XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 717
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dall'intento di affermare un'idea e una pratica della
sanzione penale diverse da quelle oggi dominanti. Nel senso
comune, nella prassi giudiziaria, nei codici e nella mentalità
diffusa domina l'idea che la detenzione in cella sia l'unica
forma di sanzione possibile e - addirittura - pensabile.
Nonostante che "solo nel secolo scorso la pena carceraria è
divenuta la pena principale, spodestando progressivamente
tutte le altre" (Luigi Ferrajoli).
Questo ha fatto sì che anche la legge 26 luglio 1975, n.
354 ("legge Gozzini"), come modificata dalla legge 10 ottobre
1986, n. 663 e dal decreto-legge 14 giugno 1993, n. 187,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 1993, n.
296 (sulle misure alternative), nonché la legge 24 novembre
1981, n. 689 (sulle sanzioni sostitutive) e, per certi versi,
lo stesso nuovo codice di procedura penale - che, pure,
intendevano valorizzare forme diverse di pena - non abbiano
raggiunto lo scopo. Le misure alternative e le sanzioni
sostitutive sono sottoposte a una così ampia (e opinabile)
discrezionalità - e hanno subìto tali e tante modifiche e
limitazioni - da risultare, nei fatti, scarsamente utilizzate,
poco efficaci e, soprattutto, incapaci di invertire (o, anche
solo, di contrastare) la prassi consolidata e la mentalità
dominante. Da qui, la scelta che motiva la presente proposta
di legge: incidere, innovando le pene principali, sul sistema
sanzionatorio complessivo; ciò, a partire dalla considerazione
della fase di stallo in cui si trova la tradizionale
controversia tra chi valorizza il concetto di
predeterminazione legale e di determinazione giudiziale della
pena e chi privilegia quello di flessibilità della stessa in
fase esecutiva. Le due diverse posizioni si ritrovano "a
sinistra" come "a destra", tra i "garantisti" e i
"sostanzialisti" e presso culture e tradizioni assai diverse.
Da una parte, si sostiene la necessità di una pena certa e
immodificabile, inflitta dal giudice all'atto della sentenza;
dall'altra, si ribadisce la necessità e l'utilità - anche
"economica": dal punto di vista della produttività del sistema
della giustizia - di una pena flessibile in sede di
esecuzione.
Paradossalmente, tale controversia e lo stesso sviluppo
delle misure alternative e delle sanzioni sostitutive - che
pure rappresentano, forse, la principale innovazione di questo
secolo in tema di tecniche penali - è un segno della
resistenza del paradigma carcerario (cui non sfugge, va detto,
anche la presente proposta di legge). Resta, anche nella
cultura che ha ispirato quelle misure e quelle sanzioni,
l'idea che la pena principale - ovvero da applicare sempre e
comunque - sia la detenzione in cella; altre pene vengono
considerate, sì, ma solo in posizione subalterna e secondaria.
Dunque, sanzioni diverse da quelle detentive, all'interno di
questa impostazione, vengono ridotte al rango, appunto di
"misure sostitutive". Al fine di invertire tale tendenza, è
necessario pensare alla formulazione di un nuovo sistema di
pene da porre accanto a quelle oggi previste dal codice
penale: pene diverse, idonee a soddisfare, in qualità di "pene
principali", il duplice scopo del diritto penale -
proporzionalità delle sanzioni in relazione alla gravità dei
reati ed efficacia delle stesse ai fini della prevenzione dei
delitti - entro una prospettiva di razionalizzazione e di
minimizzazione del sistema sanzionatorio (pena minima
necessaria).
In altri termini, per cambiare davvero mentalità, si deve
tendere all'obiettivo che le pene non detentive - ovvero le
sanzioni che rinunciano interamente o parzialmente alla
reclusione in cella - siano non "alternative e discrezionali"
(e irrogate in fase esecutiva), bensì pene principali:
rientrino dunque, tra quelle indicate e tassativamente
previste dall'articolo 17 del codice penale, e applicate dal
giudice, in sede di condanna, per una fascia determinata di
reati.
Si è scelto di indicare come limite per l'applicazione di
tali misure il tetto dei quattro anni, selezionato secondo
criteri di politica criminale e, quindi, nel rispetto del
principio di proporzione (all'articolo 23-bis del codice
penale, introdotto dall'articolo 5, si legge: "La pena della
semireclusione si estende a tutti i delitti per i quali è
stabilita la pena edittale massima di quattro anni, senza
giudizio di equivalenza o di prevalenza tra circostanze e
comunque a tutti i delitti colposi"). Il nodo della proposta
di legge riguarda, pertanto, l'esecuzione delle pene brevi e
medie, che producono, per lo più, effetti negativi largamente
superiori alla loro eventuale utilità.
D'altra parte, si è lasciato immodificato il sistema delle
misure alternative contemplato dall'ordinamento penitenziario
(pur con le restrizioni previste per la criminalità
organizzata) e il sistema delle sanzioni sostitutive previsto
dalla legge n. 689 del 1981 e ampliato dal citato
decreto-legge n. 187 del 1993: ciò al fine di preservare il
necessario carattere di flessibilità della pena, in vista di
una riforma complessiva dell'intero sistema sanzionatorio.
Il contenuto delle nuove pene è tale da limitare
l'afflizione fisica e l'afflizione psicologica (solitudine,
isolamento, assoggettamento disciplinare, perdita di socialità
e di affettività e, quindi, di identità). E tuttavia, quel
contenuto non arriva a escludere il carattere privativo della
pena (che è, scrive Ferrajoli, "condizione della sua certezza,
legalità e determinatezza"): ma alla privazione integrale
della libertà personale viene sostituita una sua limitazione
parziale. Come si legge sempre all'articolo 23-bis del
codice penale, "La pena della semireclusione viene espiata per
almeno dieci ore al giorno negli istituti o nelle sezioni
indicati nel secondo comma dell'articolo 48 della legge 26
luglio 1975, n. 354, situati nel comune di residenza del
condannato o in un comune vicino. La determinazione delle ore
e l'indicazione dell'istituto sono effettuate in relazione
alle comprovate esigenze di lavoro o di studio del
condannato".
Gli articoli 1 e 2 della proposta di legge modificano gli
articoli 17 e 18 del codice penale e introducono, tra le pene
principali stabilite per i delitti, la semireclusione, i
lavori socialmente utili e le attività finalizzate al
risarcimento del danno.
L'articolo 3 modifica la disciplina relativa alla misura
(obbligo del lavoro, che può essere eseguito anche
all'esterno) collegata alla pena dell'ergastolo, e sottopone
anch'essa alle condizioni e alle garanzie previste
dall'ordinamento penitenziario.
L'articolo 5 indica le modalità di espiazione della
semireclusione e gli obblighi connessi; l'articolo 7 prevede
le pene per il condannato che violi quegli obblighi.
L'articolo 6 prevede una ulteriore innovazione per il
regime delle pene principali, in quanto contempla la nuova
sanzione denominata "detenzione". Questa comporta, per tutte
le contravvenzioni, una misura che nulla ha che vedere con il
significato che quella parola assume nell'uso corrente.
Laddove le norme vigenti prevedono la pena dell'arresto,
l'articolo 6 della presente proposta di legge prevede una pena
il cui contenuto sostanziale è uguale a quello della
semireclusione (come indicato nell'articolo 5). Un esempio
assai significativo è quello della sanzione prevista per la
guida senza patente, oggi punita con l'arresto e l'ammenda: la
nuova normativa prevede, appunto, per tale contravvenzione la
pena della "detenzione", negli stessi termini e alle stesse
condizioni della semireclusione.
Alla stesura della proposta di legge, che riproduce il
testo già presentato nella XIII legislatura (atto Camera n.
1505) ha collaborato il dottor Francesco Maisto, magistrato in
Milano.
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