XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 677



        Onorevoli Colleghi! - Nel corso degli anni novanta si è chiuso il cerchio che ha relegato in posizione minoritaria e subalterna il contesto ideologico-culturale che negli oltre quarant'anni che ci separano dal dopoguerra ha impedito il regolare svolgersi di quel processo di cambiamento e di modernizzazione che il nostro Paese doveva portare avanti, nel segno dell'evoluzione storica dell'Italia postunitaria, unitamente alle istanze di annullamento del gap storico e culturale che ancora ci separa dal più ampio processo di unificazione europea. Peraltro questa chiusura non ha comportato automaticamente una sufficiente capacità di individuazione degli elementi innovativi che sono potenzialmente presenti nell'attuale situazione politica e culturale.
        Si ritiene, infatti, che le ragioni per una nuova e indubbiamente necessaria legge urbanistica, ragioni che investono il governo di un territorio, che pur costituendo un patrimonio storico-culturale di incommensurabile valore, è stato gestito in maniera vergognosa da responsabili pubblici e privati, vanno inquadrate in un cambiamento epocale che è politico oltre che socio-economico e disciplinare. Già oltre dieci anni fa le caratteristiche del cambiamento post-industriale venivano discusse dalla nostra stampa ricollegandosi al pensiero di alcuni tra i maggiori studiosi, politologi e sociologi contemporanei, soprattutto Toffler, che individuava quelle caratteristiche nella caduta delle omologhe corrispondenti caratteristiche della società industriale tra le quali, sintomatiche dell'urbanesimo, la concentrazione, la massimizzazione e la centralizzazione.
        Fin d'allora la nostra comprensione del cambiamento socio-economico, che ha avuto le ricadute politiche nazionali e internazionali che sappiamo, ci ha consentito di modificare il nostro pensiero nei confronti della forma dello Stato, assunta non come invariante, ma come soggetta alle necessità storiche dell'assetto socio-economico e culturale.
        Della centralizzazione, ad esempio, le società industriali hanno fatto l'arte più genuina. Come la Chiesa durante la società ad economia fondamentalmente agricola era riuscita a centralizzare il potere e la cultura mondiali, così tutti gli aspetti sociali, politici e culturali sono stati fortemente centralizzati nelle società industriali. E ciò al punto che in quelle particolari società prive, come la nostra, di una forte tradizione democratica, la struttura organizzativa socio-economica e la strutturazione piramidale dell'impresa hanno potuto influire sulla stessa impostazione politica dello Stato, oltre che sulla sua organizzazione. La centralizzazione era d'altra parte richiesta dalla stessa complessità delle strutture, che si esprimeva sia nell'esigenza di dividere le organizzazioni in funzioni di concetto e in funzioni esecutive che nell'esigenza di creare strutture di coordinamento dei mercati e della finanza a livello nazionale e internazionale.
        Oggi non abbiamo alcuna difficoltà ad accettare misure di decentramento di alcuni poteri dello Stato; l'immagine piramidale dell'azienda come dello Stato, alla quale di solito veniva associata la struttura formale del potere, potrebbe venire oggi sostituita dall'immagine proposta da Galbraith per la tecnostruttura, di cerchi concentrici nelle cui fasce si collocano i membri dell'organizzazione soggetti ad un medesimo sistema motivazionale. Dall'esterno all'interno le fasce si differenziano verso il centro in relazione ai sempre più numerosi motivi riscontrati di identificazione con la struttura politica e socio-economica rispetto a motivi di semplice adattamento.
        Può essere dunque la motivazione forte dell'identificazione, accanto a quella dell'adattamento (e all'opposto dell'alienazione), l'elemento positivo strutturante della società d'oggi. Con l'adattamento il singolo subordina le proprie finalità a quelle dell'organizzazione socio-economica a cui appartiene, mentre con l'identificazione aderisce a questa organizzazione nella speranza di influenzarne gli obiettivi perché si conformino alle sue aspirazioni.
        E' chiaro che il valore dell'identificazione comporta anche una rivalutazione dei valori dell'appartenenza e del particolare genius loci che ogni territorio continua a manifestare nella storia del nostro Paese, valore che va considerato in tutt'uno con un certo grado di decentramento.
        E' infatti possibile constatare come il vecchio sistema industriale, nel quale tutti i canali di comando erano diretti verso il centro, sia crollato sotto il proprio peso specie nei settori industrialmente avanzati, nei servizi, nelle professioni e in molti enti pubblici. Per le grandi società, l'unico mezzo per ottenere un'attività coordinata si è rivelato quello di frazionare l'organizzazione in piccoli, più autonomi e decentrati centri di profitto.
        In Italia sono ormai più di vent'anni che il termine decentramento è diventato la parola d'ordine degli operatori economici, fornendo un ulteriore elemento di strutturazione economica sul territorio mediante il quale centinaia di aziende medio-piccole hanno determinato una crescita urbana orientata verso le città di dimensioni intermedie. Sembra tuttavia che "l'italianità" costituisca l'elemento in più, la carica vincente che sopperisce alle eterne carenze di un malgoverno gestito per anni da una classe politica che non ha saputo interpretarne le straordinarie capacità. E' stato così che nel nostro Paese si sono consolidati i piccoli centri, che si sono arricchiti di servizi, hanno visto aumentare gli scambi e intensificate le relazioni fra diversi ambiti territoriali, dando luogo ad insediamenti complessi e diffusi che attorno alle grandi città hanno assunto le caratteristiche proprie delle aree metropolitane, ma che, nei casi della nebulosa urbana del nord e della città lineare adriatica, hanno assunto le caratteristiche di vere e proprie reti urbane.
        A proposito della dorsale adriatica, si può verificare che la problematica di un più accentuato sviluppo economico di alcune nostre regioni richiede che venga sviluppata una più incisiva politica in materia di assetto del territorio e ciò non solo in considerazione degli schemi direttori delle reti transeuropee e dei cofinanziamenti della Unione europea, ma soprattutto della necessità di uno strumento di pianificazione in termini di reti urbane che sembra meglio adattarsi alla realtà economico-territoriale italiana.
        Ecco allora delineate alcune esigenze diverse e specifiche che il nuovo quadro politico e socio-economico propone ad una legge urbanistica coerente con il contesto su cui va ad incidere.
        Nuova urbanistica per una nuova società. L'adeguamento della vecchia legge urbanistica n. 1150 del 1942 non è proponibile, l'epoca non è più quella dell'espansione delle grandi città, ma quella della loro riqualificazione, della ristrutturazione delle periferie, della tutela ambientale e della perequazione urbanistica, ma soprattutto della partecipazione delle categorie economiche alla pianificazione ad ogni livello territoriale. Peraltro, le vergogne della deregulation urbanistica della prima Repubblica non hanno sminuito la credibilità e la necessità dell'urbanistica quale disciplina territoriale, tanto più in quanto rafforzata nell'ultimo ventennio da una generale presa di coscienza della società italiana della questione ambientale, cioè dell'importanza vitale che lo sviluppo socio-economico assuma le note caratteristiche di ecosostenibilità e di tutela delle risorse territoriali. Su questo atteggiamento di razionalità deve peraltro risultare immanente un'etica dell'uso del territorio consapevole del legame struggente, profondo e misterioso che lega l'italiano alla sua terra.
        C'è tuttavia una preventiva scelta politica da effettuare che riguarda la riforma urbanistica in quanto parte integrante della riforma dello Stato. La nostra proposta di legge è conseguente al sistema delle autonomie locali configurato dal testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, che ha ripreso le disposizioni della legge n. 142 del 1990. Questa legge (ora abrogata dal citato testo unico) era stata favorevolmente accolta dagli urbanisti per varie ragioni, fra le quali quella che assegnava alla provincia un tipo di pianificazione quale quella di coordinamento territoriale, già prevista dalla citata legge n. 1150 del 1942, che non era mai stata effettuata per l'assenza di un corrispondente ente locale specificatamente delegato e responsabile.
        In realtà la legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali e le aree metropolitane, oltre che essere stata largamente disattesa, è rimasta bloccata per le note difficoltà politiche incontrate sia nella formazione delle aree metropolitane che nell'ostilità delle regioni a delegare poteri di pianificazione alle province. Le intervenute novità nella elezione dei sindaci delle città, che hanno certamente rafforzato il peso dei comuni capoluogo delle aree metropolitane, sono state accompagnate da un effetto di rinvio nell'attuazione del capo VI della citata legge n. 142 del 1990 per quanto riguarda la promozione della provincia a città metropolitana, promozione quasi generalmente contrastata dai comuni capoluogo con motivazioni non sempre valide.
        Questo dell'abrogata legge n. 142 del 1990 è dunque un discorso che può venire vanificato dalla previsione di una nuova riforma del sistema delle autonomie locali sulla base di un progetto allo stesso tempo presidenzialista e federalista, circostanza che sembra porre in una posizione d'attesa ogni progetto di nuova legge urbanistica che voglia specificare le funzioni e i soggetti istituzionali delegati alla sua attuazione sul territorio.
        Da parte della società italiana c'è tuttavia una forte e rinnovata domanda di qualità urbana e ambientale, una domanda che l'elezione diretta del sindaco ha reso assai più recepibile di quanto non fosse possibile in precedenza, quando le opposizioni erano in grado di bloccare le iniziative urbanistiche con la possibilità che venissero stravolte attraverso ambigui patti consociativi.
        In favore di una nuova legge c'è da considerare anche la necessità improcrastinabile di debellare il caos legislativo esistente nel settore, di delegificare cioè la congerie infinita di centinaia di leggi fra nazionali e regionali che prevedono una moltitudine di piani scoordinati fra loro, differenziati da regione a regione, e affidati talvolta ad enti privi di legittimazione politica e spesso di risorse finanziarie. Ci si potrebbe anche limitare ad una legge di princìpi che chiarisca unicamente le funzioni del Governo centrale, ma non si può sfuggire alla necessità di configurare la correttezza del rapporto da instaurare tra legge nazionale e ruolo della legislazione regionale, la cui delicatezza può essere più o meno accentuata dalla prospettiva federalista.
        Fino all'avvento di questo Governo, la situazione in sede nazionale si presentava negativamente sotto due aspetti. Si è ovviato al primo aspetto, quello della frammentazione delle competenze in materia di pianificazione territoriale, ripartite tra tre distinti Dicasteri, ma permane il secondo aspetto, quello dell'assenza di un quadro di riferimento sull'assetto territoriale nazionale nella prospettiva dell'integrazione economica europea.
        Per ovviare a quest'assenza e alla esiguità temporale dell'attuale programmazione a livello nazionale si è intervenuti nella presente proposta di legge con la previsione, nel sistema di pianificazione territoriale nazionale, di un quadro di riferimento territoriale nazionale quale strumento dinamico e atemporale che registra le previsioni di opere pubbliche a carattere di infrastrutturazione territoriale nazionale e internazionale. Il quadro di riferimento territoriale nazionale dovrebbe orientare i comportamenti di tutti i soggetti pubblici e privati, fornire il quadro delle grandi scelte operate dal Governo centrale, concordate con i governi regionali interessati, e rappresentare il disegno generale di sintesi per l'inquadramento dei provvedimenti da assumere in funzione dello sviluppo ecosostenibile della comunità nazionale.
        Ma il ruolo fondamentale dello Stato e delle politiche nazionali non è soltanto quello di perseguire esigenze di carattere unitario per il Paese, sia per se stesso che nell'ambito dell'Unione europea, perché sotto l'aspetto strettamente funzionale è chiaro che esistono competenze di scala interregionale che richiedono una precedenza gerarchica e di coordinamento generale che non si possono non affidare al Governo centrale.
        La legge nazionale non può dunque essere soltanto una legge di "princìpi", di indirizzo e di coordinamento per la successiva azione delle regioni, perché queste ultime attuino i princìpi e li traducano in "regole" in ragione delle specifiche caratteristiche locali. La legge nazionale deve anche stabilire i termini entro i quali si deve richiedere alla regolamentazione regionale di contenersi in un ambito di coerenza che rappresenti quel minimo comune culturale in grado di evitare il rischio che si verifichi ancora uno stravolgimento regolamentare da una regione all'altra.
        La pianificazione del territorio deve naturalmente tendere al recupero dei connotati dell'identità locale, su cui si fondano le autonomie, ma allo stesso tempo deve porre in atto strategie dirette alla promozione del processo d'integrazione delle realtà locali con le realtà esterne. C'è tuttavia da chiedersi fino a che punto tale direttiva non si scontri contro i princìpi dell'autonomia regionale e fino a che punto sia prerogativa del Governo centrale l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni in conformità alle norme di leggi nazionali.
        I criteri di formulazione del quadro normativo dovrebbero tra l'altro garantire l'unitarietà del processo di pianificazione mediante l'integrazione nella pianificazione territoriale urbanistica della pianificazione paesistica e ambientale, di difesa del suolo e di tutela dei beni storici e culturali. Dovrebbero inoltre evitare la formalizzazione gerarchica della vituperata pianificazione a cascata - attraverso la quale, ad esempio, un piano comunale non può modificare le prescrizioni della pianificazione sovraordinata, provinciale o regionale anche quando ne sussistano valide ragioni - conferendo flessibilità alla pianificazione del territorio attraverso una interazione tra i diversi strumenti pianificatori e programmatori, tale da consentire al processo di trasformazione territoriale di potersi avviare a qualsiasi livello, concedendo spazi interpretativi e consentendo che, in un dato ambito territoriale, uno strumento urbanistico possa entro certi limiti derogare da quello sovraordinato.
        Circa la pianificazione comunale è stata effettuata la scelta della partecipazione delle categorie al governo del territorio e alla pianificazione dello stesso. Si tratta di una scelta politica effettuata in favore di una reale democraticità della pianificazione fondamentale, che è quella comunale, una scelta che intanto presuppone quello che sino ad oggi è stato previsto solo per le regioni, cioè un quadro di riferimento socio-economico comunale, ma che richiede la mobilitazione e la partecipazione delle forze vive sul territorio, che agiscono cioè con motivazioni di identificazione con il territorio al quale sono legati e del quale intuiscono le vocazioni, al fine di porre mano ad un piano regolatore organico, strutturato al di fuori della solita logica della rendita fondiaria del metro cubo.
        Il contributo propositivo e identificativo delle forze sociali deve avvenire a monte della pianificazione, dove si individua il momento più opportuno ed efficace per verificare la cooperazione degli enti pubblici e privati coinvolti attraverso valutazioni di coerenza e compatibilità con le normative di settore di difesa del suolo, di mobilità, di insediamenti produttivi, eccetera. Non si tratta semplicemente di effettuare un controllo democratico a valle del processo decisionale di pianificazione né di espedienti di facciata o di genere propagandistico del tipo "laboratorio di quartiere", dove note furbizie assemblearistiche si possono esercitare in favore dell'approvazione di soluzioni urbanistiche preventivamente decise nelle camere occulte dei partiti, soluzioni nei confronti delle quali i cittadini possono forse trovare motivazioni di adattamento ma non certo di identificazione. Si tratta invece di ricondurre ogni coinvolgimento pubblico e privato al rispetto dell'imperativo rappresentato dall'interesse generale e alle sinergie degli sforzi degli esponenti politici, professionali e imprenditoriali, tesi alla rinascita non solo economica ma anche civile e culturale della comunità locale.
        Si tratta di liberare le forze sane del Paese, di dare loro spazio e di evitare che continuino ad essere mortificate, piuttosto che stimolate, dalla politica.
        Non si può concludere senza un accenno alla necessità di apportare modifiche radicali all'attuale regime dei suoli, allo scopo di ridefinire il sistema delle rendite di posizione, di redistribuzione degli effetti che l'intervento pubblico produce sul valore degli immobili, e di promuovere la perequazione degli oneri e dei vantaggi tra i proprietari anche attraverso misure appartenenti all'ambito della legislazione tributaria, rendendo la fiscalità immobiliare non punitiva, ma funzionale alle politiche urbanistiche.
        Nuova urbanistica per una nuova società, per la rinascita del nostro Paese.



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