XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 790
Onorevoli Colleghi! - L'attuazione della cosiddetta
"legge Galasso", decreto-legge n. 312 del 1985, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985, ha messo a
nudo tutta una serie di problemi oggettivi di interpretazione
e di applicazione della sua normativa, che sono stati in parte
affrontati con il testo unico delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, di seguito denominato
"testo unico". Restano però insoluti ancora molti problemi,
quale, ad esempio, l'urgenza della mancata approvazione a
tutt'oggi di una serie di piani territoriali paesistici, che
sarebbe dovuta avvenire invece entro il 1986 e che offre
l'occasione giusta per operare un nuovo riesame attraverso una
specifica legge nazionale che disciplini l'intera materia
della tutela paesistica.
Dallo studio dei diversi problemi della tutela paesistica
sono derivate risposte che hanno suggerito di non apportare
modifiche ed integrazioni direttamente alle norme del
decreto-legge n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 431 del 1985, confluite nel citato testo unico,
ma di redigere una proposta di legge organica per disciplinare
con una "normativa quadro" l'intera materia. L'esigenza di
redigere una "normativa quadro" è scaturita anzitutto da una
serie di osservazioni riguardo allo strumento di
pianificazione adottato, ed alla differenza poi che esiste tra
le modalità di pianificare da una parte i cosiddetti "vincoli
diffusi" e dall'altra
i vincoli paesistici imposti invece con provvedimento
specifico.
Osservazioni sullo strumento di pianificazione
adottato.
L'articolo 149 del testo unico prevede due distinti
strumenti di pianificazione paesistica:
1) i piani territoriali paesistici (PTP);
2) i piani urbanistico-territoriali con particolare
attenzione ai valori paesistici ed ambientali.
I due strumenti non sono equivalenti e vanno pertanto
analizzati separatamente.
Piani territoriali paesistici. Il primo strumento è
adottato ai sensi dell'articolo 146, comma 1, lettera
m), del testo unico, e degli articoli 1-ter e
1-quinquies del decreto-legge n. 312 del 1985,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985.
Per quanto riguarda i "beni diffusi", lo strumento dei
piani paesistici consente soltanto una pianificazione
"puntuale", che si distribuisce conseguentemente a "macchia di
leopardo" sul territorio, senza i caratteri della continuità e
della omogeneità dei territori contermini ad essi: solo le
aree vincolate con decreti ministeriali e/o delibere regionali
presentano una continuità ed una omogeneità all'interno delle
rispettive perimetrazioni.
Piani urbanistico-territoriali. Il secondo strumento
ha valenza di piano territoriale di coordinamento (PTC) e
viene pertanto adottato ai sensi degli articoli 5 e 6 della
legge urbanistica n. 1150 del 1942: come tale esso è riferito
ai subambiti territoriali predefiniti con cui ogni regione ha
eventualmente ritenuto di suddividere l'intero territorio
regionale e ricomprende quindi al suo interno, oltre ai due
tipi di aree vincolate ricordate, anche le aree di
interconnessione non soggette a vincolo alcuno, ma sottoposte
ugualmente a pianificazione paesistico-ambientale.
Il testo unico dà dunque facoltà alle regioni di scegliere
e di adottare uno dei due strumenti di pianificazione.
Riguardo alla scelta possibile tra lo strumento paesistico
e quello urbanistico, alcune regioni (tra cui la regione
Lazio) hanno messo in atto un metodo di pianificazione mista,
perchè nella "forma" hanno adottato dei PTP che hanno però
esteso nella sostanza agli stessi subambiti territoriali
omogenei già definiti per i PTC (di cui la regione Lazio dal
1982 aveva avviato la redazione) e che ricomprendono pertanto
al loro interno vaste aree non soggette ad alcun vincolo
paesistico ai sensi della normativa vigente in materia. La
scelta operata ha così creato confusioni sul piano operativo
ed ha determinato problemi di interpretazione riguardo alla
"cogenza" o meno delle norme di attuazione dei PTP, che è
necessariamente circoscritta alle sole aree perimetrate con
vincolo ed a quelle identificate ai sensi del testo unico.
L'adozione di piani paesistici estesi agli ambiti più
vasti dei PTC ha comunque determinato e continua a determinare
problemi di omogeneità e di coerenza in sede di
pianificazione, a cui può essere data soluzione implicita con
lo stesso "metodo" che si sarebbe dovuto seguire per la
pianificazione delle aree continue ed omogenee vincolate con
decreti ministeriali e/o delibere regionali, di cui si dirà in
seguito. Prima è necessario mettere in risalto le differenze
sostanziali che esistono tra la pianificazione dei vincoli
diffusi ope legis e quella dei vincoli imposti invece
con specifici provvedimenti, per rilevarne poi le modalità di
un coordinamento ed una integrazione tra loro, ai fini di una
necessaria ed uniforme unificazione, nonchè la possibile
estensione anche a tutti gli ambiti non ulteriormente
vincolati.
Analizziamo separatamente i due diversi tipi di
pianificazione, che sono sostanzialmente riferiti da una parte
alla tutela dei beni individui e dall'altra alla tutela dei
paesaggi.
Osservazioni sulla pianificazione dei beni diffusi.
L'elenco riportato all'articolo 146 del testo unico è
riferito tanto a beni a se stanti quanto ad aree o zone che,
pur nella specificità della loro categoria, ricomprendono o
possono ricomprendere al loro interno uno o più degli altri
beni a se stanti: è il caso sicuramente dei parchi e delle
riserve (che possono ricomprendere corsi d'acqua, boschi,
fiumi, zone umide e zone di interesse archeologico), dei
territori superiori sia ai 1.600 che ai 1.200 metri sul
livello del mare (che possono ricomprendere boschi e foreste,
laghi, corsi d'acqua, eccetera), delle aree gravate da uso
civico (che possono ricomprendere boschi, corsi d'acqua,
eccetera), dei vulcani (che possono essere più o meno
boscati), delle zone umide (pur esse più o meno boscate), ma
anche talora delle coste marine (se presentano foci di fiumi)
e dei laghi e degli stessi corsi d'acqua (che possono essere
boscati) e delle zone di interesse archeologico (che se estese
possono ricomprendere anche boschi o corsi d'acqua).
La sovrapposizione di uno o più vincoli ope legis
all'interno di una stessa categoria di beni comporta risposte
coordinate in termini di pianificazione paesistica e di
definizione della relativa normativa d'uso e di valorizzazione
ambientale, che invece non sempre c'è stata nei PTP fin qui
adottati.
Va ricordato che in generale la pianificazione paesistica
si deve concretizzare con la individuazione di "zone di
rispetto", così come prescritte dall'articolo 23 del
regolamento per l'applicazione della legge n. 1497 del 1939,
di cui al regio decreto n. 1357 del 1940, e, ai sensi
dell'articolo 161 del testo unico, applicabile fino
all'emazione del regolamento previsto dal medesimo
articolo.
Per applicare correttamente tali "zone di rispetto", ed
evitare confusioni in caso di sovrapposizione di uno o più
vincoli ope legis, è opportuno differenziare
preliminarmente la pianificazione specifica dei beni individui
a se stanti da quella di ambito più vasto, procedendo quindi
dal particolare al generale: si dovrebbe cioè partire prima
dai beni individui a se stanti e passare subito dopo a quelli
con vincoli sovrapposti, fissando contestualmente soluzioni e
scelte coordinate e non difformi fra loro.
Una volta individuati dunque sugli elaborati grafici i
singoli beni in assoluto a se stanti (coste marine, laghi,
corsi d'acqua pubblici, boschi e foreste, zone d'interesse
archeologico, zone gravate da usi civici, vulcani e zone
umide) e stabilite per ognuno di essi le "zone di rispetto" e
le relative normative d'uso e di valorizzazione ambientale, la
pianificazione dovrebbe prendere in esame i beni diffusi
relativi ad aree o zone ricomprendenti eventualmente anche i
suddetti beni a se stanti, dando risposte pianificatorie in
termini di sommatoria delle normative nel caso di beni
separati (come ad esempio un bosco ed un torrente interni ad
una zona gravata da uso civico) oppure di sovrapposizione
delle normative medesime (nel caso ad esempio di un bosco
interno alla "zona di rispetto" della costa dei mari o dei
laghi), dettando comunque una normativa generale d'uso per
ognuno di tali beni diffusi e fissando come regola che quando
si verifichi la sovrapposizione di vincoli, in caso di
contrasto o di difformità delle loro relative prescrizioni,
debba prevalere sempre la norma più restrittiva.
Tutta la casistica elencata è riferita a beni diffusi per
la cui tutela la pianificazione prevede semplicemente
l'individuazione dei vincoli ope legis tramite "zone di
rispetto" (che si identificano con i relativi perimetri) e la
definizione della corrispondente normativa d'uso al loro
interno: fa eccezione la categoria relativa ai parchi ed alle
riserve naturali, entro i cui perimetri sono per lo più
ricompresi non solo quasi tutti gli altri beni diffusi
vincolati ope legis, ma anche aree non interessate da
essi.
Per la pianificazione paesistica di questa particolare
categoria è necessaria una "zonizzazione" più vasta che
ricomprende anche le "zone di rispetto" (singolarmente
distinte e separate, oppure sovrapposte) degli altri beni
individui diffusi
e la cui normativa - oltre a ribadire la regola della
prescrizione più restrittiva in caso di difformità o di
contrasto con quelle dei singoli beni a se stanti
eventualmente in essa ricompresi - deve coordinarsi con la
normativa dei piani di assetto dei parchi: il vincolo imposto
ope legis per i parchi e le riserve è pressochè
corrispondente a quello emesso con specifico provvedimento
ministeriale e/o regionale per ambiti territoriali più vasti,
non ulteriormente definiti come categoria, al di là delle loro
caratteristiche di "bellezze naturali e panoramiche" o di
"zone di interesse archeologico", per cui le osservazioni
relative ad esso, ed ai problemi della "zonizzazione"
occorrente per pianificarne la tutela, sono fatte nel
successivo paragrafo.
Osservazioni sulla pianificazione delle aree vincolate con
specifico provvedimento.
Le aree sottoposte a vincolo mediante decreti ministeriali
e/o delibere regionali riguardano ambiti territoriali più o
meno vasti, che ricomprendono al loro interno uno o più beni
diffusi e richiedono pertanto una pianificazione diversa da
quella adottata a tutela dei vincoli imposti ope
legis.
Per tali motivi sarebbe opportuno distinguere dai beni
diffusi i territori vincolati con specifici provvedimenti,
chiamando ed individuando questi ultimi come "sub-ambiti di
pianificazione paesistica" (SAPP).
All'interno di tali subambiti la pianificazione deve
comunque rispettare sempre i criteri dettati per essa
dall'articolo 23 del citato regolamento, di cui al regio
decreto n. 1357 del 1940, che, come già detto, impone
l'applicazione di "zone di rispetto": tali zone di rispetto
non possono però essere uguali a quelle individuate per i
singoli beni diffusi, perchè in funzione di esse la
pianificazione andrà comunque articolata in diversi livelli o
gradi di tutela, che si possono e si devono applicare con
l'uso di una "zonizzazione" proporzionale al maggiore o minore
grado di antropizzazione del territorio.
Questa diversa "zonizzazione" è riconducibile alle
seguenti quattro zone di tutela:
1) tutela integrale;
2) tutela orientata;
3) tutela paesaggistica;
4) tutela limitata.
Negli elaborati grafici dei PTP le quattro zone di tutela
citate sono di dimensioni molto più grandi e si sovrappongono
in genere alle zone di rispetto individuate e definite per
ognuno dei beni diffusi elencati all'articolo 146 del testo
unico; così, ad esempio, la fascia dei 150 metri da ogni
sponda dei corsi d'acqua pubblici coincide per lo più anche
con la zona di tutela integrale, estesa caso mai oltre i 150
metri se c'è presenza di bosco o necessità di proteggere un
maggiore bacino di esondazione. Qualora questo non avvenga e
le normative corrispondenti alle "zone di rispetto" dei beni
diffusi da una parte ed alle "zone di tutela" dei territori
vincolati dall'altra risultino difformi e in contrasto fra
loro, deve prevalere sempre la norma più restrittiva. Come
caso particolare, nel rapporto-confronto tra "zone di
rispetto" e "zone di tutela", deve essere precisata e definita
(ai fini della pianificazione) la differenza sostanziale che
esiste tra le "zone di interesse archeologico" vincolate
ope legis e quelle assoggettate invece con specifico
decreto ministeriale al vincolo di cui all'articolo 146, comma
1, lettera m), del testo unico, mentre le prime sono
riferite per lo più a beni puntiformi (nel caso del singolo
rudere) areali (nel caso di un complesso monumentale) o
lineari (nel caso di antichi percorsi archeologici), le
seconde riguardano invece "comprensori" e "sistemi
archeologici" di estensione territoriale ben più vasta, che
non può essere certamente tutelata con una generalizzata "zona
di rispetto" estesa all'intero perimetro.
Le "zone d'interesse archeologico" individuate dai decreti
ministeriali devono
essere quindi pianificate con "zone di tutela" opportune ed
appropriate, che per lo più sono di tutela orientata e/o
integrale (in quest'ultimo caso sovrapposta o comunque
comprensiva delle "zone di rispetto" dei singoli beni).
La normativa d'uso relativa ad ognuna delle quattro "zone
di tutela" stabilisce ad ogni modo soprattutto il rapporto tra
le aree libere e le aree fabbricabili (cioè il grado di
trasformazione in superficie), le altezze degli edifici (e
quindi l'impatto ambientale dei volumi edilizi), il rispetto
delle visuali panoramiche, eccetera, secondo quanto prescritto
dal citato regolamento emanato nel 1940: per coerenza, tale
"metodo" può e deve essere estensibile quindi anche alla
pianificazione dei territori non vincolati, ma ricompresi non
solo nei PTP adottati dalle regioni, ma anche nei PTC in sede
di approvazione, per una equilibrata ed uniforme
pianificazione di tutto il territorio regionale. In tale modo
si sarebbe in grado di disciplinare:
a) gli interventi urbanistici e territoriali in
stretta connessione con la valorizzazione e con l'uso ottimale
delle risorse ambientali, paesaggistiche e culturali
dell'intera regione, e non soltanto di una sua parte;
b) la tutela paesistica con una destinazione a
zona agricola e con una normativa generale uniforme e coerente
(non soggetta come tale né all'obbligo di esproprio né a
risarcimento alcuno) alla quale dovranno essere adeguati tutti
gli strumenti urbanistici comunali.
Una pianificazione urbanistico-territoriale, con
particolare attenzione a tutti i valori paesistici ed
ambientali, indipendentemente dalla presenza o meno di vincoli
imposti con specifici provvedimenti, consentirebbe di evitare
i problemi che sono invece legati allo strumento dei piani
paesistici, specie per quanto riguarda la necessità di doverli
aggiornare in caso di imposizione di nuovi vincoli, perché la
"cogenza" urbanistica di uno strumento equiparato a PTC esteso
a tutto il territorio regionale assicura automaticamente la
tutela di un eventuale nuovo vincolo, fino al punto di
renderne forse inutile l'imposizione con specifico decreto e/o
delibera regionale.
Per un PTC le componenti ambientali e paesistiche devono
essere considerate punti fermi ed irrinunciabili (o
"invarianti" o "certezze"), ivi comprese le aree agricole e
con esse la normativa generale di tutela paesaggistica.
Le aree agricole sono infatti ricomprese per lo più anche
tra i beni elencati all'articolo 146 del testo unico, come i
parchi e le riserve naturali, i territori superiori sia ai
1.600 che ai 1.200 metri, le zone di uso civico e gli stessi
corsi d'acqua pubblici, relativamente alle loro sponde:
quand'anche così non fosse, le zone agricole costituiscono
quasi sempre la maggior parte dei territori sottoposti a
"dichiarazioni di notevole interesse pubblico" e come tali
vincolati con specifici provvedimenti, che devono essere
quindi tutelati con una pianificazione mirata al controllo ed
al rispetto delle visuali e dell'impatto ambientale,
perseguibili soprattutto attraverso il giusto rapporto tra
aree libere ed aree fabbricabili prescritto dall'articolo 23
del citato regolamento, di cui al regio decreto n. 1357 del
1940.
Non è altresì accettabile come "giustificazione" che le
aree agricole si possono far rientrare nelle zone di tutela
orientata, perchè queste ultime sono riferite ad aree
caratterizzate dalla presenza di beni di particolare interesse
naturalistico e/o storico, culturale e paesaggistico, che sono
meritevoli di conservazione e che quindi impedirebbero
fortemente le attività agro-silvo-pastorali.
Un caso a sè è quello costituito dai parchi e dalle
riserve naturali: prima di entrare nel merito della
pianificazione di tale vincolo, è necessario soffermarsi un
attimo a considerare da quale momento scatti la vigenza del
vincolo medesimo, perchè uno specifico problema di
interpretazione è sorto circa l'estensione o meno di tale
vincolo anche alle aree protette non ancora istituite, ma solo
provvisoriamente perimetrate.
Dal testo dell'articolo 146 del testo unico, così come
redatto, non si capisce se i parchi e le riserve di cui parla
la lettera f) del comma 1 debbano essere riferiti
esclusivamente ad aree protette già istituite. L'articolo 146
del testo unico riproduce, quasi alla lettera, l'articolo 82
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, e
successive modificazioni, e pertanto ripropone i medesimi
problemi. Alla lacuna lasciata dal citato decreto del
Presidente della Repubblica aveva dato risposta la III sezione
penale della Corte di cassazione che, con la sentenza n. 438
del 19 gennaio 1994, aveva sancito che la norma è applicabile
non solo ai parchi nazionali esistenti, ma anche a quelli
in itinere: in precedenza una circolare del Ministero
dell'ambiente del 4 dicembre 1992 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 300 del 22 dicembre 1992), benchè
riferita al parco nazionale del Gran Sasso-Monti della Laga,
aveva già chiarito in modo esauriente e generalizzato che la
perimetrazione di un'area protetta, ancorchè provvisoria,
equivale ad una dichiarazione di notevole interesse pubblico
ed assoggetta automaticamente il territorio provvisoriamente
perimetrato al vincolo di cui all'articolo 82, quinto comma,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, e
successive modificazioni.
Sul piano del "metodo" l'importanza di stabilire la
presenza o meno del vincolo riguarda la "cogenza paesistica" o
meno delle prescrizioni dei piani paesistici e quindi una
tutela anche preventiva delle aree protette, fin dalla loro
perimetrazione provvisoria: lo stesso discorso non vale invece
se si approva un piano urbanistico-territoriale, perchè la
"cogenza urbanistica" in tale caso è estesa all'intero PTC
territoriale della regione.
Sempre sul piano del "metodo", dal momento che anche nel
caso di un'area protetta già istituita, ma per la quale non si
è ancora approvato il relativo piano di assetto, la tutela
deve nel frattempo essere assicurata dalle misure di
salvaguardia stabilite nella legge regionale istitutiva del
parco, che per lo più fanno riferimento anche e soprattutto
alle prescrizioni dei piani paesistici; un problema ulteriore
è quello di fissare un coordinamento di questi ultimi con il
futuro piano di assetto: la questione si sposta così dal piano
del "metodo" a quello del "merito".
Sul piano del "merito", quello cioè del "tipo" di
pianificazione che andrebbe adottata per le aree protette,
nell'un caso come nell'altro tanto il piano paesistico quanto
il piano urbanistico dovrebbero in teoria contenere una
attenzione maggiore ai valori paesistici ed ambientali: ma
nella pratica gli ambiti territoriali scelti per essere
destinati a diventare aree protette hanno di per sè maggiori
valori paesistici ed ambientali, per cui non c'è bisogno nella
sostanza di una maggiore attenzione, ma semplicemente di una
pianificazione attenta e correttamente applicata a seconda
della valenza delle diverse parti del territorio.
Riguardo al coordinamento e ad una eventuale
corrispondenza tra piani paesistici e piani di assetto, va
precisato anzitutto che tanto l'articolo 10 quanto l'articolo
25 della legge quadro sulle aree protette (n. 394 del 1991)
stabiliscono che il "piano per il parco" ha valore di piano
paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani
paesistici e i piani territoriali o urbanistici e ogni altro
strumento di pianificazione di qualsiasi livello: il piano di
assetto di un parco è dunque uno strumento sovraordinato tanto
ai piani paesistici quanto ai piani
urbanistico-territoriali.
Non sarebbe pertanto accettabile una "normativa quadro"
che subordinasse di fatto il piano di assetto al piano
paesistico, obbligandolo a recepire integralmente le norme di
tutela stabilite dal piano paesistico medesimo.
Il "piano per il parco", così come previsto dall'articolo
10 della legge n. 394 del 1991, deve suddividere il territorio
dell'area protetta in base al diverso grado di protezione,
prevedendo le seguenti quattro zone:
1) zone di riserva integrale;
2) zone di riserva orientata;
3) zone di protezione;
4) zone di promozione economica e sociale.
Un confronto tra queste quattro zone, con la relativa
disciplina così come prevista in generale dalla legge n. 394
del 1991, e le quattro "zone di tutela" dei piani paesistici
consente di registrare una sostanziale equivalenza tra le
prime tre prescritte per i parchi, che sono in pratica
corrispondenti alle zone di tutela rispettivamente integrale,
orientata o paesaggistica, con la differenza che le "aree di
riserva" individuate nei parchi dai piani di assetto sono più
omogenee e vaste delle "zone di tutela integrale" e delle
"zone di tutela orientata", individuate invece dai piani
paesistici, mentre le "zone di protezione" e le "zone di
tutela paesaggistica" si possono considerare paritetiche, dal
momento che entrambe disciplinano le zone agricole.
Una differenza ancora maggiore c'è invece tra le "zone di
promozione economica e sociale" e le "zone di tutela limitata"
perché mentre nelle prime possono essere consentite dal piano
di assetto solo attività compatibili con le finalità del
parco, nelle seconde sono spesso autorizzate dal piano
paesistico prescrizioni analoghe a quelle fissate dagli
strumenti urbanistici, che non sempre risultano compatibili in
un'area protetta.
Se ne trae la conclusione che sul piano del "metodo"
possono continuare ad essere adottate ugualmente le quattro
"zone di tutela" previste in generale per tutti i piani
paesistici, mentre sul piano del "merito" va sicuramente posta
una maggiore attenzione alle singole zone, con particolare
riguardo più per quelle di "tutela limitata" che per quelle di
"tutela integrale" o di "tutela orientata", da prevedere ad
ogni modo in misura possibilmente più omogenea ed estesa.
L'importanza di approvare piani paesistici con "zone di
tutela limitata" interne alle aree protette, che siano
particolarmente attente alle loro finalità, vale soprattutto
per i parchi provvisoriamente perimetrati e non ancora
istituiti e serve a garantirne una effettiva e preventiva
tutela da compromissioni irreversibili.
Analizziamo a questo punto la problematica legata ai
diversi aspetti della pianificazione dei vincoli dei beni
diffusi, suddividendola per blocchi logici.
A. 1 - Sussistenza ed efficacia dei vincoli ope
legis ai fini della loro operatività e tutela. Oggetto
della tutela che si prefiggeva la legge Galasso, poi confluita
nel testo unico, sono i cosiddetti "beni ambientali diffusi"
elencati all'articolo 146 del testo unico (articolo 1 della
legge Galasso); su tali beni dovrebbero agire vincoli
paesistici, imposti automaticamente ai sensi della legge n.
1497 del 1939 (anch'essa confluita nel testo unico), che per
loro natura non richiedono nessun provvedimento di notifica
dell'interesse pubblico, dal momento che quest'ultimo è
ipso iure tutelato ai sensi del medesimo testo unico. Ma
per stabilire il campo di applicazione entro cui tali vincoli
dovrebbero sviluppare la loro efficacia giuridica, è
necessaria la loro definizione sul territorio, per individuare
quegli elementi di certezza su cui si fonda sempre il diritto:
senza l'individuazione delle presenze ambientali da tutelare e
delle esatte dimensioni di ognuno dei perimetri dei rispettivi
vincoli, rimane equivoco o comunque incerto quando si debba
attivare il "regime tutorio tradizionale", che riguarda i
provvedimenti di autorizzazione o di diniego degli eventuali
interventi di trasformazione edilizia e/o territoriale
previsti sulle aree in cui ricadono tali "beni ambientali
diffusi", da rilasciare ai sensi dell'articolo 151 del testo
unico, da parte dell'amministrazione regionale prima e statale
poi (ai sensi del comma 1 dell'articolo 146 del testo
unico).
In assenza di certezza del diritto, cioè di definizioni
giuridiche inequivoche delle esatte "dimensioni" dei vincoli,
oltre che di strumenti di riferimento come i piani paesistici
o i piani urbanistico-territoriali, c'è il rischio che per
ignoranza (o peggio ancora per dolo) tanto il privato quanto
le pubbliche amministrazioni (comuni, ma
anche regioni) non ritengano nemmeno di acquisire il "parere"
ai sensi dell'articolo 151 del testo unico, riguardo a sicuri
"beni ambientali diffusi", per il semplice fatto che non li
considerano vincolati: situazioni di questo tipo si sono già
verificate e continuano a verificarsi fino al paradosso di non
considerare vincolate (e quindi esenti dal "controllo" tramite
autorizzazione paesistica) le stesse "zone di rispetto" dei
beni di interesse archeologico individuati nei piani
paesistici già adottati.
A. 2 - Vincoli senza titolo di accertamento- Per i
"beni ambientali diffusi", così come indicati nella generica
elencazione che ne ha fatto il legislatore all'articolo 1
della legge n. 431 del 1985 (ora, articolo 146 del testo
unico), è indispensabile la determinazione fisica, ossia
spaziale delle loro "presenze", senza la quale il vincolo non
si manifesta e non se ne può garantire la tutela secondo il
regime tutorio tradizionale delle autorizzazioni paesistiche,
di cui si è detto al paragrafo A.1: ma se per "definire" i
confini di tali vincoli ipso iure tutelati si facesse
ricorso a specifici "titoli di accertamento" (decreti
ministeriali o delibere regionali), emanati a posteriori dopo
l'entrata in vigore della legge Galasso, non si avrebbero più
vincoli automatici ope legis.
La soluzione migliore può essere trovata proprio in una
"normativa quadro in materia di tutela paesistica", che deve
provvedere a dare, dopo l'elenco puro e semplice di ognuno dei
beni di cui alle lettere da a) a m) del comma 1
dell'articolo 146 del testo unico, una "definizione giuridica"
dei rispettivi vincoli che ne specifichi le "dimensioni" e ne
permetta, pur senza bisogno di farlo materialmente su
elaborati grafici, una loro diretta trasposizione sul
territorio: in tale modo si assicura la certezza del diritto,
almeno sul piano delle procedure delle autorizzazioni
paesistiche, anche nell'ambito di quei territori per i quali
deve essere ancora adottato il relativo piano paesistico.
In caso di perdurante incertezza giuridica, fino alla
adozione degli strumenti di pianificazione paesistica, ai fini
della sussistenza o meno di vincoli ambientali, e quindi
dell'eventuale obbligo di richiedere l'autorizzazione
paesistica in caso di progetti di trasformazione edilizia e/o
territoriale, la "normativa quadro" deve prevedere il ricorso
ad un "certificato di destinazione paesistica" attestante la
presenza o meno di eventuali vincoli e dei relativi perimetri,
redatto a cura delle regioni e/o delle soprintendenze
competenti per territorio.
A. 2. 1 - Vincoli predefiniti- Per alcuni di questi
beni la "definizione" che ne ha fatto il legislatore sembra
consentire la loro automatica e corrispondente "definizione"
(in termini di trasposizione) sul territorio dei relativi
vincoli.
Per i territori costieri, per i territori contermini ai
laghi, per i fiumi, i torrenti ed i corsi d'acqua pubblici,
per le montagne, per i parchi e le riserve nazionali o
regionali, nonché per i territori di protezione esterna ai
parchi, e per le zone umide la definizione delle "dimensioni"
delle fasce di rispetto (300 metri per fasce costiere marine e
per coste dei laghi, 150 metri per i corsi delle acque
pubbliche) e delle altezze sul livello del mare (1.600 metri
per la catena alpina e 1.200 per quella appenninica e per le
isole), oppure il riferimento a "perimetrazioni" comunque
prefissate da atti amministrativi (aree protette e zone umide)
sembrerebbe permettere l'automatica trasposizione sul
territorio della determinazione fisico-spaziale dei relativi
vincoli: il potenziale usato è d'obbligo, perché nella
applicazione pratica della legge si è poi accertato che non
sempre c'è questa certezza del diritto.
L'incertezza della norma è stata riscontrata soprattutto
laddove essa fa riferimento ad elementi naturali per nulla
statici, e quindi certi, bensì quanto mai "dinamici" e come
tali soggetti a cambiamento, quali la linea di battigia delle
coste dei mari e dei laghi o le sponde dei corsi d'acqua, che
hanno determinato e continuano a creare oggettivi problemi di
interpretazione ed applicazione della legge Galasso (ora
confluita nel testo unico).
Di fronte al carattere "dinamico" del limite effettivo da
cui misurare con certezza le fasce di tutela citate, occorre
una "normativa quadro" che integri e specifichi con un testo
più duttile ed elastico la definizione fornita alle lettere
a), b) e c) del comma 1 dell'articolo 146
del testo unico, spostando le misure delle "fasce di rispetto"
nell'ambito della "definizione giuridica", che verrebbe data
in modo distinto e separato dall'elenco dei beni, così come si
è detto al paragrafo A. 2. In tale "definizione giuridica"
l'applicazione delle "fasce di rispetto" verrebbe ad essere
rimandata in prima istanza al riferimento cartografico delle
carte tecniche regionali in scala 1:10.000: qualora non
risulti sufficiente lo strumento cartografico regionale,
dovrebbero valere in seconda istanza i rilievi
aerofotogrammetrici di maggior dettaglio al momento esistenti,
oppure - come estremo rimedio - mappe catastali con
l'aggiornamento reale dello stato dei luoghi, redatto se
necessario a cura e a spese dell'interessato, sotto la diretta
responsabilità di un tecnico abilitato, ma riferito ad
elementi comunque "fissi" (come case già esistenti,
alberature, eccetera). In tale modo le fasce di rispetto
mantengono comunque le distanze fissate nella legge dalla
linea di battigia e dalle sponde, indipendentemente dagli
spostamenti di tale linea a causa dell'erosione.
Il problema della definizione normativa di fasce di
rispetto sempre uguali ma per così dire "mobili" è importante,
perché è strettamente connesso poi agli elaborati grafici dei
PTP o dei piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali, i quali
invece sono comunque costretti a "fissare" su carte tecniche
(o elaborati grafici destinati ad essere prima o poi non più
attendibili) fasce di rispetto che la "normativa quadro" deve
espressamente dichiarare come puramente "indicative", in
quanto relative e non assolute.
A. 2. 2 - Vincoli non meglio definiti- Per i
ghiacciai ed i circhi glaciali, per le foreste ed i boschi,
per le aree assegnate alle università agrarie e le zone
gravate da usi civici, per i vulcani, ed infine per le zone di
interesse archeologico, il legislatore non dà una definizione
ulteriore, salvo che per la precisazione relativa alla
estensione del vincolo anche a foreste e boschi percorsi o
danneggiati dal fuoco, o sottoposti a vincolo di
rimboschimento: per tali beni si pone quindi il serio problema
di definire in modo inequivoco l'ambito di applicazione dei
relativi vincoli, per far sì che la loro vigenza non sia
puramente "declaratoria", rimanga cioè solo formalmente
espressa nel testo della legge, senza nessuna possibilità
nella "sostanza" di essere immediatamente applicabile sul
territorio.
Riguardo ai problemi di interpretazione e di applicazione
della legge, che ne sono derivati, ai fini di una loro
possibile soluzione va anzitutto detto che proprio dalla
"definizione" data nella stessa legge Galasso (ora confluita
nel testo unico) dei vincoli relativi a beni come le coste dei
mari e dei laghi, nonché dei corsi d'acqua pubblici, si deduce
che non si è inteso vincolare il bene in sé e per sé, ma il
suo "ambiente", individuato come "fascia di rispetto"
variamente dimensionata a seconda del tipo di bene cui è
riferita (300 metri dalla linea di battigia per mari e coste,
150 metri dalle sponde o dal piede degli argini per i corsi
d'acqua): per analogia, se ne ricava l'indicazione che anche
per alcuni dei beni in questione (non meglio definiti) - come
i territori coperti da foreste e da boschi, i vulcani e le
zone di interesse archeologico - il vincolo ope legis
non può e non deve essere certamente identificato con il solo
ambito territoriale occupato da tali beni (cioè la loro area
di sedime), ma va allargato ad una "fascia di rispetto" che
sarebbe quanto meno opportuno stabilire per ognuno dei beni
stessi nella loro "definizione giuridica". Una siffatta
definizione, oltre che a fugare ogni equivoco per il futuro,
dovrebbe funzionare anche da norma-quadro per ogni categoria
dei "beni ambientali diffusi" ed avrebbe la finalità di
uniformare una tutela-base a livello nazionale, anche come
indicazione funzionale alle singole pianificazioni
paesistiche,
ferma restando la potestà per ognuna di queste ultime di
imporre "vincoli" (cioè "fasce di rispetto") più restrittivi,
proprio mediante l'approvazione di strumenti come i piani
paesistici o i piani urbanistico-territoriali attualmente
previsti dall'articolo 149 del testo unico.
Analizziamo singolarmente i "beni ambientali diffusi" di
cui non sono stati meglio definiti i vincoli, per dare la
soluzione adottata nelle rispettive "definizioni giuridiche"
poi inserita nella "normativa quadro".
A. 2. 2. 1 - Foreste e boschi- La mancata
"definizione giuridica" dei "territori coperti da foreste e da
boschi" è una lacuna che ha prodotto posizioni di principio
spesso sconvolgenti.
In forza di quanto detto al paragrafo A.2.2, ai fini della
estensione del vincolo si propone anzitutto di precisare,
nella "definizione giuridica" dei beni di cui alla lettera
g) del comma 1 dell'articolo 146 del testo unico, che
tali territori siano sottoposti a vincolo "per una fascia di
50 metri dai loro margini esterni": in tale modo se ne
tutelano i bordi da compromissioni edificatorie che ne
altererebbero, tra l'altro, le visuali minime.
Riguardo al problema della "definizione giuridica",
Maurizio Santoloci, Patrizia Fantilli e Stefano Leoni, del WWF
Italia, hanno già proposto di differenziare il territorio
coperto da alberi (che formano pertanto un bosco o una
foresta) dal territorio coperto da elementi minori quali
arbusti, seppure di notevole rilievo costitutivo e visivo.
Un albero è una pianta legnosa con un fusto perenne ben
definito che a pieno sviluppo presenta un asse principale
prevalente sulla massa delle ramificazioni, il cui diametro
raggiunga almeno i 5 centimetri ad altezza di petto e la cui
altezza sia di almeno 5 metri, con i rami che si sviluppano in
alto sul tronco.
Sono invece da considerare arbusti quelle piante legnose
che si presentano ramificate per lo più sin dalla base e
assumono un aspetto cespuglioso, nelle quali comunque la massa
dei rami predomina sull'asse principale e il fusto principale
non può superare in dimensioni i fusti secondari.
Per territori coperti da boschi e foreste devono
intendersi dunque tutte le aree formate da soprassuoli di
formazioni vegetali di piante soprattutto arboree, ma anche
arbustive ed erbacee, in equilibrio dinamico evolutivo tra
loro, costituenti un ecosistema completo che comprenda in via
principale alberi di una sola o più specie, foglie morte e
altri detriti vegetali ed animali, nonché la fauna e la
microfauna che trovano condizioni di vita nel territorio
stesso. Si considerano tali i terreni coperti da vegetazione
rappresentata da essenze di origine naturale o artificiale,
costituente a maturità un soprassuolo continuo, con grado di
copertura delle chiome non inferiore al 50 per cento della
superficie boscata: si considerano altresì boschi gli
appezzamenti alberati isolati da qualunque superficie, situati
ad una distanza, misurata fra i margini più vicini, non
superiore a 50 metri dai boschi come prima definiti, e con
densità di copertura delle chiome a maturità non inferiore al
20 per cento della superficie boscata. Nella presente
categoria di beni paesistici sono compresi i terreni percorsi
o danneggiati dal fuoco, i terreni soggetti a vincolo di
rimboschimento, anche se temporaneamente nudi, nonché quelli
che per interventi illegittimi dell'uomo sono temporaneamente
privi della preesistente vegetazione forestale arborea.
Sono esclusi dalla presente categoria:
a) gli impianti di colture legnose a rapido
accrescimento di origine esclusivamente artificiale e
realizzati con finalità esclusivamente produttive;
b) le piante sparse, i filari e le fasce alberate
fatta eccezione per quelle che assolvono a funzioni
frangivento in comprensori di bonifica, o di schermatura
igienico-sanitaria nelle pertinenze di insediamenti produttivi
o servizi, ovvero situati nelle pertinenze idrauliche;
c) le piantagioni arboree dei giardini;
d) i prati ed i pascoli arborati, il cui grado di
copertura arborea a maturità non
superi il 50 per cento della superficie e sui quali non siano
in atto progetti di rimboschimento.
Un problema a sé è quello del "taglio colturale" dei
boschi: per esso va considerato il rapporto tra la legge
Galasso prima ed il testo unico attualmente e le
"Prescrizioni di massima e di polizia forestale", che ha
creato attriti a volte violenti in sede di applicazione
sovrapposta delle normative, con riflessi spesso anche di tipo
istituzionale. Su quest'ultimo punto va evidenziato che il
"taglio colturale" è esente dal regime vincolistico vigente,
purché tuttavia, si badi, siano interventi "previsti ed
autorizzati in base alle norme vigenti in materia" (articolo
152, comma 1, lettera c), del testo unico). Tradotto in
termini pratici, il concetto è chiaro ed anche logico:
esistono normative specifiche in materia forestale (vedi in
primissimo luogo le suddette "Prescrizioni di massima e di
polizia forestale" derivate dagli articoli 9 e 10 del regio
decreto-legge n. 3267 del 1923) che disciplinano, tra l'altro,
la materia del taglio dei boschi e dettano regole di controllo
preventivo. Ove tali regole siano rispettate appare
conseguente che il territorio boscato potrà subire alterazioni
di tipo stridente con le finalità del vincolo stabilito dal
testo unico perché trattasi di attività operate sotto il
preventivo esame del Corpo forestale dello Stato (vedi
"martellata") che è un gruppo specificatamente tecnico e
dunque in grado di inibire a priori danni antitetici alla
buona conservazione ambientale: conseguentemente, tali
attività sono state lasciate esenti dal regime
vincolistico.
Tuttavia va evidenziato che le "Prescrizioni di massima
e di polizia forestale" e le disposizioni della legge
Galasso previgente e, attualmente, le norme del testo unico
non sono normative che possono integrarsi perfettamente ed
essere applicate in totale sintonia, perché trattasi di norme
varate in tempi storico-ambientali differenti e soprattutto
con finalità ben diverse se non addirittura opposte. Le
"Prescrizioni" appartengono, infatti, ad un concetto
giuridico che vede il bosco come entità produttiva legnosa o
comunque commerciabile e prevedono una gestione del territorio
boscato sotto l'ottica precipua che tali finalità ed ogni
dettato siano coerenti con tale modulazione di fondo:
conservare sì il bosco, quindi, ma come realtà produttiva e
commerciale senza risvolti pregiudiziali di carattere
territoriale-ambientale, a parte la tutela da un punto di
vista idrogeologico per la stabilità dei versanti.
La legge Galasso nasceva invece con finalità antitetiche:
i territori coperti da boschi e foreste (come del resto tutti
gli altri territori vincolati) sono tutelati non nel loro
aspetto produttivo, bensì nel loro aspetto
paesaggistico-ambientale ed ecologico in senso lato ed il
testo unico ha lasciato in gran parte inalterato questo
concetto. In altri termini, si vuole tutelare il bosco non in
quanto fonte di produzione di legno e di legname, ma al
contrario in quanto bellezza paesaggistica e panoramica da un
lato e bene biologico ambientale dall'altro. Per la legge
Galasso prima e per il testo unico attualmente, il bosco non è
dunque legname, ma natura, ecosistemi integrati complessi,
componente primaria del paesaggio.
Ed ecco che dunque le due normative corrono parallele fino
ad un punto di rottura nel quale le concezioni di fondo
prendono strade radicalmente diverse: per le "Prescrizioni
di massima e di polizia forestale" un albero troppo vecchio
è inutile sotto il profilo della produzione dell'azienda-bosco
e dunque è possibile abbatterlo, mentre per il testo unico lo
stesso albero è un bene prezioso tanto sotto il profilo
paesaggistico quanto soprattutto sotto il profilo
biologico-ambientale (perché, ad esempio, è proprio nel
vecchio tronco centenario che trovano albergo ecosistemi di
molteplice natura, tra cui nidi e tane, volatili e mammiferi
di varie specie), cosicché l'abbattimento del vecchio tronco
possibile per le "Prescrizioni di massima", diventa
palesemente antitetico per il citato testo unico. Così il
taglio del bosco ai fini colturali diventa il terreno di
potenziale maggiore frizione tra le due normative.
Ora si possono conciliare i due testi di legge con le
rispettive finalità solo quando il "taglio colturale" è
realmente e modestamente tale. Con questo tipo di taglio
infatti parte del verde non scompare del tutto e l'aspetto
biologico-ambientale è salvo perché il bosco è destinato a
rigenerarsi e dunque non si crea un danno relativo: benché in
modo indubbio il territorio dopo il taglio muti
sostanzialmente aspetto, perché il bosco non è più folto,
l'aspetto paesaggistico-visivo seppure sofferente al primo
impatto tende ad essere mitigato nella prospettiva della
rigenerazione del manto verde che non è poi del tutto
sradicato come componente territoriale.
Ma vi è un punto oltre il quale un taglio eccessivo
stravolge troppo drasticamente sia il paesaggio (come aspetto
visivo) che l'ambiente (come catena biologica degli ecosistemi
interconnessi nei loro delicati equilibri) e da questo limite
in poi, seppure tutto è regolare secondo le "Prescrizioni
di massima", l'intervento stride con le finalità del testo
unico ed allora si ritiene che tale taglio, oltre che alle
"Prescrizioni di massima" che vivono in settore proprio
ed autonomo rispetto alle disposizioni del testo unico, sia
soggetto anche al regime vincolistico e quindi al nulla-osta
regionale. Il punto di dibattito concettuale è naturalmente
l'individuazione di questo limite di confine. La Corte di
cassazione ha già fornito un utile e logico parametro
interpretativo con una importante sentenza: "I territori
coperti da foreste e da boschi, ancorché danneggiati dal
fuoco, e quelli sottomessi a vincolo di rimboschimento, sono
assoggettati a vincolo paesaggistico a norma dell'articolo 1
della legge 8 agosto 1985, n. 431, e su di essi è consentito
soltanto il taglio colturale, la forestazione ed altre opere
conservate, sempreché autorizzati preventivamente.
In base all'articolo predetto, commi 1, lettera g),
e 8, l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale sui
terreni sopra indicati deve essere specificatamente
autorizzato, con nulla-osta regionale, ex articolo 7 della
legge n. 1497 del 1939, allorché comporti un'alterazione
permanente dello stato dei luoghi o dell'aspetto idrogeologico
del territorio, a prescindere dall'esistenza o meno di
costruzioni edilizie o di altre opere, come avviene allorché
venga effettuato il taglio a raso delle piante, che non
rientra nell'ordinario taglio colturale in quanto interessa
tutte le piante e non una parte di esse ed è idoneo per le sue
caratteristiche ad esporre a pericolo il sistema ambientale
interessato nelle sue molteplici componenti estetiche e
naturalistiche" (Cassazione penale sezione III - 30 novembre
1988 - relatore Postiglione - imputato Poletto).
Il concetto sancito dalla Suprema corte è chiaro: il
taglio a raso è soggetto a vincolo proprio perché stravolge
completamente il territorio sia nell'aspetto
paesaggistico-visivo che in quello biologico-ambientale.
Realisticamente, un taglio a raso - seppur autorizzato
dalle "Prescrizioni di massima e di polizia forestale" -
fa sì che laddove ieri c'era un manto verde (che si apprezzava
come tale già alla vista e svolgeva precise funzioni
biologiche) oggi non vi è di fatto più nulla, se non un
territorio del tutto disboscato. E' vero che le
"Prescrizioni di massima" impongono di lasciare sul
posto un certo numero di matricine per ettaro, ma in termini
pratici significa che laddove ieri si apprezzava visivamente
un folto bosco compatto oggi si notano a malapena alcuni
isolati piccoli fusti di ben modesto valore estetico ed
ambientale. E dunque ecco uno dei casi in cui con certezza,
stante la citata pronuncia della Suprema corte, il dissidio
fra "Prescrizioni di massima" e l'allora vigente legge
Galasso, è stato ufficializzato e pertanto, poiché le
disposizioni del vigente testo unico non hanno rinnovato in
materia, per operare un taglio a raso sarà necessario il
nulla-osta regionale e non soltanto l'autorizzazione del Corpo
forestale dello Stato sulla base delle citate
"Prescrizioni".
Come concetto tecnico di taglio a raso (che in senso lato
può essere interpretato come "taglio colturale") va intesa in
tale contesto l'asportazione complessiva o totale di tutti i
fusti incidenti sull'area. Vi
sono tuttavia altri casi in cui, di fronte ad un taglio
apparentemente "colturale", in realtà l'attività deve essere
considerata soggetta al regime vincolistico. Se il "taglio
colturale" è infatti autorizzato "in base alle norme vigenti
in materia", come stabilisce l'articolo 152 del testo unico, e
quindi gode della autorizzazione del Corpo forestale dello
Stato, l'attività deve essere considerata esente dal regime
vincolistico: ma se tale attività non è autorizzata "in base
alle norme vigenti in materia" o se invece, dopo aver ottenuto
l'autorizzazione, il taglio viene eseguito in maniera difforme
e più estesa in modo sostanziale e di fondo (al di là
dell'abbattimento errato di poche ed isolate piante che darà
origine soltanto ad una infrazione amministrativa) allora si
deve dedurre che i parametri stretti delineati dal citato
articolo 152 sono stati superati e pertanto decade l'eccezione
della esenzione dal regime vincolistico e tale taglio rientra
nel regime autorizzatorio e se manca il nulla-osta regionale
configura il reato di cui all'articolo 163 del testo unico.
A. 2. 2. 2 - Aree assegnate alle università agrarie e
zone gravate da usi civici- I problemi legati ai "confini"
dei vincoli di tale categoria di beni paesistici sono così
complessi, a causa per lo più delle mancate perimetrazioni da
parte delle amministrazioni che vi erano preposte, da
costringere quasi tutte le regioni - nell'impossibilità di
cartografarli - a darne una "definizione giuridica" unificata
sulle norme di attuazione dei piani paesistici o
urbanistico-territoriali.
La "normativa quadro", dopo l'elenco dei soli "beni
ambientali diffusi", riporta la "definizione giuridica"
comunemente data dalle regioni nei piani paesistici fin qui
adottati, risultante la più omnicomprensiva di tutta la
possibile casistica che solitamente si verifica.
Un problema specifico si è verificato con la permuta dei
terreni di uso civico, totalmente inedificati, quando è stata
fatta appositamente per scavalcare l'ostacolo della normativa
d'uso di tali beni, che non consente di realizzare determinate
opere edilizie o stradali: con lo strumento della "permuta" si
è in pratica ritenuto di poter spostare contestualmente, ma
illecitamente, anche il vincolo paesistico, senza avere più
ostacoli alla realizzazione di trasformazioni edificatorie.
In modo opportuno la "normativa quadro" precisa, nella
"definizione giuridica" di tali vincoli, che la permuta di
terreni d'uso civico non comporta affatto la conseguente
decadenza del vincolo: esso permane non solo sui terreni
medesimi ma si estende anche su quelli fatti oggetto della
permuta medesima.
A. 2. 2. 3 - Vulcani- Nella "definizione giuridica"
di tale categoria di vincoli è stato chiarito anzitutto che ci
si riferisce anche e soprattutto ai vulcani spenti, fissando
poi nel testo elementi certi di riferimento (come i crinali
dei crateri vulcanici, caldere, eccetera).
A. 2. 2. 4 - Zone di interesse archeologico- La
tutela di tali zone non si attiva tanto per il valore
particolare che ognuna delle presenze archeologiche possiede,
in modo da garantire comunque la loro conservazione fisica
(compito questo più specifico del testo unico), quanto per il
loro valore nel contesto territoriale: per cui "fasce e ambiti
di rispetto" costituiscono un tutt'uno integrato con il bene e
definiscono complessivamente un'area regolamentata (cioè una
"zona"), che come "ambiente del bene" deve dunque identificare
il corrispondente vincolo ope legis.
La fisionomia giuridica di tali beni soggetti a tutela è
stata data dalla VI sezione del Consiglio di Stato con la
sentenza n. 951 del 13 novembre 1990, la quale precisa che le
zone di interesse archeologico sono categorie che trovano
causa non già nell'elemento morfologico, bensì in quello
ubicazionale: per tali zone l'interesse archeologico è una
qualità sufficiente a connotare l'"ambito territoriale" (e non
la "presenza" territoriale) come zona e pertanto meritevole di
tutela, anche se tale ambito non abbia un intrinseco pregio
paesistico o morfologico.
Il tipo di zona in questione deve essere protetto quindi
non per la sua facies e la
tutela è comunque distinta da quella di cui alle disposizioni
in materia del testo unico (già della legge n. 1089 del 1939),
perché non ha come oggetto i singoli beni riconosciuti di
interesse archeologico, ma piuttosto il loro territorio.
Secondo il Consiglio di Stato per l'individuazione di tali
zone (cioè del relativo vincolo) è sufficiente dunque la
relazione ubicazionale con valori archeologici, per i quali
non ha rilievo se siano o non siano stati accertati e che
quindi possono essere anche sepolti o addirittura presunti.
Malgrado tale chiara pronuncia, il Ministero per i beni
culturali e ambientali, con nota-circolare n. 8373/IIG del 26
aprile 1994, inviata a tutte le regioni, ha definito "zona di
interesse archeologico" un'area interessata solo da resti
archeologici "emergenti", entrati a fare parte del paesaggio,
caratterizzandolo come elementi qualificati di preminenza
visiva: secondo la nota, per garantire la certezza del diritto
è indispensabile una precisa individuazione di tali zone
tramite decreti ministeriali e/o delibere regionali che ne
perimetrino con esattezza i confini. La nota-circolare viene
implicitamente a negare la natura di vincolo ope legis a
tale categoria di beni, perché non sono più oggetto di una
tutela ipso iure garantita, dal momento che è demandata
a specifico titolo di accertamento, da emanare con successivi
atti amministrativi, in assenza dei quali non si tutela
alcunché, con il rischio di una pressoché totale ed
irreversibile compromissione della maggior parte delle "zone
di interesse archeologico" in attesa di essere accertate come
tali.
Ad "ulteriore precisazione" della nota suddetta, anche a
seguito delle proteste del WWF, lo stesso Ministero con
nota-circolare n. 27548/IIG del 6 dicembre 1995 ha esteso la
qualificazione delle "aree di interesse archeologico" anche ai
beni non emergenti riattestandosi sulle posizioni del
Consiglio di Stato, ma ribadendo l'esigenza di istituire un
gruppo di studio misto fra regioni e soprintendenze che
elabori un documento cartografico in cui sia chiaramente
indicata la "perimetrazione" delle zone di interesse
archeologico: il documento in questione dovrebbe costituire la
base di un "provvedimento ricognitivo" specifico, che rimanda
in pratica alla nota del 1994, senza accorgersi di continuare
ad esautorare tale tipo di vincolo, di fatto non più
"automatico".
Le conseguenze sul territorio di tali due note-circolari
sono state e sono tuttora devastanti: basti dire che il
sottogruppo incaricato dalla regione Lazio di elaborare una
"normativa-quadro" dei PTP, per una istruttoria unificata di
quelli finora adottati, all'articolo 14 (relativo a tali zone)
rimanda l'applicazione della normativa d'uso dei PTP alle sole
aree perimetrate con specifici decreti ministeriali o delibere
della giunta regionale.
La gravità della situazione che si è venuta a determinare
per tale specifica categoria di beni paesistici giustifica
ancora più l'urgenza e l'indifferibilità di una proposta
organica di legge nazionale che chiarisca e risolva tutti i
problemi di interpretazione e di applicazione delle
disposizioni in materia del testo unico. Occorre anzitutto
stabilire in modo inequivoco un testo che dia una "definizione
giuridica" precisa di quali siano le "zone di interesse
archeologico", da distinguere sostanzialmente in "beni certi"
e "beni incerti" al fine di assegnare ad essi vincoli
differenziati di rispetto assoluto e preventivo, secondo
corrispondenti "fasce e ambiti di rispetto" di 50 metri (per i
beni certi) e di 100 metri (per quelli incerti): per le "zone
di rispetto" dei beni incerti va precisato che tale vincolo è
di inedificabilità assoluta temporanea, fino cioè
all'esecuzione dei saggi di scavo ad opera delle
soprintendenze archeologiche competenti per territorio, che ne
decideranno il destino con l'abolizione del vincolo per
assenza di resti oppure con l'assegnazione di un perimetro
definitivo del vincolo in base alle risultanze degli scavi.
Nella presente categoria di beni sono comprese:
a) aree già scavate, ruderi anche isolati e
complessi monumentali conosciuti, per una fascia di 50 metri
estesa tutta intorno al perimetro delle rispettive aree di
sedime;
b) aree archeologiche composte di parti scavate e
parti non scavate o con attività progressive di scavo, per una
fascia di 50 metri estesa tutta intorno al perimetro delle
rispettive aree di sedime;
c) aree archeologiche di frammenti fittili e/o di
consistenza ed estensione comprovate da fonti
bibliograficamente documentate, o accertate dalle
soprintendenze competenti per territorio, per una fascia di
100 metri estesa tutta intorno al loro centro presunto.
Nella presente categoria si intendono ricompresi tutti i
beni di origine italica, etrusca, greca, romana e medievale,
nonché quelli di interesse paleontologico.
In assenza di pianificazione paesistica, ai fini della
sussistenza o meno di vincoli ambientali, e quindi
dell'eventuale obbligo di richiedere l'autorizzazione
paesistica in caso di progetti di trasformazione edilizia e/o
territoriale, la "normativa quadro" prevede il ricorso ad un
"certificato di destinazione paesistica" attestante la
presenza o meno di eventuali vincoli e dei relativi perimetri,
redatto a cura della regione e/o delle soprintendenze
archeologiche competenti per territorio.
B. - Definizione cartografica dei vincoli ope legis.
- La "definizione giuridica" per ogni categoria dei vincoli
dei "beni ambientali diffusi", così come sopra proposta, deve
essere considerata norma "transitoria", perché predisposta per
"fissare" comunque senza equivoci la trasposizione sul
territorio dei "confini" di vincoli per così dire "relativi",
dal momento che sono desunti dalla sola enunciazione della
norma o da "certificati di destinazione paesistica"
altrettanto provvisori, in quanto sostitutivi dei riferimenti
definitivi della pianificazione paesistica: occorre pertanto
che le perimetrazioni di tutti i vincoli ambientali siano
materialmente riportate su piante secondo una scala opportuna
che dia certezza del diritto riguardo ai loro esatti confini e
che deve essere pertanto la stessa dei piani regolatori
generali (1:10.000) che consente così anche un immediato
confronto con gli strumenti urbanistici generali dei comuni.
Tali piante, una volta redatte dalle regioni, devono entrare a
far parte di un "sistema informativo territoriale", che funga
da riferimento per tutte le province ed i comuni, nonché per
le future città metropolitane, ai fini della sussistenza dei
vincoli ope legis: sulle medesime piante devono essere
riportate anche tutte le perimetrazioni dei vincoli emessi con
decreti ministeriali o delibere regionali ai sensi della
legislazione vigente in materia. Ma tale definizione
cartografica a se stante può essere compiuta "a regime", cioè
solo dopo l'approvazione definitiva dei piani paesistici o di
quelli urbanistico-territoriali, perché è da tali strumenti
che deve essere ufficialmente desunta.
Nelle more dell'adozione dei piani citati, si continua a
rischiare di avere trasformazioni del territorio su zone
sicuramente vincolate ope legis senza nessun "controllo"
attraverso le autorizzazioni paesistiche, perché in assenza di
certezza del diritto non si ritiene - come già detto - di
dover acquisire il "parere" ai sensi dell'articolo 151 del
testo unico: è indispensabile quindi stabilire nella
"normativa quadro" che per tutte le aree interessate da
progetti di trasformazione del territorio, in assenza di
definizione cartografica dei vincoli ope legis, ma sulla
base della "definizione giuridica" data per ogni categoria dei
vincoli ambientali, sia obbligatorio richiedere
preventivamente alla regione e/o alle soprintendenze ai beni
ambientali e architettonici il rilascio di un apposito
"certificato di destinazione paesistica", di cui si è detto al
paragrafo A.2, attestante l'esistenza o meno di vincoli
automatici e l'eventuale obbligo di acquisire l'autorizzazione
paesistica, da richiedere comunque prima della presentazione
al comune della domanda di concessione edilizia. Tale ultima
precisazione serve anche a sancire un corretto ordine
temporale dei procedimenti istruttori relativi ai progetti di
trasformazione in zone vincolate, per i quali la
giurisprudenza ha contribuito a creare equivoci, confusioni e
spesso compromissioni del territorio, ammettendo
l'acquisizione delle autorizzazioni paesistiche di regioni e
Ministero anche dopo il rilascio delle concessioni edilizie,
purché prima dell'inizio dei lavori: in tale senso si è
pronunciata anche la pretura di Como con la sentenza n. 233
del 2 maggio 1995. In tale modo si evitano annullamenti o
revoche di concessioni edilizie già rilasciate, ma rese
illegittime da successivi "pareri" negativi o che comunque
costringano a rivedere i progetti già approvati.
C. - Tutela dei vincoli ope legis attraverso la
pianificazione paesistica. - Per l'esercizio del
diritto-dovere di tutela dei vincoli ope legis
attraverso i provvedimenti di autorizzazione, ai sensi
dell'articolo 151 del testo unico, è indispensabile una
sussistenza universalmente riconosciuta dei vincoli medesimi,
che come già detto non si desume certo dalla elencazione
generica che ne ha fatto il legislatore all'articolo 146 del
medesimo testo unico, senza una "definizione giuridica" dei
vincoli medesimi. La "tutela" prescritta dalla legge, così
come vigente, è pertanto "derubricata" o "delegificata" (se
così si può dire) a successivi "interventi amministrativi",
che avrebbero dovuto individuare e definire la
"perimetrazione" dei vincoli in questione, specie di quelli
non individuabili sul territorio.
Nello spirito del testo unico, ai fini della
individuazione dei vincoli ope legis, l'elenco dei beni
riportati all'articolo 146 andrebbe correlato necessariamente
con l'articolo 149 che a tale elenco espressamente rimanda
come "riferimento" e che specifica quali siano i citati
"interventi amministrativi": spetterebbe dunque ai "piani
territoriali paesistici" oppure ai "piani
urbanistico-territoriali" il compito di "definire"
materialmente (nei relativi elaborati grafici) l'ambito esatto
entro cui si devono applicare i vincoli per ognuno dei "beni
ambientali diffusi", affinché acquistino validità giuridica
ope legis.
Anche e soprattutto per tali motivi, la legge Galasso
(articolo 1-bis) aveva reso obbligatoria la redazione
dei piani paesistici (che l'articolo 5 della legge n. 1497 del
1939 dava invece come facoltativa) ed aveva fissato il termine
ravvicinato del 31 dicembre 1986 per la loro approvazione,
finalizzata evidentemente a ridurre al minimo il vuoto
legislativo che si veniva a creare dalla data di entrata in
vigore della legge fino alla effettiva valenza giuridica di
tali vincoli ope legis. Sotto tale aspetto appare grave
che tuttora, pur essendo la disposizione stata ripresa
dall'articolo 149 del testo unico, siano ancora molte le
regioni senza pianificazione paesistica, perché l'inadempienza
non consente l'esercizio del diritto-dovere di tutela su beni
ipso iure tutelati, ma in pratica non ancora individuati
e forse compromessi ormai da edificazioni per le quali non è
stata acquisita nessuna autorizzazione paesistica.
E' quanto meno opportuno quindi che la "normativa quadro"
stabilisca anche una scadenza "perentoria" entro cui portare a
compimento almeno l'adozione di tutti i piani ancora mancanti
(entro un anno dalla data di entrata in vigore della
"normativa quadro"), sancendo - nelle more di tale adozione -
l'esercizio del diritto-dovere di tutela mediante il
procedimento di cui si è detto ai paragrafi A.2 e B
(certificato di destinazione paesistica).
C. 1. - Piani territoriali paesistici. - L'articolo
1-bis della legge Galasso aveva reso obbligatoria la
redazione, prima facoltativa, di tale strumento di
pianificazione esclusiva delle aree vincolate che si traduce
visivamente sul territorio con una distribuzione "a macchia di
leopardo" dei vincoli oggetto di disciplina e tale
obbligatorietà è stata ripresa dall'articolo 149 del testo
unico, ad esclusione di alcune località per le quali la
redazione dei piani è facoltativa. Laddove è stata fatta, la
redazione ha seguito le prescrizioni impartite dagli articoli
5 e 16 della legge n. 1497 del 1939 (ora abrogati dal testo
unico) e soprattutto dall'articolo 23 del suo regolamento per
l'applicazione, di cui al regio decreto 3 giugno 1940, n.
1357, ed ha comportato quindi l'applicazione delle "zone di
rispetto" - articolo 23, primo comma, numero 1) -, da
stabilire per
ognuno dei "beni ambientali diffusi" elencati dal
decreto-legge n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 431 del 1985: le "fasce di rispetto"
individuate, fatta eccezione per quelle prefissate dalla legge
stessa (coste dei mari e dei laghi e corsi d'acqua),
dovrebbero identificare i vincoli ope legis che non
appaiono affatto uniformi e risultano diversi non solo da
regione a regione, ma addirittura tra piani paesistici di una
stessa regione.
Assieme alla "definizione giuridica" dei vincoli ope
legis, di cui si è detto al paragrafo A.2, la presente
proposta di legge stabilisce anche una normativa quadro delle
fasce di rispetto che uniforma uno "standard paesistico"
minimo, che le regioni devono rispettare nella redazione dei
piani paesistici, con facoltà di migliorarlo adottando "fasce
di rispetto" più estese di quelle minime.
C. 2. - Piani urbanistico-territoriali. - In
alternativa ai piani paesistici, l'articolo 149 del testo
unico consente di adottare piani con specifica considerazione
dei valori paesistici e ambientali, che presuppongono il
passaggio dal sistema di PTP, "a macchia di leopardo", a piani
territoriali "unitari", comprensivi al loro interno anche dei
PTP, nonché dei vincoli emanati con decreti ministeriali e/o
delibere regionali, ma redatti con valenza urbanistica di PTC
settoriali, ai sensi degli articoli 5 e 6 della legge n. 1150
del 1942. Dal momento che gli ambiti "unitari" di tali piani
vanno ad abbracciare parti non vincolate di territorio, la
"normativa quadro" specifica meglio la distinzione che esiste
fra i due strumenti di pianificazione, precisando almeno per
questi ultimi che sul piano delle procedure l'autorizzazione
paesistica deve essere richiesta solo per le zone vincolate,
mentre la disciplina urbanistica impartita per essi si applica
in modo uniforme su tutto l'ambito interessato da tali piani,
ivi comprese le parti vincolate: in pratica, la normativa
d'uso e di valorizzazione ambientale prescritta dal citato
articolo 149 del testo unico assolve alla doppia funzione di
disciplina paesistica (di compatibilità e conformità per i
singoli progetti di trasformazione, ai fini dei pareri ai
sensi dell'articolo 151 del testo unico) e di disciplina
urbanistica (di compatibilità e di conformità anche e
soprattutto per gli strumenti urbanistici generali sia
territoriali che operativi subregionali sottordinati, che
dovranno essere adeguati ad essa).
C. 3. - Normativa d'uso e di valorizzazione ambientale.
- La tutela dei vincoli ope legis si attua mediante
il "controllo" operato con le autorizzazioni paesistiche, ma
si concretizza solo ed esclusivamente con le "disposizioni
precettive" delle trasformazioni possibili all'interno dei
vincoli medesimi, che costituiscono le norme di attuazione dei
piani paesistici e di quelli urbanistico-territoriali: senza
di esse, il parere rilasciato ai sensi dell'articolo 151 del
testo unico è comunque discrezionale e rischia di essere
diverso per una stessa categoria di beni, anche quando siano
identiche le richieste di trasformazione in zone parimenti
vincolate.
Togliere discrezionalità ai funzionari regionali e statali
preposti alla tutela di tali vincoli, oltre a garantire una
applicazione uniforme di tutela, significa anche assicurare ai
medesimi funzionari minori responsabilità civili e penali in
tema di eccesso di potere e/o omissioni d'atti d'ufficio: ciò
è possibile solo con una normativa d'uso vigente, allegata
agli elaborati grafici dei piani citati, che riduce i "pareri"
di cui all'articolo 151 del testo unico ad un mero esame di
conformità dei progetti edilizi presentati con la disciplina
impartita da uno dei due piani citati e si traduce anche in
uno snellimento delle procedure nel rispetto dei due mesi
prescritti ma di solito ampiamente superati tanto dalle
regioni quanto dal Ministero. In assenza di tale disciplina,
ma anche in funzione di una uniformità di quelle che verranno
approvate dalle regioni, la "normativa quadro" specifica le
norme quadro che valgono come princìpi di pianificazione cui
si devono attenere e conformare tutti i PTP o i piani
urbanistico-territoriali, facendo
salva la loro autonomia di impartire prescrizioni più
restrittive: in tale modo ai funzionari preposti alla tutela
di tali vincoli è lasciata una discrezionalità
"regolamentata", quando c'è assenza di strumenti di
pianificazione.
Come situazione particolare a se stante, ma da non
trascurare, la "normativa quadro" disciplina anche i casi
delle opere "provvisorie" (in genere di cantiere), necessarie
per la realizzazione di trasformazioni fisse e durature sul
territorio, che per la loro natura comportano comunque una
modifica dell'assetto territoriale ed il conseguente
ripristino dello stato precedente dei luoghi: è precisato che
anche per esse è obbligatorio il rilascio dell'autorizzazione
ai sensi dell'articolo 151 del testo unico.
Al fine di uniformare la pianificazione paesistica, oltre
che di evitare applicazioni distorte della stessa, sono
impartite norme-quadro non solo per i vincoli ope legis
ma anche per quelli imposti con decreti ministeriali e/o
delibere regionali ("dichiarazioni di notevole interesse
pubblico"), che abbracciano territori più vasti entro cui sono
inevitabilmente ricompresi "beni ambientali diffusi",
sovrapponendosi ai relativi vincoli: in tali casi si hanno
vincoli "morfologici" inclusi all'interno di più ampi vincoli
paesistici, che devono essere diversamente "pianificati".
Mentre per i primi si applica una normativa d'uso relativa
alle "zone di rispetto" (fasce e ambiti), per i secondi deve
essere impartita invece una normativa per "zone di tutela" più
o meno accentuata a seconda del differente grado di
antropizzazione: la "normativa quadro" indica le quattro "zone
di tutela" solitamente più usate nei piani fin qui redatti
(tutela integrale, paesistica, orientata e limitata), in modo
abbastanza simile a quanto peraltro prescrive la legge n. 394
del 1991 per i piani di assetto delle aree protette, con una
"zonizzazione" che deve essere fatta ope legis salvo
all'interno dei parchi istituiti, ferma restando solo la
normativa d'uso dei vincoli o disposizioni più restrittive che
il piano di assetto ritenga di adottare.
C. 4. - Misure di salvaguardia. - Alla mancata
pianificazione paesistica di diversi ambiti territoriali si é
aggiunta la mancata "cogenza" degli stessi PTP redatti, in
quanto adottati dalle giunte regionali: tutti i nulla-osta
rilasciati per essi dai commissari di governo precisano che le
delibere di adozione assumono la valenza di atti "interni"
alle amministrazioni regionali, senza il potere di incidere
giuridicamente all'esterno, imponendo limitazioni alla
proprietà privata, perché il potere "regolamentare" è
attribuito dall'articolo 121 della Costituzione solo ai
consigli regionali e non anche alle giunte. Così le
prescrizioni di tutti i piani paesistici fin qui adottati
dalle giunte regionali, benché riferiti a zone vincolate, non
dovrebbero essere immediatamente "cogenti" fin tanto che non
verranno definitivamente approvate dal consiglio regionale.
Per non vanificare del tutto le norme di attuazione dei
PTP solo adottati, che rischiano di non essere più applicabili
quando saranno approvate per tutte quelle zone nel frattempo
irreversibilmente compromesse, la "normativa quadro" prescrive
quanto meno un termine "perentorio" per l'adozione da parte
dei consigli regionali sia dei piani già adottati che di
quelli ancora da redigere: per quelli fin qui adottati dispone
che, fino alla loro adozione e/o approvazione definitiva da
parte del consiglio regionale, ai fini del rilascio o del
diniego delle autorizzazioni paesistiche valgano come norme di
riferimento obbligatorio quelle più restrittive fra le
norme-quadro (di cui si è detto al paragrafo C.3) e le norme
di attuazione dei medesimi piani paesistici già adottati. Tali
disposizioni "transitorie" colmano la lacuna legislativa
determinata dalle disposizioni della legge Galasso ora
confluite nel testo unico.
D. - Gestione del vincolo ambientale: autorizzazioni
paesistiche dei piani di lottizzazione. - Il comma 1
dell'articolo 146 del testo unico non specifica a quale tipo
di progetto edilizio siano riferite le autorizzazioni
paesistiche e determina problemi di interpretazione riguardo
ai piani
di lottizzazione pubblica (edilizia economica e popolare) e
privata (convenzioni urbanistiche), che sono cosa ben diversa
- sotto l'aspetto dell'impatto ambientale - dai progetti di
realizzazione di singole opere edilizie: secondo una
interpretazione distorta della normativa le autorizzazioni
paesistiche devono essere relative esclusivamente alle singole
opere edilizie, per cui nel caso dei piani di lottizzazione
esse andrebbero rilasciate dapprima sulle opere di
urbanizzazione primaria e poi sui singoli fabbricati. Ma il
procedimento urbanistico di approvazione di un piano di
lottizzazione è contraddistinto da due livelli di progressiva
istruzione: da una parte il progetto planovolumetrico di
massima, che è dall'altra propedeutico al progetto esecutivo
vero e proprio. Quando tali progetti ricadono in zona
vincolata, la prassi consolidata che è applicata dalle regioni
è quella di rilasciare, ai sensi dell'articolo 151 del testo
unico, un "parere" preventivo sui progetti planovolumetrici e
la vera autorizzazione paesistica sulle domande di concessione
relative alle opere di urbanizzazione primaria e ai singoli
comparti edificatori. Ai fini della tutela delle zone
vincolate interessate da tali piani di lottizzazione,
fondamentale è il rapporto tra aree libere ed aree edificabili
riferito all'intera zona coinvolta dal piano di trasformazione
ed al contesto territoriale in cui si inserisce, perché
consente di controllare l'impatto ambientale complessivo: il
"parere" preventivo rilasciato sui progetti planovolumetrici
viene invece per lo più considerato "di massima" ed assume,
specie in assenza di pianificazione paesistica di riferimento,
il carattere di atto istruttorio consultivo e non cogente, sul
presupposto erroneo che il vero "controllo" di compatibilità
paesistica avvenga comunque con le autorizzazioni rilasciate
successivamente. Ma con tale procedura, dal momento che le
autorizzazioni paesistiche sono rilasciate solo ed
esclusivamente su "parti" del progetto complessivo (le sole
opere di urbanizzazione primaria o i singoli comparti
edificatori), senza poter valutare quindi la loro eventuale
incidenza negativa rispetto alla totalità delle trasformazioni
previste, se al "parere di massima" espresso in prima istanza
proprio sul progetto planovolumetrico complessivo non viene
data l'importanza (che gli spetta) di vera e propria
autorizzazione paesistica alla totalità della trasformazione
edilizia, così come progettata, il meccanismo che è stato
predisposto rischia di diventare (come spesso è stato) un
espediente per scavalcare il vincolo ambientale, con il
presupposto del tutto errato che la somma dei singoli
"controlli" comunque corrisponda alla tutela complessiva e
quindi la assicuri ugualmente.
Mentre il nulla-osta al progetto planovolumetrico è
relativo ad una valutazione "generale" ed unitaria che deve
badare anche e soprattutto al rapporto "esterno" con la zona
circostante in cui si inserisce la trasformazione progettata,
le autorizzazioni paesistiche alle opere di urbanizzazione e
alle singole costruzioni - proprio perché derivanti da una
valutazione "particolare" - riguardano i rapporti "interni"
alle stesse trasformazioni (particolari costruttivi, finiture
di tetti e facciate, colori, eccetera) e non possono certo
consentire, per semplice loro sommatoria, un esame contestuale
dei volumi dell'intero progetto.
La "normativa quadro" stabilisce pertanto che nel caso di
piani di lottizzazione sia obbligatorio un doppio e distinto
procedimento autorizzatorio ai sensi delle disposizioni in
materia del testo unico, specificando che il primo nulla-osta
deve essere relativo al rapporto tra aree libere ed aree
edificabili, da valutare sull'intero progetto planovolumetrico
rispetto al contesto territoriale, mentre il secondo
nulla-osta deve riguardare nel particolare i progetti
esecutivi relativi dapprima alle opere di urbanizzazione
primaria e poi ai singoli fabbricati.
D. 1 - Motivazione delle autorizzazioni paesistiche
- La legge n. 241 del 1990 ha innovato i procedimenti
amministrativi, prescrivendo all'articolo 3 provvedimenti
motivati che indichino i presupposti di fatto e le ragioni
giuridiche che hanno determinato la decisione, in relazione
alle
risultanze dell'istruttoria: l'applicazione corretta di tale
disposto normativo eviterebbe per il futuro il rilascio dei
tanti nulla-osta dati senza nessuna motivazione, quando invece
non avrebbero dovuto essere mai concessi.
La "normativa quadro" prevede quindi che il rilascio o il
diniego dei nulla-osta sia regionali che ministeriali sia
sufficientemente motivato, premettendo le ragioni tanto
dell'assenso quanto del rifiuto con riferimento specifico (e
non discrezionale) alla conformità con le norme-quadro
regionali e le norme di attuazione e gli elaborati grafici
degli strumenti di pianificazione paesistica.
D. 2 - Deleghe- Con propria legge 19 dicembre 1995,
n. 59, la regione Lazio ha conferito ai comuni una sub-delega
di funzioni in materia di tutela ambientale, limitata però
solo a determinati settori: dopo l'approvazione della legge
regionale sul decentramento (legge 6 agosto 1999, n. 14) sono
state previste ulteriori deleghe a comuni e province.
La "normativa quadro" sancisce, come principio
inderogabile ai fini della tutela, che "controllori" e
"controllati" non possano identificarsi in uno stesso soggetto
istituzionale, per cui le regioni possono tutt'al più - per
sottrazione delle proprie attribuzioni - delegare le funzioni
di controllo ad esse assegnate esclusivamente alle province e
solo in casi particolari ai comuni.
Il testo della "normativa quadro" funge così da
"regolamento" delle leggi regionali.
Tenendo conto di tutta la problematica sopra evidenziata,
è stata redatta la presente proposta di legge che traduce in
soluzioni inequivoche i diversi casi di interpretazione e di
applicazione del testo unico sopra esaminati.
Anziché modificare ed integrare direttamente il testo
unico, la presente proposta di legge è stata impostata come
"normativa quadro in materia di tutela paesistica" e dà un
maggiore rilievo alla distinzione tra tutela dei beni
individui (estesi, oltre che a quelli ambientali diffusi,
anche alle sorgenti ed alle singolarità geomorfologiche e
ricompresi nel capo II) e tutela dei paesaggi (estesi, oltre
che ai territori vincolati con provvedimenti specifici, anche
agli ambiti non altrimenti vincolati e ricompresi nel capo
VI).
Per ognuna delle categorie dei "beni ambientali diffusi",
vincolati ope legis, viene data separatamente, come
disposizione generale, una definizione "giuridica" che ne
consente l'individuazione ai fini della richiesta o meno di
autorizzazione paesistica, anche senza il ricorso agli
elaborati su cui sono graficizzati i loro perimetri: la tutela
dei vincoli ope legis si attua mediante la normativa
quadro stabilita per ognuno di essi.
Per la tutela dei paesaggi è stata predisposta una
classificazione ai fini della tutela che riconferma anche la
"zona di tutela paesaggistica": per ognuna delle quattro "zone
di tutela" (integrale, orientata, paesaggistica e limitata) è
stata elaborata una apposita normativa quadro, prevedendo
anche delle specifiche sottozone.
In ultimo, ma non di minore importanza, si intende
ringraziare per l'essenziale e determinante contributo
prestato per la stesura della presente proposta di legge (che
riproduce il testo già presentato nella XIII legislatura, atto
Camera n. 7288) l'Associazione verdi, ambiente e società ed in
particolare Rodolfo Bosi.
Ci si augura che i colleghi prestino la dovuta attenzione
alla presente proposta di legge e che si giunga presto alla
sua disamina e approvazione.
Frontespizio