XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 786
Onorevoli Colleghi! - La necessità di addivenire
all'emanazione, in tempi estremamente ristretti, di una legge
quadro in materia di cave e torbiere è particolarmente
evidente.
L'attuale sensibilità dell'opinione pubblica per i valori
ambientali non tollera, infatti, che una materia come quella
delle cave e torbiere, ove è inevitabilmente sempre presente
il rischio di una grave lesione di detti valori, continui ad
essere disciplinata, nelle sue linee essenziali, da una
normativa ispirata da una esigenza meramente produttivistica,
qual è quella contenuta nell'articolo 45 del regio decreto 29
luglio 1927, n. 1443.
Ed invero, tale normativa si propone essenzialmente lo
scopo di incrementare in modo assoluto ed indiscriminato la
produzione dei materiali di cava e torbiera, essendo previsto
(articolo 45) che queste ultime possono restare nella
disponibilità del proprietario del suolo ove lo stesso
provveda ad intraprendere la coltivazione, con la
comminatoria, in caso di sua inerzia, di una avocazione al
patrimonio indisponibile dell'ente pubblico della cava o della
torbiera, al fine di affidarne la coltivazione ad altri.
Nessun altro vincolo, se non quello di procedere ad uno
sfruttamento ad oltranza delle cave e torbiere, è previsto
dunque dal regio decreto n. 1443 del 1927.
E', pertanto, chiaro che, in questo quadro normativo, gli
sforzi compiuti dalle leggi regionali per porre degli argini a
difesa dei valori ambientali sono destinati a raggiungere
risultati non adeguati, costituendo un notevole ostacolo al
riguardo l'esistenza dei princìpi generali (come si è visto
ispirati ad un mero criterio produttivistico) emergenti dalla
legislazione statale in materia.
Occorre, perciò, dettare una normativa che, pur tenendo
nella debita considerazione le esigenze di tipo
economico-produttivo, assicuri una congrua tutela dei valori
ambientali.
Orbene, tale tutela si può realizzare soltanto mediante il
conferimento alle regioni di un adeguato potere di
programmazione in materia, di modo che possano essere
destinate all'attività estrattiva solo quelle aree
strettamente necessarie per sopperire ad effettivi fabbisogni
di materiali di cava e torbiera e possano, nel contempo,
essere salvaguardate quelle zone particolarmente importanti
dal punto di vista ambientale.
Una programmazione del genere, perché possa dare buoni
risultati, presuppone tuttavia che il regime giuridico delle
cave e torbiere venga assimilato a quello previsto ormai da
moltissimi anni per le miniere, e cioè che le cave e torbiere,
una volta individuate come beni economico-sociali distinti dal
suolo, vengano inserite nel patrimonio disponibile della
regione (o degli altri enti pubblici cui si farà riferimento
più avanti).
Va, infatti, in primo luogo rilevato che, se si
riconoscesse al proprietario del suolo anche il diritto
all'esercizio dell'attività estrattiva, sorgerebbe la
necessità di corrispondere un'indennità a tutti i proprietari
ai quali, per effetto della programmazione regionale, venga
impedito l'esercizio di tale diritto. In tale modo si avrebbe
la impossibilità di addivenire concretamente alla
programmazione, atteso che, essendo numerosissimi i terreni in
cui potrebbe essere potenzialmente esercitata l'attività
estrattiva ed essendo quindi ingenti le indennità da
corrispondere, si andrebbe incontro ad oneri finanziari
insostenibili.
Si deve poi considerare che, una volta che siano state
limitate le aree ove è possibile esercitare l'attività
estrattiva, corrisponde ad un preciso interesse pubblico di
tipo economico evitare che l'area specificatamente ritenuta
idonea all'attività estrattiva non possa poi essere sfruttata
per l'eventuale opposizione del proprietario.
L'appartenenza delle cave e torbiere al patrimonio
indisponibile comporta inoltre altri due importanti
effetti:
a) consente di sottoporre le attività di ricerca e
di coltivazione dei materiali di cava e torbiera ad un
penetrante potere di controllo e di direttiva da parte
dell'autorità pubblica;
b) permette di richiedere ai soggetti cui è
concesso di esercitare l'attività estrattiva il pagamento di
determinati canoni, che possono essere, perlomeno in parte,
destinati a finanziare programmi di notevole rilievo
ambientale, primo fra tutti quello inteso a risistemare le
cave abbandonate.
Vale la pena, infine, di precisare che non sussistono
problemi di ordine costituzionale, prevedendo l'articolo 42
della Costituzione che sia compito del legislatore stabilire
quale sia il regime giuridico dei singoli beni.
D'altra parte non si pongono nemmeno alcuni problemi di
indennizzo per il fatto che viene impedito al proprietario del
suolo di essere proprietario anche della cava o torbiera e di
poter così esercitare l'attività estrattiva.
Ed invero, fermo restando che al proprietario del suolo
spetta in ogni caso un indennizzo per l'impossibilità di
sfruttare dal punto di vista agricolo il suolo (tale facoltà
non viene, infatti, di certo sottratta in via generale ai
proprietari di terreni), la Corte costituzionale ha chiarito
che l'indennizzo spetta solo allorquando venga imposto ad un
soggetto un sacrificio economico a titolo individuale e non
già per ragioni inerenti l'essenza stessa del bene secondo i
caratteri impressi a questo dall'ordinamento (sentenza 29
maggio 1968, n. 56).
Sulla base di tali considerazioni abbiamo predisposto la
presente proposta di legge i cui articoli ora si passeranno in
rapida rassegna.
Nell'articolo 1 si precisa innanzitutto quale è la
finalità della proposta di legge, che è quella di dettare i
princìpi fondamentali in materia, ai sensi dell'articolo 117
della Costituzione, evidenziando, poi, al comma 2, che i
princìpi generali desumibili dalla proposta di legge
costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
Nell'articolo 2 si stabilisce, in considerazione della
diversa importanza economica, una tripartizione dei materiali
di cava, la quale assume specifica rilevanza ai fini della
durata della concessione della misura del relativo canone e
degli ammortamenti.
Nell'articolo 3 si stabiliscono i princìpi fondamentali
relativi all'attività di ricerca e coltivazione dei materiali
di cava e torbiera, disponendo che:
a) deve in ogni caso essere rispettato ogni valore
culturale, ambientale e scientifico;
b) dette attività possono essere esercitate solo
nelle aree specificatamente individuate dal "piano regionale
delle attività estrattive" e soltanto previo rilascio di un
permesso (per ciò che concerne la ricerca) o di una
concessione (relativamente alla coltivazione);
c) occorrono determinati requisiti soggettivi per
l'esercizio dell'attività estrattiva e tali requisiti potranno
essere comprovati mediante l'iscrizione in un apposito elenco
da istituire con legge regionale.
Nell'articolo 4 viene disciplinato il piano regionale
delle attività estrattive (PRAE). Come si è detto tale piano
costituisce il fulcro della nuova normativa del settore,
essendo questa la sede ove vengono effettuate le scelte
allocative e di destinazione d'uso da parte
dell'amministrazione.
Il piano, infatti, determina, sulla base di un'adeguata
attività conoscitiva in ordine all'effettivo fabbisogno dei
materiali di cave e torbiere, le aree da destinare ad attività
estrattiva. Sono posti comunque precisi vincoli a tutela dei
valori culturali, ambientali e scientifici, essendo prevista
l'impossibilità di includere nel piano le aree soggette a
vincoli paesaggistici e quelle particolarmente rilevanti sotto
il profilo idrogeologico e naturalistico (per l'individuazione
di quest'ultime aree è predisposto uno specifico
procedimento).
Per quanto riguarda le aree agricole pregiate e le aree
dichiarate di pregio ambientale dagli strumenti urbanistici, è
disposto che le stesse possono solo eccezionalmente essere
inserite nel piano ed unicamente previa approvazione del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito
il Ministro delle attività produttive.
A tale ultimo proposito è opportuno precisare che tale
approvazione (e lo stesso discorso vale per altri interventi
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio anche
di carattere sostitutorio, previsti dalla proposta di legge)
non può ritenersi costituzionalmente illegittima per riferirsi
le stesse a materia "trasferita" alle regioni, trovando
l'approvazione medesima - come è stato chiarito con
riferimento ai più generali poteri conferiti al Ministro
dell'ambiente, dalla Corte costituzionale con sentenza del 22
maggio 1987, n. 210 - un'adeguata giustificazione nella
necessità di tutelare rilevanti interessi ambientali.
Di estremo rilievo è poi la disposizione che prevede la
necessità che il piano contenga anche un programma di
interventi finalizzati alla risistemazione ambientale delle
cave abbandonate, programma per la cui realizzazione, come si
è già accennato, deve essere destinata almeno la metà dei
canoni di concessione.
E' stata inoltre dettata una disposizione di raccordo con
la programmazione urbanistica, essendo previsto che il PRAE
assume il valore di piano territoriale di coordinamento per il
settore specifico, con conseguente obbligo di adeguamento ad
esso degli strumenti urbanistici comunali. Ed è anche in
considerazione di tale interferenza che può aversi
nell'applicazione, dei poteri urbanistici comunali, che è
stato imposto alle leggi regionali di prevedere le modalità di
partecipazione dei comuni e di altri enti locali al
procedimento preordinato all'adozione del piano.
Sono state dettate, infine, disposizioni in tema di durata
temporale del piano, che è stata prevista al fine di dare un
quadro di certezza agli operatori economici piuttosto lunga:
venti anni con l'obbligo, comunque, di aggiornare tale
strumento ogni cinque anni in relazione ai mutamenti
intervenuti in ordine al fabbisogno di materiali ed alla
situazione ambientale, e di un termine entro il quale deve
provvedersi alla formazione del piano stesso (due anni, con
possibilità, qualora il mancato tempestivo adempimento di tale
incombenza possa provocare un grave pregiudizio dei valori
ambientali, di un potere sostitutivo del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito il
Ministro delle attività produttive).
Nell'articolo 5 si disciplina la ricerca di materiali di
cava e torbiera quale primo momento in cui viene in rilievo
un'attività, quella estrattiva, destinata ad avere notevoli
ripercussioni sia sotto il profilo economico che sotto quello
della tutela dei valori ambientali. Se ne prevede, come si è
già evidenziato, la possibilità di esercizio solo nelle aree
individuate dal PRAE e unicamente previo rilascio di un
permesso della durata massima di tre anni e non cedibile.
Si regolamentano, inoltre, i rapporti tra ricercatore e
possessore del fondo, il quale deve consentire la ricerca,
salvo indennizzo per i danni subìti, e si rinvia alla
disciplina dettata per le concessioni per ciò che concerne il
potere dello Stato, dei comuni e delle province di rilasciare
il permesso con riferimento alle aree di loro proprietà o il
potere della regione di sostituirsi a detti enti in caso di
inerzia degli stessi.
Disposizione, a nostro avviso, significativa è quella che
prevede la preferenza nel rilascio del permesso al
proprietario del fondo o ad altro titolare di diritti reali
sullo stesso.
Tale disposizione è la prima manifestazione della
posizione di favore accordata al proprietario dell'area
(l'altra è costituita dalla preferenza nel rilascio della
concessione di coltivazione nell'ipotesi in cui non vi sia
stata preventiva attività di ricerca), la quale trova
comprensibile giustificazione nel fatto che il medesimo, pur
non potendosi considerare il proprietario della cava, è il
soggetto che inevitabilmente subisce conseguenze negative
dall'esercizio dell'attività estrattiva ed a cui è, pertanto,
opportuno affidare in primo luogo l'espletamento di dette
attività, sempreché, ovviamente, sia in possesso dei requisiti
a tale fine richiesti.
Si dispone, infine, che ai fini della concessione di
coltivazione il ricercatore è in ogni caso preferito ad ogni
altro richiedente e tale disposizione è poi completata da
quella contenuta nell'articolo 9, la quale prevede per il
ricercatore che non ottenga la concessione, la corresponsione
di un premio a carico del concessionario.
Negli articoli da 6 a 12 si disciplina la concessione
della coltivazione, ormai unico provvedimento che possa
abilitare all'esercizio dell'attività di coltivazione, atteso
il regime giuridico delle cave e torbiere.
A quest'ultimo proposito viene precisato, nell'articolo 6,
comma 3, che il giacimento viene a far parte del patrimonio
indisponibile dell'ente concedente allorquando, a seguito del
rilascio della concessione, viene concretamente a configurarsi
una nuova cava e torbiera. In precedenza, essendo precluso
ogni inizio di attività estrattiva senza il previo assenso
della pubblica autorità, l'esistenza di una cava e torbiera in
quei determinati luoghi non era, infatti, nemmeno
giuridicamente configurabile.
Come si è accennato, onde evitare inopportune interferenze
nella gestione dei beni dello Stato, dei comuni e delle
province, è previsto che, nell'ipotesi in cui il terreno
interessato dall'attività estrattiva appartenga ad uno dei
tali enti, siano questi ultimi a rilasciare, previo nulla-osta
della regione, la concessione (con conseguente acquisizione al
loro patrimonio indisponibile della cava o torbiera) fermo
restando, in caso di inerzia, il potere sostitutivo della
regione.
Gli aspetti principali della disciplina della concessione,
oltre al già evidenziato regime delle preferenze, sono:
a) l'incedibilità a terzi senza previa
autorizzazione del concedente;
b) la sua onerosità, essendo previsto il pagamento
di un canone commisurato al valore del materiale da
estrarre;
c) la sua durata temporanea e la possibilità di
una sua proroga solo ove sia stata già risistemata l'area
oggetto della coltivazione;
d) l'obbligo del richiedente di allegare alla
domanda un progetto di coltivazione, una relazione
tecnico-economica, un progetto di risistemazione ambientale ed
una relazione di impatto ambientale; tutti elaborati che
devono essere redatti da professionisti competenti in
materia;
e) l'obbligo di designare quale direttore dei
lavori un professionista avente una specifica competenza in
materia con possibilità per le regioni, per le cave di minori
dimensioni ed a determinate condizioni, di abilitare alla
direzione dei lavori altre figure professionali;
f) l'obbligo di provvedere alla risistemazione
ambientale delle aree coltivate, incombenza che deve essere
effettuata già nel corso della coltivazione, con possibilità
di dichiarare la decadenza della concessione in caso di
inadempimento e fermo restando il potere della regione di
provvedere essa stessa, con rivalsa sul concessionario,
all'esecuzione dei relativi lavori;
g) la previsione di indennizzi per i coltivatori
del fondo e per il proprietario dell'area, calcolato,
quest'ultimo indennizzo, esclusivamente con riferimento al
mancato sfruttamento agricolo del suolo;
h) il potere sostitutivo in caso di inerzia
dell'ente concedente e per gravi motivi di interesse
ambientale del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio per quanto concerne la dichiarazione di decadenza
della concessione nell'ipotesi di mancato adempimento agli
obblighi posti a carico del concessionario.
Negli articoli successivi viene prevista l'istituzione di
una commissione tecnico-scientifica regionale che deve
esprimere il proprio parere prima del rilascio del permesso di
ricerca e la concessione (articolo 13); il rinvio all'articolo
32 del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443, per ciò che
concerne l'esecuzione di opere necessarie per l'esercizio
dell'attività estrattiva (articolo 14); l'obbligo con riguardo
alle aree sottoposte a vincolo idrogeologico di ottenere
l'autorizzazione dell'autorità competente prima del rilascio
del provvedimento di ricerca o concessione (articolo 15); il
divieto di estrarre materiali dall'alveo dei corsi d'acqua, da
spiagge a da fondali, se non per ragioni strettamente
attinenti alla manutenzione del bene (articolo 16); il divieto
di esportazione dei materiali per costruzioni al di fuori
degli Stati non membri dell'Unione europea, onde evitare danni
ambientali nel nostro Paese per favorire esclusivamente altri
Paesi esteri (articolo 17); severe sanzioni per il mancato
rispetto degli obblighi posti a carico di chi intende svolgere
attività estrattiva (articolo 18); la regolamentazione da
parte delle regioni delle funzioni ad esse trasferite
dall'articolo 62, terzo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (articolo 19); un
rigoroso regime transitorio inteso ad evitare il verificarsi
di dissesti ambientali nelle more dell'approvazione delle
leggi regionali e del PRAE (articolo 20); disposizioni finali,
tra cui quella particolarmente importante relativa al divieto
di prevedere ipotesi di silenzio-assenso in materia di
rilascio del permesso di ricerca e della concessione di
coltivazione (articolo 21).
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