XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 720
Onorevoli Colleghi! - Il dibattito sulla separazione
delle funzioni e delle carriere tra i magistrati del pubblico
ministero e quelli giudicanti è sempre più attuale.
Già nel corso dei lavori dell'Assemblea costituente vi fu
un serrato confronto sulla collocazione costituzionale del
pubblico ministero.
Se in sede di Sottocommissione era prevalsa l'idea di dare
al pubblico ministero la più completa indipendenza alla pari
di quella riconosciuta per i giudici, in Assemblea emersero
due differenti posizioni: la prima di chi intendeva equiparare
il pubblico ministero al giudice e la seconda di coloro che
volevano dichiararlo "organo del potere esecutivo".
La soluzione di compromesso formulata nell'emendamento
Grassi ("Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite
dall'ordinamento giudiziario") fu motivata, dall'onorevole
Leone, con l'opportunità di "rimandare alla legge
sull'ordinamento giudiziario lo stabilire quali saranno le
garanzie del pubblico ministero, e poiché la legge
sull'ordinamento giudiziario dovrà essere congegnata in
perfetta armonia con la riforma del codice civile, con la
riforma del processo penale (...) quella sarà la sede più
opportuna perché, premessa la determinazione delle funzioni
future del pubblico ministero, si possa stabilire se aumentare
le garanzie, o abolirle o ricorrere ad un sistema
intermedio".
Dopo aver proclamato che "la magistratura costituisce un
ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere"
(articolo 104, primo comma) e che i magistrati si distinguono
solo "per diversità di funzioni" (articolo 107, terzo comma),
la Costituzione dichiara che "I giudici sono soggetti soltanto
alla legge" (articolo 101, secondo comma).
Solo in due casi la Costituzione si riferisce in modo
specifico alle funzioni del pubblico ministero: allorché
dichiara che il pubblico ministero gode delle garanzie
stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull'ordinamento
giudiziario (articolo 107, quarto comma, e 108, secondo comma)
e nell'articolo 112 che sanziona l'obbligatorietà dell'azione
penale.
Proprio in questo momento storico, realizzatasi la riforma
del processo penale, appare in tutta chiarezza la necessità di
coordinare il nuovo ruolo assunto dal pubblico ministero con
la struttura costituzionale delle garanzie e dei diritti.
Nel nuovo processo penale vi è una netta separazione tra
il ruolo del pubblico ministero e quello del giudice.
Il giudice - a garanzia di una corretta amministrazione
della giustizia e nell'interesse dell'intera collettività -
non solo deve essere - come espressamente previsto
dall'articolo 111 della Costituzione - "terzo ed imparziale",
ma deve anche apparire il più possibile equidistante da tutte
le parti processuali (pubblico ministero, imputato e parte
offesa).
Ben diverso è, e deve essere, il ruolo del pubblico
ministero che è una parte processuale e che quindi deve avere
una specifica preparazione e professionalità.
Riconoscere la sostanziale differenza tra la funzione
requirente e quella giudicante equivale - diversamente da
quanto alcuni temono - a garantire meglio la magistratura, la
sua indipendenza e a prevenire il pericolo che ne sia
inficiata la credibilità.
Non si può altresì non sottolineare che una più netta
separazione funzionale non lede in alcun modo il principio di
indipendenza della magistratura inquirente, la quale non è, e
non deve passare, alle dipendenze del potere esecutivo.
Illuminante è al riguardo quanto sostenuto da Giovanni
Falcone, che nel 1989 riconosceva che "comincia a farsi strada
faticosamente la consapevolezza che la regolamentazione delle
funzioni e della stessa carriera dei magistrati del pubblico
ministero non può più essere identica a quella dei magistrati
giudicanti, diverse essendo le funzioni e, quindi, le
attitudini, l'habitus mentale, le capacità professionali
richieste per l'espletamento di compiti così diversi:
investigatore a tutti gli effetti il pubblico ministero,
arbitro della controversia il giudice. Su questa direttrice
bisogna muoversi, abbandonando lo spauracchio della dipendenza
del pubblico ministero dall'esecutivo e della discrezionalità
dell'azione penale, che viene puntualmente sbandierato tutte
le volte in cui si parla di differenziazione delle carriere.
Disconoscere la specificità delle funzioni requirenti rispetto
a quelle giudicanti, nell'antistorico tentativo di continuare
a considerare la magistratura unitariamente, equivale,
paradossalmente, a garantire meno la stessa magistratura,
costituzionalmente garantita sia per gli organi requirenti che
per gli organi giudicanti".
Non si può fare a meno di rilevare, peraltro, che la
situazione italiana è del tutto anomala rispetto alla
situazione della maggior parte degli altri Paesi europei,
nonché da quella di altri Paesi extraeuropei, dove, seppure
con forme diverse, è stata già operata, una netta distinzione
tra le due funzioni. Il caso più interessante è sicuramente
rappresentato dalla Francia dove la differenziazione di ruoli
tra organi requirenti e giudicanti è talmente netta che nel
1993, con una legge di revisione costituzionale, è stata
creata una sezione del Consiglio superiore della magistratura
competente esclusivamente nei riguardi dei magistrati del
pubblico ministero. In quasi tutti i Paesi europei (per
esempio Inghilterra, Galles, Germania, Svezia ed Austria) ed
in molti Paesi extracomunitari (valga per tutti l'esempio
degli Stati Uniti d'America e del Brasile) la differenziazione
delle funzioni o delle carriere è molto forte.
Anche in Italia è necessario e indifferibile un intervento
legislativo teso a rafforzare la differenza di funzioni tra i
magistrati, e non già in una logica di emergenza, ma in
ottemperanza al dettato costituzionale. Giova ricordare, per
evitare qualsiasi equivoco, che nel nostro ordinamento non vi
è alcun rischio che una più netta separazione delle funzioni
possa, in qualsiasi modo, determinare una dipendenza del
pubblico ministero dall'esecutivo: lo impediscono (e sono
questi argini insuperabili) l'articolo 112 della Costituzione,
che prevede l'obbligatorietà dell'azione penale, l'articolo
104, primo comma ("La magistratura costituisce un ordine
autonomo e indipendente da ogni altro potere") e l'articolo
107, terzo comma ("I magistrati si distinguono fra loro
soltanto per diversità di funzioni").
In questa ottica, la presente proposta di legge, con una
serie di modifiche all'articolo 190 dell'ordinamento
giudiziario, approvato con regio decreto 30 gennaio 1941, n.
12, prevede che il passaggio dall'una all'altra funzione venga
disciplinato ponendo delle limitazioni al passaggio fra i
ruoli, a favore di una maggiore professionalità,
nell'interesse della giustizia e dell'immagine di terzietà dei
giudicanti.
La presente proposta di legge si propone il
soddisfacimento di due esigenze essenziali: da un lato la
necessità di accertare rigorosamente, in capo al magistrato
che chiede il trasferimento di funzione, la sussistenza delle
qualità personali e professionali adeguate allo svolgimento
delle funzioni stesse; dall'altro, la previsione di una
maggiore cautela nel passaggio da una funzione ad un'altra.
In particolare, la nuova formulazione dell'articolo 190
dell'ordinamento giudiziario, nel riaffermare la differenza
tra la funzione requirente e quella giudicante, prevede che
qualora un magistrato faccia richiesta di passare da una
funzione ad un'altra, ciò possa avvenire solo su decisione del
Consiglio superiore della magistratura, sentito il parere del
consiglio giudiziario che deve tener conto delle attitudini
per lo svolgimento della nuova funzione.
In caso di passaggio da una funzione all'altra, il
magistrato deve essere destinato ad una sede di corte
d'appello diversa da quella in cui ha esercitato le funzioni
precedenti.
Il magistrato passato a svolgere funzione giudicante non
potrà, per i primi due anni, essere destinato a svolgere le
funzioni attribuite al giudice monocratico. E comunque la
richiesta di un nuovo trasferimento da una funzione all'altra
non potrà essere presentata prima che siano decorsi cinque
anni di effettivo esercizio della funzione alla quale il
magistrato era stato destinato.
Frontespizio