XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 673
Onorevoli Colleghi! - Nelle precedenti legislature a
decorrere dagli anni cinquanta molti parlamentari hanno
presentato diversi progetti di legge tendenti ad intervenire
in una materia alquanto delicata, ma che era giustamente
ritenuta meritevole di norme atte a riportare precise regole
in un settore che, pur vedendo funzionanti sul territorio
nazionale ben quattro case da gioco, non era supportato da
alcuna legge che ne prevedesse la presenza e ne dettasse i
criteri di controllo della gestione.
Infatti queste quattro case da giuoco sono operanti, pur
in presenza degli articoli 718 e seguenti del codice penale
che vietano espressamente il gioco d'azzardo su tutto il
territorio nazionale, senza che vi sia una legge che deroghi
espressamente - come necessario in materia penale - a questo
divieto.
Per questi motivi - e per gli altri che successivamente
illustreremo - nella X legislatura furono presentate alla
Camera dei deputati ben dieci proposte di legge che poi la
Commissione attività produttive, con un lavoro lungo ed
impegnativo, riuscì a trasferire in un testo unificato, frutto
di ampie convergenze politiche dovute alla disponibilità ed al
contributo dei parlamentari di tutti i gruppi presenti in
Commissione, sia di maggioranza che di opposizione.
Questo risultato, di per sé indicativo di una legge da
tutti ritenuta necessaria, deve impegnare il Parlamento a dare
una risposta urgente alle problematiche che l'assenza di una
norma legislativa solleva in una materia delicata com'è
appunto il gioco d'azzardo.
Questa convinzione maturò nella X Commissione della Camera
dei deputati, perché l'approfondimento della materia,
attraverso un lavoro di ricerca sulla legislazione vigente nei
Paesi europei e negli Stati Uniti, unitamente a verifiche
dirette in loco, ha consentito di percepire con
chiarezza i problemi insiti nella paradossale situazione del
nostro Paese, unico Stato in Europa privo di una legislazione
in materia, ma con alcuni casinò funzionanti!
A questo punto non possiamo non ricordare come su questo
specifico argomento sia stata emanata dalla Corte
costituzionale la sentenza n. 152 del 6 maggio 1985, nella
quale la Corte dichiara che: "mentre è messa in grado di
esaminare per la prima volta profili di legittimità
costituzionale che riguardano le case da gioco aperte nel
nostro Paese, non può esimersi dal rilevare che la situazione
normativa formatasi a partire dal 1927 è contrassegnata da un
massimo di disorganicità (...) Si impone quindi la necessità
di una legislazione organica che razionalizzi l'intero settore
(...)". E conclude: "queste esigenze di organica previsione
normativa su scala nazionale (le quali si fanno valere
soltanto nell'ipotesi che il legislatore voglia mantenere le
deroghe agli articoli 718 e 722 del codice penale), vanno
soddisfatte in tempi ragionevoli, per superare le
insufficienze e disarmonie delle quali si è detto".
Da questo preciso e chiaro richiamo della Corte
costituzionale discende, in modo inequivocabile, onorevoli
colleghi, che, non avendo il Parlamento ottemperato nei tempi
ragionevoli (sono già trascorsi quasi quattordici anni), alla
predisposizione di una "organica previsione normativa su scala
nazionale" - alla cui approvazione è strettamente correlata,
secondo la Corte costituzionale, la possibilità di mantenere
le deroghe agli articoli 718 e 722 del codice penale - anche
le attuali quattro case da gioco sono ormai da ritenersi in un
quadro di "insufficienze e disarmonie" legislative non più
accettabili in un momento in cui la chiarezza legislativa e la
trasparenza delle situazioni sono indispensabili, da parte dei
partiti e delle istituzioni (leggi: Ministero dell'interno),
in ordine ad una materia delicata come quella in questione.
Anche recentemente la Consulta, con la sentenza n. 291 del 25
luglio 2001 ha riaffermato, sulla scia della precedente
sentenza n. 152 del 1985, la necessità, ora improrogabile, di
un'organica disciplina della materia, su scala nazionale, per
armonizzare la normativa di settore al quadro
costituzionale.
Dalla necessità di regolamentare l'esistente e di
sopperire all'assenza di una legislazione in grado di
affrontare le problematiche del settore, si è mossa la X
Commissione a decorrere dalla X lagislatura, per pervenire ad
un testo unificato che si pone l'ambizioso obiettivo di
predisporre una nuova regolamentazione per moralizzare il
settore.
Riteniamo, infatti, che non si possa affrontare una
materia tanto delicata ponendoci solo il problema di mettere
al riparo la situazione esistente dai divieti del codice
penale, attraverso l'approvazione di una organica normativa su
scala nazionale, ma anche quello di dare una risposta ai
problemi morali e politici che la enorme diffusione del gioco
d'azzardo sul territorio nazionale pone a tutti.
Riteniamo inoltre che, per le ripercussioni economiche e
sociali, oltre che morali (che sono indubbiamente di grande
valenza per i credenti), che il gioco d'azzardo ha, il
Parlamento sia obbligato ad un intervento legislativo che sia
finalizzato e che porrebbe fine anche a gran parte delle
problematiche delle cosiddette "bische clandestine", che sono
una realtà fortemente diffusa su tutto il territorio nazionale
e che sono in grado di manovrare, come risulta dalle ricerche
non solo di tipo giornalistico ma anche di istituti di ricerca
nazionali, diverse migliaia di miliardi di lire, somme che
vengono gestite, normalmente, dalla criminalità organizzata e
reimpiegate in attività criminose di valenza penale molto più
grave (droga, usura, ricettazione, eccetera) rispetto al gioco
d'azzardo clandestino.
E' noto infatti come le bische clandestine siano anche,
per la delinquenza di piccolo-medio spessore, non solo uno
strumento di finanziamenti di altre attività illecite, ma
anche un mezzo di corruzione e di ricatto che consente di
avvicinare, "spennare" e poi ricattare personaggi importanti e
insospettabili della vita pubblica ai vari livelli locali,
ottenendo quindi omertà e coperture nell'apparato pubblico,
attraverso le quali, spesso, si costruiscono carriere
criminali di grosso livello.
E' convinzione dei proponenti che una presenza adeguata su
tutto il territorio nazionale di case da gioco pubbliche,
private e controllate in base ad una normativa rigorosa come
quella della presente proposta di legge, ridurrebbe
drasticamente - anche se non si avrebbe una loro eliminazione
totale - il fenomeno delle bische clandestine.
Si sottolinea questa prioritaria necessità di trasparenza
e di moralizzazione di un settore come il gioco d'azzardo,
fenomeno largamente presente in tutti gli strati sociali del
nostro Paese e tenacemente sostenuto dallo stesso Stato in
molti suoi aspetti ("gioco del lotto", che si rivolge peraltro
proprio ai meno abbienti con probabilità di vincita decine di
volte inferiori che non alla roulette; "corse dei
cavalli", dove si puntano liberamente anche cifre enormi con
scarsissimi controlli sulla regolarità delle corse a garanzia
dei giocatori; e via via a tutti gli altri, dal totocalcio
all'enalotto ed alle varie lotterie, tanto che possiamo
ritenere non infondata l'accusa di chi dice: "Stato
biscazziere!"), ciononostante si ritiene, proprio sulla base
degli accertamenti ed anche delle verifiche fatte in loco
da alcuni deputati della X Commissione della Camera dei
deputati nella X legislatura, di poter sfatare l'idea della
presenza di fenomeni negativi come droga, prostituzione e
mafia all'interno dei quattro casinò esistenti.
Vi sono certamente stati episodi di corruzioni e ruberie,
ma sono riconducibili non alla struttura in sé, ma alla
presenza di alcuni (fortunatamente pochi!) croupier
disonesti, spesso in accordo con amministratori locali
corrotti: ma questo, onorevoli colleghi, è stato reso
possibile proprio da una precisa responsabilità del Governo e
del Parlamento che sino ad oggi non hanno ritenuto di
intervenire per regolamentare, con norme di legge adeguate, la
presenza e la gestione di strutture nelle quali ogni giorno
passano cifre enormi, tali sicuramente, in mancanza di severe
regole, da "indurre in tentazione" i più sensibili a questo
tipo di "sirena".
Certamente le case da gioco sono strutture fortemente
promozionali per il turismo e quindi la loro localizzazione
può portare con sé (od anche aumentarli considerevolmente se
già presenti) quei fenomeni negativi che sono tipici dei
centri a forte sviluppo turistico; questo non può impedirci di
regolamentare il settore ma deve semmai obbligare, come è
stato fatto nella presente proposta di legge, a tenere ben
evidente il problema al momento della indicazione delle sedi
ove localizzare le nuove case da gioco.
Ma vi sono anche, onorevoli colleghi, precisi motivi di
ordine economico e sociale a sostegno della necessità di
regolamentare, con una adeguata presenza su tutto il
territorio nazionale, le case da gioco.
Come tutti sappiamo, dal 1^ gennaio 1993 si ha la
possibilità di circolare liberamente, non solo come persone ma
anche come capitali, tra i vari Stati. Ebbene, il nostro Paese
in questo settore si presenta con solo quattro case da gioco,
disposte tutte nel nord del nostro territorio, mentre è
circondato da ben 346 case da gioco presenti negli altri Paesi
europei.
Se pensiamo che, già ora, noi siamo i migliori clienti dei
casinò europei (si organizzano voli aerei appositi verso
Malta, Nizza, Montecarlo, eccetera) cosa succederà, sul piano
economico-finanziario, in futuro?
E' ipotizzabile che si possa continuare a mantenere una
tale disparità, rispetto agli altri Paesi europei, sia nel
numero che nella localizzazione su scala nazionale, facendo
mancare uno strumento promozionale come questo alla nostra
industria turistica rispetto a quella di altri Paesi nostri
concorrenti? Io penso di no!
Ma vi è, a nostro parere, dal punto di vista
economico-sociale anche un altro motivo che ci spinge a
presentare la presente proposta di legge.
Infatti, come già detto, le case da gioco sono strutture
fortemente promozionali per il turismo, per cui si ritiene che
la loro localizzazione possa essere positivamente utilizzata
per un più adeguato sviluppo di aree turistiche che
necessitano di ulteriori incentivazioni. In effetti,
l'esperienza europea dimostra che, normalmente, esse sono
localizzate in centri turistici medio-piccoli perché, oltre ad
un riequilibrio territoriale, consentono maggiori possibilità
di controllo dal punto di vista dell'ordine pubblico rispetto
ai centri turistici più congestionati.
Onorevoli colleghi, la proposta di legge, che riproduce
quella già presentata nella XIII legislatura (atto Camera n.
721) risponde completamente alle problematiche sottolineate
dalla Corte costituzionale prima nella ricordata sentenza n.
152 del 1985, e recentemente nella sentenza n. 291 del 2001,
in quanto regolamenta in modo organico su scala nazionale:
1) l'esistenza delle quattro case da gioco già presenti
sul territorio, riconducendole, nei tempi e nei modi più
consoni, ad una normativa di legge comune per tutto il settore
(articolo 1);
2) l'indicazione delle nuove case da gioco, con il
coinvolgimento di tutte le regioni attraverso la previsione di
ambiti territoriali comprendenti una o più regioni, in modo da
rendere la localizzazione dei nuovi casinò la più
equilibrata possibile dal punto di vista del territorio, del
numero degli abitanti e delle caratteristiche socio-economiche
degli ambiti regionali interessati (articolo 1);
3) l'indicazione delle nuove localizzazioni che in sede
di prima applicazione, è fatta direttamente per legge
(trattandosi di una deroga al codice penale, quindi di
competenza del Parlamento), ma con previsione di intervento
della regione nelle fasi successive (articolo 1);
4) la gestione, che viene affidata in concessione, da
parte dei comuni destinatari dell'autorizzazione,
esclusivamente a società private ma con un forte controllo del
Ministero dell'interno attraverso l'istituzione e con la
previsione per legge di incisivi controlli sulla proprietà e
altro (articoli 4 e 5); con questa scelta viene fatta
chiarezza tra il ruolo del comune concedente ed il momento
gestionale, in quanto il comune eserciterà esclusivamente
compiti di controllo sull'attività di gestione (unitamente
all'istituendo Comitato per il coordinamento e la vigilanza
(articolo 9), per cui non vi sarà alcuna compromissione tra
amministratori locali controllori-controllati (vedi frequenti
casi di corruzione avvenuti nei nostri casinò a gestione
pubblica), realizzando quindi la massima trasparenza;
5) criteri di gestione molto precisi e severi che, con
l'accoglimento di suggerimenti di esperti del settore,
consentono di addivenire ad una gestione formalmente e
sostanzialmente corretta, impedendo o rendendo molto
improbabile fatti penalmente perseguibili (articoli 6 e
13);
6) una equa ripartizione degli utili che, coinvolgendo
direttamente un ampio numero di enti locali, tutte le regioni
(e, attraverso esse, tutti i comuni italiani), nonché il
Ministero dell'interno, consente quella perequazione, in tema
di distribuzione dei proventi, che la Corte costituzionale
richiama in modo preciso nella sua sentenza (articolo 7);
questo darà la possibilità di portare nelle casse pubbliche
(dello Stato, delle regioni e dei comuni) alcune centinaia di
miliardi di lire all'anno, cosa che in questo momento di
difficoltà per la finanza pubblica è certamente importante.
Verrà, inoltre, rilanciata l'attività turistica di importanti
aree del Paese, con notevoli benefìci per l'occupazione
diretta (le quattro case da gioco esistenti hanno circa 2.600
dipendenti!) e indotta in questo settore determinante per
l'economia della nostra Nazione;
7) norme molto severe per un controllo permanente sulla
gestione, attraverso l'istituzione presso il Ministero
dell'interno di un Comitato per il coordinamento e la
vigilanza (articolo 9), e di un nucleo speciale di polizia
(polizia dei giochi), alle dipendenze di una istituenda
Direzione centrale per il controllo degli ippodromi e delle
case da gioco (articolo 12).
Il complesso di queste norme è certamente l'unica risposta
valida per fare sì che le case da gioco non possano in alcun
modo essere utilizzate per attività che potrebbero essere
motivo di forte preoccupazione, come riciclaggio di denaro
sporco, tentativi di penetrazione mafiosa o camorristica nella
gestione, eccetera.
Per quanto attiene il numero delle case da gioco da
ammettere all'esercizio, è da ricordare la necessità
costituzionale di una equilibrata presenza su tutto il
territorio nazionale, per cui il numero di dodici nuove
autorizzazioni è da ritenere accettabile.
Un esempio illuminante per valutare questo aspetto può
venire dall'Austria che, pur avendo meno abitanti ed anche
meno potenziale economico della Lombardia, ha sul proprio
territorio oltre una decina casinò!
Certo la localizzazione delle nuove case da gioco,
specialmente in aree già ad alto tasso di criminalità e quindi
con possibili effetti incentivanti dovuti alla sua presenza,
richiede una particolare attenzione, per cui su questo
aspetto, come su tutta la materia, il Ministero dell'interno,
che nel passato ha brillato - inspiegabilmente per
certi versi, comprensibilmente per altri - per l'azione
frenante della sua struttura burocratica, dovrà dare un
contributo doveroso, essenziale e determinante.
Onorevoli colleghi, a conclusione di questa relazione,
vogliamo sottolineare nuovamente l'esigenza e l'urgenza di
approvare in tempi rapidissimi una moderna e severa
legislazione in materia:
a) per adeguare il nostro Paese agli altri Stati
di diritto;
b) per essere presenti in Europa in una situazione
analoga a quella degli altri Paesi;
c) per dare rigorosi strumenti di controllo oggi
inesistenti.
Insomma, per fare un'opera di trasparenza e di
moralizzazione in un settore in cui questi aspetti sono
estremamente necessari, ma sino ad oggi inesistenti!
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