni di
segnalazione, di impulso, di rappresentazione all'autorità
procedente della situazione del minore ovvero di richiesta di
nomina di un curatore nei procedimenti giurisdizionali
(articolo 6). Pertanto un simile organo, anziché costituire un
doppione dell'attività dei servizi, può essere un
interlocutore prezioso degli stessi: sarà il difensore civico
per l'infanzia e l'adolescenza un ulteriore utile strumento, a
cui possono fare ricorso i servizi, per interventi nei
confronti di altre istituzioni atone alle sollecitazioni di
chi ha in trattamento il soggetto; per tutelare in via
giurisdizionale situazioni che altrimenti non potrebbero
essere proficuamente risolte.
Auspico che il Parlamento non voglia disperdere il lavoro
svolto nel corso della XIII legislatura ed anzi acceleri la
propria iniziativa su una tematica importantissima quale la
tutela dei minori.
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