XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 807
Onorevoli Colleghi! - Da anni l'attività di noleggio di
autobus con conducente si pone sia come integrazione agli
altri settori del trasporto collettivo di persone, sia come
supporto insostituibile del turismo che, rappresentando una
delle maggiori e più redditizie attività economiche nazionali,
contribuisce in misura determinante al contenimento del
disavanzo della bilancia commerciale del nostro Paese. Una
legislazione sensibile a questi problemi ha già provveduto a
regolamentare alcuni comparti sia del trasporto pubblico che
del turismo, lasciando però priva di una disciplina organica
questa attività. Infatti, un'attenta disamina dello spaccato
composito su cui si articola l'offerta del trasporto, dimostra
come l'interesse del legislatore si sia polarizzato solo su
alcune modalità, trascurando invece altre componenti
importanti come appunto quella del noleggio di autobus con
conducente che, pure, riveste un ruolo determinante nel quadro
dell'offerta complessiva dei servizi. Tale comparto risente
anche del vuoto legislativo che si è venuto a determinare con
l'entrata in vigore del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285 (Nuovo codice della strada) di seguito denominato "Nuovo
codice della strada". Questa attività ha incontrato sino ad
oggi notevoli difficoltà nell'acquisire una propria autonomia
imprenditoriale per effetto della scarsa ed anomala produzione
legislativa che ha finito per appiattire l'attività medesima,
impedendole di qualificarsi rispetto al più conosciuto
servizio da piazza e relegandola alla stregua del semplice
noleggio di autovetture. Anche se mancano precise statistiche
al riguardo, può affermarsi che il numero degli autobus
impiegati in questa attività supera le 10 mila unità con un
fatturato annuo che supera i 1.000 miliardi di lire.
Il trasporto turistico con autobus svolge inoltre una
funzione essenziale di supporto nei collegamenti tra i luoghi
di arrivo dei flussi turistici che si servono poi di altre
modalità di trasporto (stazioni, aeroporti, porti) e le
località di destinazione, tanto che si può sostenere che non
esiste viaggio organizzato che non utilizzi in qualche modo
l'autobus come veicolo di locomozione. Viste le dimensioni di
tale realtà operativa, la carenza legislativa appare quanto
mai preoccupante, in quanto non ci troviamo più in presenza di
un'attività meramente comunale, così come era stata concepita
ed attuata nella sua prima applicazione risalente ai primi
anni trenta, ma di fronte ad un'attività che ha raggiunto
ormai dimensioni internazionali, coinvolgendo anche tutta una
serie di prestazioni che nulla hanno in comune con
l'originaria visione del servizio. Continuare a limitare
l'ambito di operatività della licenza di noleggio di autobus
con conducente alla ristretta dimensione comunale
significherebbe, quindi, impedire volutamente tutte quelle
potenziali capacità che il settore è in grado di esprimere,
con gravi ripercussioni sulla stessa posizione imprenditoriale
dei vettori italiani, che finirebbero per risultare
schiacciati da una concorrenza estera, resa ancora più
agguerrita dalle deficienze strutturali riscontrabili nei
vettori nazionali per colpa esclusiva di una legislazione
insufficiente. Oltre tutto, l'aver conservato negli anni la
collocazione di norme inerenti l'esercizio dell'attività
all'interno del codice della strada ha finito, in pratica, per
soffocare le potenzialità del settore limitandone la
operatività al riduttivo ambito inerente la circolazione,
mentre è la stessa disciplina dell'attività che occorre ora
regolamentare in modo più razionale e rispondente alle nuove
esigenze del comparto, soprattutto in armonia con l'attuale
disciplina comunitaria.
Deve essere in sintesi evitato il ripetersi di errori di
prospettiva compiuti in passato, valorizzando l'autonomia
imprenditoriale ed operativa che deve costituire la premessa
necessaria per un salto qualitativo dell'intero settore.
Va evidenziato che l'articolo 231 del Nuovo codice della
strada, ha abrogato l'articolo 113 del testo unico di norme
per la tutela delle strade e per la circolazione, di cui al
regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740, rimasto in vigore ai
sensi dell'articolo 145 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, anch'esso
ora abrogato, che statuiva la facoltà dei comuni di dettare
prescrizioni per quanto concerne il numero, il tipo e le
caratteristiche degli autoveicoli, tra cui gli autobus
destinati a servizi di noleggio.
Ora, in riferimento al servizio di noleggio con conducente
per il trasporto di persone, l'articolo 85 del Nuovo codice
della strada, rinvia alle leggi specifiche che disciplinano la
materia. Queste, mentre esistono per le autovetture con
conducente (legge n. 21 del 1992), sono assenti, almeno sul
piano nazionale, per quanto riguarda gli autobus. Sul piano
comunitario, occorre rilevare, infatti, che in attuazione dei
principi di cui all'articolo 71, comma 1, lettera a) del
Trattato di Roma, istitutivo della Comunità europea, come
modificato dal Trattato di Amsterdam, di cui alla legge n. 209
del 1998, sono state emanate normative e direttive finalizzate
a realizzare libertà fondamentali, quali la libera
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei
capitali e che la politica comune dei trasporti comporta, tra
l'altro, la fissazione delle condizioni per l'ammissione dei
vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato
dell'Unione europea. Tale disposizione comporta l'eliminazione
di tutte le restrizioni nei confronti del prestatore dei
servizi, motivate dalla sua nazionalità o dal fatto che questi
sia abilitato in uno Stato membro diverso da quello in cui la
prestazione deve essere fornita. Nei principali Paesi
dell'Unione europea, la liberalizzazione ha comportato di
fatto la libertà di impresa, consistente nella facoltà di
adeguare la propria dimensione alle esigenze di mercato. In
particolare, il regolamento (CEE) n. 2454/92 del Consiglio,
del 23 luglio 1992, ha dettato le condizioni per l'ammissione
di vettori non residenti ai trasporti nazionali di persone su
strada in uno Stato membro. Il citato regolamento comunitario
autorizza qualsiasi vettore - in possesso dei requisiti per
l'accesso alla professione - che sia stabilito in uno Stato
membro, ad effettuare trasporti nazionali di viaggiatori su
strada per conto terzi (i cosiddetti "trasporti di
cabotaggio") negli altri Paesi dell'Unione europea, senza
disporvi di una sede o di altro stabilimento. Dal 10 gennaio
1996 i "trasporti di cabotaggio" sono ammessi per tutti i
servizi non regolari. Sulla base di tale previsione normativa
è necessario, quindi, procedere alla eliminazione di tutti
quei vincoli e condizionamenti che contrastano con i princìpi
della autonomia commerciale delle imprese di trasporto,
procedendo ad una regolamentazione del mercato interno,
intensificando e potenziando i controlli, in modo da
restituire alle imprese quella competitività necessaria a
reggere il confronto con le imprese di altro Stato, eliminando
però ogni forma di controllo amministrativo finalizzato non
già al controllo sulla qualità dell'impresa, ma sul contenuto
della attività. Va rilevato inoltre che, per il servizio di
trasporto viaggiatori, il regolamento di cui al decreto del
Ministro dei trasporti 20 dicembre 1991, n. 448, ha recepito
la normativa comunitaria introdotta dalla direttiva
74/562/CEE, come modificata dalla direttiva 89/438/CEE in
materia di accesso alla professione di trasportatore di
viaggiatori su strada e, pertanto, si rende ormai
improcrastinabile procedere ad una omogeneizzazione dei
trattamenti nell'ambito degli ordinamenti di ciascuno Stato
membro. Le nuove norme subordinano l'accesso alla professione
al possesso di un triplice ordine di requisiti di idoneità.
Viene in particolare richiesto il contestuale possesso della
idoneità morale, della idoneità finanziaria e della idoneità
professionale da accertare con apposito esame. In esito a tale
prova, ove superata, viene rilasciato un attestato di idoneità
professionale. In ordine alla permanenza dei requisiti, oltre
ad una verifica quinquennale, è prevista la possibilità di
accertamento in ogni tempo da parte dell'ente competente.
L'approvazione della legge quadro per il trasporto di persone
mediante autoservizi pubblici non di linea (legge 15 gennaio
1992, n. 21), pur rappresentando un passo in avanti per la
regolamentazione del settore, ha lasciato volutamente scoperta
l'attività di noleggio di autobus con conducente, stante la
diversa peculiarità di questo mezzo collettivo di trasporto.
Scelta che è stata perseguita anche dal legislatore
comunitario che ha sempre previsto una disciplina specifica
per il trasporto di viaggiatori a mezzo autobus.
Circa i contenuti della presente proposta di legge,
occorre rilevare come, alla luce del processo di
liberalizzazione in atto, sia da ritenere superato l'attuale
concetto di territorialità, insito nella normativa ora
abrogata, e che per adeguare le imprese al mercato occorre,
fare riferimento ad un'autorizzazione all'impresa in luogo
dell'attuale autorizzazione all'immatricolazione di un singolo
autobus. Infatti, l'esercizio dell'attività è ancora
subordinato al rilascio, da parte del comune, di una licenza
per ogni singolo autobus da adibire al servizio di noleggio
con conducente. E' opportuno, però, che il processo di
liberalizzazione avvenga senza traumi per le imprese ed in
presenza di un quadro di riferimento certo, per evitare un
processo di avvicinamento ad un mercato liberalizzato senza
regole e che non sia in grado di assicurare a tutti gli
operatori il rispetto della libera concorrenza e la
trasparenza dei mercati. Si teme infatti che gli effetti di
un'eventuale dichiarazione di illegittimità rispetto alle
norme comunitarie del sistema nazionale, basato sulla licenza
comunale di esercizio, imporrebbero un'immediata e traumatica
deregolamentazione dell'attività di noleggio di autobus con
conducente, non accompagnata da un opportuno rafforzamento del
mercato interno, attuato attraverso l'introduzione preventiva
di regole che ne consentano il corretto funzionamento.
Quest'obiettivo potrebbe essere conseguito: attraverso un
rigoroso accesso alla professione attuato mediante un maggiore
raccordo a livello nazionale finalizzato a migliori ed
omogenei criteri selettivi e una capacità finanziaria adeguata
alle necessità economiche delle imprese (anche attraverso un
innalzamento degli attuali livelli fideiussori previsti dal
citato regolamento di cui al decreto del Ministro dei
trasporti n. 448 del 1991); con il superamento dell'attuale
concetto di ambito territoriale di operatività delle imprese
liberalizzando la possibilità di immatricolazione degli
autobus; con l'introduzione nel mercato interno di tutte le
misure idonee ad assicurare una corretta concorrenza tra i
vettori; mediante la liberazione dell'attività delle imprese
da tutti quegli intralci e vincoli di natura tecnica e
amministrativa che comportano solo costi aggiuntivi, anche al
fine di ottimizzare l'impiego del materiale rotabile. A tali
fini, la presente proposta di legge si pone l'obiettivo di
armonizzare la normativa nazionale con le prospettive di
liberalizzazione delineate dalla legislazione comunitaria in
materia di trasporto di viaggiatori con autobus. Per superare
in maniera non traumatica l'attuale regime di contingentamento
delle licenze è stato previsto un sistema di autorizzazione
aziendale che consente di introdurre, in linea con gli attuali
orientamenti comunitari, un graduale sistema di
liberalizzazione per l'immatricolazione dell'autobus,
confermando altresì alle regioni le specifiche competenze in
materia già attribuite dal decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. Le finalità della proposta
di legge prevedono di garantire l'efficienza e la
modernizzazione delle attività, il pluralismo e l'equilibrio
delle diverse tipologie di impresa, la trasparenza del
mercato, la libera circolazione delle persone e la sicurezza
dei viaggiatori trasportati.
L'articolo 1 definisce l'attività di noleggio di autobus
con conducente.
L'articolo 2 definisce gli autoveicoli disciplinati dalla
presente proposta di legge nonché i requisiti per l'accesso
alla professione, l'iscrizione al ruolo delle imprese che
esercitano il servizio di noleggio, la definizione delle
funzioni amministrative che sono attribuite alle regioni e la
facoltà per le stesse regioni di delegare alle province le
funzioni amministrative.
L'articolo 3 assegna alle regioni nell'ambito delle
proprie competenze tutte le funzioni riguardanti il rilascio
delle autorizzazioni, l'accertamento periodico della
permanenza dei requisiti e la tenuta dei registri regionali
delle imprese esercenti l'attività di trasporto
viaggiatori.
L'articolo 4 prevede l'istituzione, presso ogni regione,
del registro regionale delle imprese e la fissazione di norme,
con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e le
associazioni di categoria, per stabilire le funzioni e
l'organizzazione del registro stesso.
L'articolo 5 definisce i titoli per esercitare il servizio
di noleggio di autobus con conducente. Inoltre prevede le
competenze degli uffici del Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti per il rilascio delle autorizzazioni, la durata
e il rinnovo delle stesse, nonché il numero massimo delle
autorizzazioni in relazione alla capacità finanziaria delle
imprese. Sono, altresì, definite, norme di dettaglio
riguardanti la determinazione delle capacità finanziare per
l'accesso alla professione, gli obblighi di conservazione a
bordo delle autorizzazioni e norme per gli autobus
immatricolati in uso per conto di terzi.
L'articolo 6 definisce il documento di noleggio, gli
obblighi del noleggiante, i soggetti abilitati al controllo e
alle sanzioni per il mancato rispetto della norma.
L'articolo 7 prevede disposizioni transitorie.
L'articolo 8 stabilisce le possibilità d'uso promiscuo
degli autobus e la definizione delle idoneità tecniche degli
autobus al cui accertamento provvede il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti secondo modalità che saranno
stabilite con successivo decreto.
L'articolo 9 tende a scoraggiare l'esercizio abusivo delle
attività di noleggio e prevede le conseguenti sanzioni.
Onorevoli colleghi, nel corso della XIII legislatura, la
Commissione trasporti, poste e telecomunicazioni della Camera
dei deputati, ha prodotto un testo unificato di proposte di
legge presentate dai deputati di diversi gruppi, mirante a
definire la disciplina dell'attività di trasporto di
viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente (atto Camera n. 3017-A).
Si è trattato di un lavoro unitario, il cui esito ha
trovato il consenso unanime dei gruppi.
Purtroppo l'interruzione della legislatura non ha
consentito di completare l'iter della legge, che i
proponenti auspicano venga prontamente approvata
nell'interesse dei viaggiatori, delle imprese interessate e
dei lavoratori addetti nonché per il turismo che tanto
rappresenta per l'Italia.
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