XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 662
Onorevoli Colleghi! - Nel gran parlare che c'è stato
durante questi primi sette anni di applicazione della legge 11
febbraio 1994, n. 109, cosiddetta "legge Merloni", non si è
trovato molto spazio per quelle modifiche alla nuova
legge-quadro che maggiormente avrebbero potuto correggere un
sistema dei lavori pubblici che rischia di passare dalla
inefficienza e dalle improprie collusioni degli anni passati
ad una perenne macchinosità di gestione negli anni futuri. Il
nostro Paese soffre da decenni di un grave ritardo nella
realizzazione di opere pubbliche e gli effetti di ciò si
riflettono sulla competitività del nostro apparato produttivo
e sulla qualità della vita degli italiani. E' mancata nel
recente passato in questo settore una visione politica
lungimirante, a differenza di quanto accaduto in altri Paesi,
anche di livello economico certamente non paragonabile a
quello del nostro.
Le cause di questo deficit sono da ricercare, oltre
che nel freno posto ai finanziamenti per investimenti nei
lavori pubblici per la incapacità di frenare le spese
correnti, soprattutto in una legislazione deficitaria e non
funzionale al raggiungimento degli obiettivi di
modernizzazione coerenti con lo sviluppo civile del nostro
Paese. La legge Merloni, legge-quadro in materia di lavori
pubblici, sin dalle sue prime applicazioni, non ha affatto
mostrato quelle capacità taumaturgiche nei confronti della
scarsa efficienza del settore pubblico che avrebbero dovuto
caratterizzarla, sicché, malgrado alcuni aspetti positivi -
dal perseguimento di finalità relative ad un più approfondito
inquadramento della progettazione, ad una più aggiornata
qualificazione delle imprese - non ha determinato
miglioramenti nel settore a causa di troppi aspetti derivanti
dall'impronta dirigistica e burocratica che le si è voluto
imprimere. Anzi, a causa della congerie di norme illiberali
che vi sono contenute - norme di complicata, difficile e
comunque opinabile applicazione - ha alla fine riconsegnato di
fatto l'intero settore all'arbitrio di vecchie e nuove
burocrazie.
Ciò è tanto più vero in quanto, al momento, la legge n.
109 del 1994, e successive modificazioni, risulta per troppi
aspetti ancora incompresa, come conseguenza della mancanza di
un quadro normativo veramente organico, e disattesa perché da
un insieme di norme e di regolamenti collegati caratterizzato
da persistente frammentarietà non possono scaturire una
interpretazione univoca ed una applicazione corretta.
In una situazione come questa, di fallimento del tentativo
di creare una legge-quadro in grado di abbracciare l'intero
sistema normativo, l'istituzione di una Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici competente su tutto il
territorio nazionale, in controtendenza rispetto alle spinte
generalizzate verso un reale federalismo politico e
amministrativo, non può che risultare espressione di un
centralismo becero.
L'assurdità della situazione è inoltre sottolineata dalla
disinvoltura con la quale le strutture di governo ai vari
livelli territoriali si relazionano con la legge. Mentre si
instaura un'Autorità che può perseguire anomalie, magari di
solo dettaglio anche in relazione ad opere di modesta entità,
può accadere che lavori per centinaia di miliardi di lire
vengano realizzati in regime di totale deregulation. Si
sono cioè create zone franche per finte società privatizzate
che, pur vivendo soltanto di denaro pubblico, affidano
progetti ed appalti al di fuori della nuova legge sugli
appalti.
La legge n. 109 del 1994, e successive modificazioni,
manifesta anche le carenze politiche di una concezione ambigua
dei rapporti tra sfera pubblica e sfera privata, concezione
che può farsi risalire a radici culturali che affondano ancora
nella logica centralistica delle vecchie ideologie del
socialismo reale. Permane la tendenza ad identificare il
controllo delle attività nel settore pubblico con una
struttura burocratica accentratrice che, pur consapevole della
necessità di dare spazio al privato, non resiste tuttavia alla
tentazione di mortificarne l'iniziativa attraverso un
esercizio autoritario della "mano pubblica". Non si riesce ad
ammettere pienamente che in determinate circostanze
l'interesse privato possa identificarsi con l'interesse
pubblico. Si tentano, anzi, sortite prevaricatrici in campi di
competenze che tradizionalmente appartengono sia alle libere
professioni, per il processo naturale di selezione ad esse
connaturale che le legittima, che all'iniziativa
imprenditoriale e finanziaria privata, che si vuole irretire
in un'ottica controllata di programmazione che limita le
straordinarie capacità della nostra gente nell'intuire le
possibilità di sviluppo socio-economico. L'eccesso di
normativa porta anche a questo ed agisce alla fine a scapito
della trasparenza dei ruoli e della snellezza delle
procedure.
Per contro, mentre il nuovo itertecnico-amministrativo
prevede una serie di adempimenti che andrebbero affidati a
personale mediamente più qualificato e specializzato rispetto
a quello di cui possono oggi disporre le pubbliche
amministrazioni, non esistono norme che indirizzino,
realmente, verso una razionalizzazione delle stazioni
appaltanti. Siamo una Nazione composta da oltre 8 mila comuni,
di cui oltre 6 mila di piccola dimensione, come si può
pretendere che questi ultimi dispongano di uffici tecnici alla
stregua delle città metropolitane?
Nella proposta di legge, in un'ottica sussidiaria, si
prevede l'istituzione di uffici provinciali di gestione dei
lavori pubblici a cui possano fare riferimento i comuni più
piccoli e le altre stazioni appaltanti in caso di
necessità.
Si è anche persa di vista la funzione simbolica assunta
dall'opera pubblica nei suoi elementi identificativi con la
cultura antropologica dei luoghi. E' questa la motivazione di
fondo che è stata posta alla base di una scelta quasi
generalizzata dell'opzione concorsuale quale criterio di
selezione progettuale dell'opera pubblica. Moltiplicando
l'esperimento concorsuale, si consente tra l'altro a molti
giovani talenti di confrontarsi e progredire, uscendo
dall'anonimato a cui in Italia sono oggi costretti. Se invece
dovesse perdurare l'attuale sistema di selezione previsto
dalla legge in oggetto, si può ipotizzare un generale
accaparramento della maggior parte degli incarichi da parte di
cordate di società e studi consorziati solo per questo scopo.
Il curriculum, da attestato di garanzia, come doveva
essere nelle intenzioni del legislatore, si sta trasformando
in una sorta di falso ideologico. Senza una regolamentazione
basata su criteri qualitativi si rischia di avallare
valutazioni fondate su dubbie credenziali, oltre che sul
fatturato societario. In queste condizioni, oltre che venir
meno al dovere della tutela del lavoro intellettuale, si
prefigura una situazione di possibile annientamento di una
intera categoria professionale.
Per quanto riguarda la questione delle società
d'ingegneria, la legge vigente ha operato una classificazione
delle stesse sulla base di discutibili criteri legati alla
forma societaria. Inoltre, la discriminazione fra società
d'ingegneria a responsabilità limitata e società cooperative
d'ingegneria rientra in normative, già oggetto di censura dei
tribunali amministrativi regionali, che non tengono conto di
quanto avviene in proposito nell'Unione europea, normative che
pongono un grosso ostacolo ai tanti studi professionali che
non potranno probabilmente procedere verso una loro necessaria
evoluzione e trasformazione.
In tema di garanzie e di coperture assicurative, la
previsione di una polizza del progettista per eventuali errori
di progettazione offre il fianco a comportamenti perversi da
parte delle compagnie assi-curative, le quali prestano le
coperture richieste solo se il progettista è facoltoso e
possiede beni a sufficienza per ovviare alle responsabilità di
errori. Si tratta di una logica inammissibile, che opera di
fatto discriminazioni in funzione del censo, tale da condurre
all'assurdità che per progettare opere pubbliche si rende
necessario essere ricchi piuttosto che capaci.
Altre incongruità risiedono, per gli appaltatori, in un
eccessivo carico di assicurazioni generiche a fronte di esigue
garanzie fideiussorie sull'esecuzione dei lavori, appena il 10
per cento. Si vuole invertire questo criterio e, sull'esempio
di quanto avviene in altri Paesi dell'Unione europea,
aumentare considerevolmente l'entità di questa fondamentale
garanzia.
Infine il project financing: quanto è stato detto
sui vizi ideologici che presiedono al rapporto
pubblico-privato ritrova una puntuale applicazione negli
articoli della legge sulla promozione privata nel campo dei
lavori pubblici. Questi articoli andavano quindi integrati,
anche per non creare confusione tra project financing e
l'istituto della concessione, al fine di trovare spazio per
una partecipazione del privato alla realizzazione di opere di
interesse pubblico con idee e risorse del tutto private,
seppure sottoposte ad una obiettiva valutazione del loro grado
di utilità pubblica.
Onorevoli colleghi! Con il project financing si
completa un insieme di motivazioni che riteniamo valido a
giustificare l'insieme degli interventi emendativi più urgenti
da apportare alla legge n. 109 del 1994, e successive
modificazioni, nell'intento di riportare la legge ad una più
concisa ed efficace stesura. Questo insieme di motivazioni può
essere così puntualizzato:
1) ridimensionare all'essenziale il quadro normativo;
2) bloccare il proliferare delle sue ramificazioni in
regolamenti e in decreti collegati;
3) decentrare l'istituzione dell'Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici su base regionale, azzerando il
carrozzone nazionale;
4) articolare l'amministrazione pubblica e la funzione
dei professionisti esterni in senso più aderente ad una
trasparenza ed alternanza dei rispettivi ruoli;
5) istituire gli uffici provinciali di gestione dei
lavori pubblici di riferimento per le altre stazioni
appaltanti in caso di necessità;
6) modificare il sistema di cooptazione dei progettisti
favorendo l'esperimento concorsuale;
7) regolamentare ed incentivare il ricorso all'appalto
integrato;
8) ridimensionare l'entità delle coperture assicurative
entro limiti più congrui e più equi per i progettisti ed
aumentarle per gli esecutori dei lavori per garantire i
medesimi;
9) ampliare il quadro di partecipazione finanziaria
privata con la previsione di interventi propositivi anche
quando non preventivamente programmati da parte
dell'amministrazione pubblica.
Risultano quindi chiare le ragioni per cui è di
fondamentale importanza che la presente proposta di legge sia
approvata.
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