XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 678
Onorevoli Colleghi! - Il cambiamento politico e
culturale in corso nel nostro Paese richiede una decisa
sterzata rispetto al passato anche per quanto riguarda le
modalità di governo del territorio in generale, e dei centri
storici in particolare, questi ultimi oggetto da decenni di
politiche risalenti ad una errata logica di conservazione.
Se tracciamo un quadro sintetico degli eventi che hanno
interessato le città storiche, possiamo osservare che negli
anni settanta esse hanno registrato la scomparsa del fenomeno
dell'urbanesimo, con un arresto dei flussi migratori
dall'agricoltura al settore industriale, dalla campagna alla
città, dal sud al nord, dal piccolo al grande centro. Con la
fase cosiddetta postindustriale si è verificatonelle nostre
città, con il decentramento delle strutture produttive, il
fenomeno dei "vuoti urbani" e delle "aree dismesse", che
sembra esplicarsi con modalità opposte a quelle che hanno
costituito oggetto della ricerca urbanistica e architettonica
moderna, finalizzata alla crescita.
Si sviluppano quindi nuove tematiche, con una città
considerata sempre più come costituita per "parti": il centro
storico, l'espansione moderna consolidata, la periferia, le
zone produttive, le infrastrutture, eccetera, non comunicanti
tra loro e tali che, se non vi fosse la storia e la memoria
che la città ha di se stessa, come elemento unico e
indivisibile ad offrire unitarietà e significatività alle
singole parti, l'organismo urbano non sarebbe comprensibile né
riconoscibile. Anche le caratteristiche socio-economiche delle
varie zone urbane non corrispondono più a quelle funzionali,
né le relazioni morfologiche aderiscono più a quelle
sociali.
Emergono sia la crescente complessità urbana che
l'ingovernabilità della crescita, scompare l'identità delle
varie zone della città in quanto non più percepibili nelle
realtà i parametri urbanistici della densità e delle tipologie
edilizie, cioè tutto ciò che è riconducibile alle difficoltà e
alle incoerenze prodotte da una molteplicità di fattori, tra i
quali citiamo l'eccesso di dirigismo legislativo, da cui è
derivato il fenomeno del vincolismo, spontaneamente
sviluppatosi in quegli anni; citiamo la consolidata illusione
di poter controllare e programmare tutto, senza lasciare
spazio al "caso per caso"; nella errata convinzione di poter
contenere con qualsiasi mezzo la crescita, seppure reclamata
con forza dalla società civile. C'è un progressivo distacco
dalla realtà e dalle dinamiche culturali urbane che solo ora
comincia ad essere percepito dando luogo ad atteggiamenti
critici e reazioni irrimediabilmente tardive.
Facendo soprattutto riferimento al "centro storico", ossia
a quella parte della città a più alta densità di permanenze
storiche e morfologiche, rivisitato alla luce delle varie
leggi e normative che in qualche maniera lo hanno influenzato
e/o condizionato, ci si può proporre di indagare quanto e
quando alcune categorie utopiche (staticità sociale e formale,
fideismo legislativo, dirigismo, controllo sulla cultura,
eccetera) siano riscontrabili nelle vicende dei centri storici
stessi a fronte di una città considerata non come un tutto
unico, quale in effetti è, ma per parti separate, come la
legislazione in materia urbanistica tende a considerarla.
Leggi e regolamenti hanno contribuito e contribuiscono ad
acuire le contraddizioni latenti nella struttura urbana,
anziché operare nella direzione opposta, considerando peraltro
anche i vari modi di usare la città, il rapporto dialettico
tra elementi di continuità ed elementi di discontinuità, tra
emergenze di luoghi urbani particolari e il tessuto edilizio,
infine tra residenza e servizi.
L'utopia riscontrabile nell'impianto normativo consolidato
negli anni sessanta e settanta non esclude alcuni buoni
propositi da parte del legislatore, ma serve a sottolineare,
al di là di ogni dibattito politico, quanto tutto questo fosse
fortemente disancorato dalla realtà e dallo stesso tessuto
socio-economico in cui si sarebbe dovuto calare. Si pensi al
decreto ministeriale 2 aprile 1968 (intangibilità della zona
omogenea A del centro storico) che sottindendeva una
situazione italiana più simile a certi paradisi urbanistici
nord-europei che alla realtà di un Paese mediterraneo appena
uscito da un disastroso conflitto mondiale.
E' opportuno ricordare alcune distorsioni di quegli anni,
tra cui la monodestinazione dei centri storici, o la cieca
conservazione, rigorosamente integrale, di un tessuto sociale
quale quello di "casa e bottega", ormai da tempo
irrimediabilmente scomparso. Peraltro, in quel clima culturale
si ipotizzava di privilegiare la conservazione sociale nelle
trasformazioni urbane, e ci si augurava di attuare e
realizzare alcune delle conclusioni dei vari congressi dei
CIAM, tra cui la libera disponibilità del suolo urbano come
fondamento della nuova legge urbanistica. Ora, dal momento che
in Italia, come nelle altre nazioni occidentali, questa libera
disponibilità è risultata inesistente, si ritenne lecito
considerare l'urbanistica come la causa prima dell'anarchia
presente nell'organizzazione urbana, sino al punto di
identificare l'urbanistica stessa con l'uso del suolo e di
ritenere che solo un regime di proprietà pubblica dei suoli
edificabili fosse in grado di garantire il buon funzionamento
della città.
Onorevoli colleghi, nella necessità che nei centri storici
- ghettizzati dalle superate teorie sottese alla legislazione
urbanistica pregressa e dalle singole politiche locali,
risultate in generale ancor più vincolistiche della normativa
nazionale - vadano contrastati gli esiti negativi del regime
di tutela passiva, che si è esplicata attraverso sia
l'immobilismo del "non intervento" e dei rischi di
museificazione, astrattezza e ibernazione, sia dalla "cultura
della rinuncia", all'origine delle mistificazioni e delle
contraffazioni che è possibile operare attraverso un recupero
ambiguamente sostituito da operazioni di restauro, ci siamo
proposti (articolo 1) il raggiungimento di tre obiettivi:
a) dettare i princìpi di una corretta strategia di
conservazione coerente con i processi di trasformazione della
città;
b) collegare gli interventi consentiti da questa
strategia ad una esatta valutazione storico-artistica dei
singoli monumenti, edifici, siti o trame caratteristiche;
c) stimolare una più approfondita coscienza civica
della conservazione.
La teoria ibernante nel recupero dei centri storici nega
ogni mutamento delle destinazioni d'uso, laddove la società
reale, con le mutevoli dinamiche dei due ultimi decenni,
richiede perentori adeguamenti dell'uso dei fabbricati a nuove
esigenze socio-economico-culturali. A fronte dell'esistente
dualismo tra contenuti degli edifici (o meglio tra le
destinazioni d'uso) e gli edifici stessi come contenitori, in
quanto più o meno architettonicamente adeguati e coerenti
funzionalmente con quei contenuti e con quelle destinazioni
d'uso, viene teorizzata l'identificazione
"contenuto-contenitore" e la prevalenza, anzi la
prevaricazione, del contenuto sul contenitore, arrivando a
proporre di conservare il contenitore per salvare il
contenuto. Tutto questo rappresenta il contrario di ogni
corretta logica conservativa, (articolo 2) perché non
potendosi ammettere, al fine di assicurare condizioni di
continuità al processo di evoluzione urbana, l'intangibilità
dei contenuti, cioè l'immodificabilità delle destinazioni
d'uso, non si può parimenti accettare l'immodificabilità degli
edifici contenitori. Né appare accettabile che si voglia
conservare l'edificio contenitore cristallizzando contenuti
che rispondono a destinazioni d'uso ormai fuori della realtà
socio-urbana.
Emergono ancora dalla presente proposta di legge:
a) i termini di una classificazione sia delle aree
storiche, sia della condizione di bene culturale e dello stato
di conservazione dei singoli immobili, siti o complessi, tale
da corrispondere ad una omologa classificazione degli
interventi (articoli 3 e 4);
b) la contrarietà più decisa (articolo 5) ad uno
zoning della valenza storico-culturale di parti della
città, che può essere ammesso soltanto in termini
amministrativi, ma senza alcun riferimento urbanistico. Si
ritiene infatti che, ai fini degli incentivi di valorizzazione
dei beni culturali, non sia necessaria una grossolana
perimetrazione dei centri storici, essendo necessaria e
sufficiente una rigorosa classificazione dei singoli beni
culturali compresi in quelle aree.
Quanto sopra si accompagna ad una richiesta di
delegificazione della normativa vincolistica attuale, che si
muove in un contesto di equivoca conservazione passiva tale da
spingere all'abbandono edifici cui non si consente di
aggiornare le destinazioni d'uso mediante una maggiore
liberalizzazione del recupero. Questa liberalizzazione si
ottiene appunto con un atto di coraggio delegificante che
investe non solo parametri urbanistici quali la densità
fondiaria e territoriale che è semplicemente assurdo assumere
in un contesto già costruito, ma anche disposizioni come
quelle degli standards urbanistici che appartengono al
"nessun luogo". Attraverso lo standard (decreto
ministeriale 2 aprile 1968) viene infatti proposta una sorta
di egualitarismo territoriale in materia di servizi che non
esiste e che non può esistere. Il concetto di "minimo" è di
fatto variabile, mentre la norma che lo assolutizza è cieca
sotto il profilo qualitativo. Lo standard corrisponde
quindi ad un'altra astrazione che, insieme alle altre, va
cancellata dall'insieme delle modalità di buon governo dei
centri storici.
E' sotto accusa, onorevoli colleghi, il ruolo della norma
legislativa nel processo di trasformazione urbana e l'indotto
relativo verificatosi all'interno dell'ambito urbanistico.
Senza norma si può avere disordine ma anche naturalezza,
spontaneità e continuità, mentre nella norma è insita una
connotazione di astrazione, un qualcosa che non può fare
riferimento a situazioni particolari, a siti urbani ben
individuati, ma solo a casi generali non corrispondenti alla
realtà dei centri storici. Tutto questo comporta da parte
della legislazione una separazione e una divaricazione nei
confronti di ogni singolo episodio urbano all'origine
dell'ibernazione del divenire stesso della città, la cui
conseguenza è data dall'alterazione dell'identità dei centri
storici e dalla proposizione di interventi mistificatori dal
punto di vista formale e funzionale. Peraltro il regime
urbanistico dei centri storici verrebbe modificato (articolo
5) limitandone la normativa alla scala infrastrutturale,
mentre alla scala edilizia ci si deve finalmente affidare al
rischio di una progettualità in grado di riportare i centri
storici all'interno dell'evoluzione urbana e del divenire
della città, secondo le prassi proprie alla società
preindustriale. Questo perché la progettazione del nuovo, sia
pure legata per quanto possibile all'esigenza di
ambientazione, è comunque un fatto creativo che ridà vita al
tessuto più amorfo e meno significativo dei centri storici in
termini di sviluppo socio-culturale.
La regolamentazione dell'attività di restauro, recupero e
trasformazione, prevista dall'articolo 6, è perfettamente
conseguente al meccanismo che si viene a creare attraverso una
gamma di interventi sempre più lontani dal restauro e sempre
più vicini alla trasformazione in ragione inversa al grado di
valutazione storico-artistica del bene considerato. Si vuole
peraltro limitare ad un parere sull'ambientazione del progetto
la competenza della Soprintendenza per i beni ambientali e
architettonici per gli immobili più lontani dalla condizione
di bene culturale, oltre che per ovvie ragioni di un più
rapido smaltimento delle procedure, soprattutto in
considerazione dell'eccessivo potere discrezionale
riconosciuto alle autorità preposte alla tutela dall'attuale
legislazione. Si tratta di un problema in qualche modo
circoscritto dalla presente proposta di legge con il rifiuto
di perimetrazioni che potrebbero assegnare valori
indiscriminati di bene culturale anche ad immobili di nessun
valore architettonico. Questa condizione condannerebbe questi
immobili ad un eccesso di vincolismo e conseguentemente
all'abbandono e al degrado, nel disinteresse del mercato.
Peraltro, l'esasperazione del "restauro edilizio", in luogo,
quando ne ricorrano le condizioni, di un recupero ad un riuso
aggiornato, oltre ad avere conseguenze mistificanti sul
costruito, risulta inaccettabile, perché demonizza il nuovo e
falsifica il passato.
L'istituzione del titolo di "città d'arte d'interesse
nazionale", di cui all'articolo 7, risponde invece, come
espresso all'articolo 1, all'obiettivo di stimolare una
coscienza civica della conservazione. Fra le molte strade
percorribili in questa direzione, si è ritenuto che appellarsi
al senso di appartenenza dei cittadini alla propria terra,
potesse costituire un elemento suscettibile di forti
motivazioni.
Onorevoli colleghi, la strada dell'autentica conservazione
non è quella della tutela passiva, bensì quella del
cambiamento. Assicurare la permanenza dei valori eterni della
civiltà negli insediamenti umani secolari vuol dire consentire
a questi insediamenti di continuare a vivere adeguandosi ai
cambiamenti epocali e culturali, cioè al divenire delle città.
Assicurare l'intangibilità delle forme dell'architettura senza
consentire questo adeguamento culturale significa museificare
i centri storici e condannare la città ad una contrapposizione
tra le sue parti.
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