XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 650
Onorevoli Colleghi! - Sulla materia in oggetto, al fine
di integrare una norma che, alla lettura attuale può esporsi
ad interpretazioni differenziate da parte dei vari organi di
giurisdizione, innescando gravi disparità di trattamento, come
peraltro è già avvenuto, sono già state presentate nel corso
della XII e della XIII legislatura due proposte di legge,
rispettivamente atto Camera n. 3326 e atto Camera n. 2956.
Considerata l'importanza della materia disciplinata con la
legge n. 104 del 1992, la matrice costituzionale del diritto
tutelato, la portata generale della norma nonché l'alto valore
umanitario e sociale che la stessa riflette; considerata
peraltro l'urgenza di eliminare ogni e qualsiasi possibilità
di discriminazione nell'applicazione della stessa norma,
nonché la modesta spendita di tempo che tale opera di
giustizia sociale comporta, ripropongo alla vostra sollecita
attenzione, discussione e approvazione la proposta di legge in
argomento, facendo proprie e sottoscrivendo le motivazioni
espresse dai colleghi deputati che la presentarono
originariamente e che qui, di seguito, si riproducono
integralmente.
L'articolo 21 della legge 5 febbraio 1992, n. 104,
stabilisce:
"1. La persona handicappata con un grado di invalidità
superiore ai due terzi... assunta presso gli enti pubblici
come vincitrice di concorso e ad altro titolo, ha diritto di
scelta prioritaria tra le sedi disponibili.
2. I soggetti di cui al comma 1 hanno la precedenza in
sede di trasferimento a domanda".
L'articolo 33 della legge 5 febbraio 1992, n. 104,
dedicato alle "agevolazioni" a favore dei suindicati soggetti,
prescrive: "La persona handicappata maggiorenne in situazione
di gravità può usufruire alternativamente dei permessi di cui
ai commi 2 e 3 ha diritto di scegliere, ove possibile, la sede
di lavoro più vicina al proprio domicilio e non può essere
trasferita in altra sede, senza il suo consenso".
Non v'è dubbio che si tratti di un diritto di matrice
costituzionale, di portata generale, in quanto espressione
diretta della salvaguardia della salute e della dignità umana
garantita dai principi fondamentali della nostra Costituzione
(articoli 2 e 3), nonché del dovere inderogabile di
solidarietà sociale (articolo 3 della Costituzione).
Tale diritto non può pertanto tollerare eccezioni né
compressioni se non, esclusivamente, di fronte ad esigenze
imperative ed altrettanto generali, quali quelle della
sicurezza nazionale, dell'ordine pubblico e della morale
comune.
Ciononostante, è ancora vivo il ricordo dell'episodio, già
denunciato nella citata proposta della scorsa legislatura, per
cui il Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica ha respinto l'istanza di un docente universitario,
dializzato trisettimanalmente, volta ad ottenere il
trasferimento ad un posto disponibile presso università vicina
al proprio domicilio, in base all'opinione che la disciplina
di tutela dell'handicappato non possa trovare applicazione nel
caso di trasferimento di professori universitari in quanto:
a) pregiudiziale al loro trasferimento è
l'espressione del gradimento da parte della facoltà di
destinazione, stante il requisito di autonomia di cui godono
le università;
b) le università non possono essere ricomprese tra
gli enti pubblici ai quali si riferisce la legge 5 febbraio
1992, n. 104.
A parte la speciosità dei convincimenti espressi allora
dal Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica (e, quel che è più grave, avallati con molta
leggerezza dal Consiglio di Stato in sede consultiva), qui si
tratta di valutare quale dei due princìpi, quello del diritto
alla salute di tutti i cittadini, senza distinzione alcuna, e
quello dell'autonomia universitaria, prevalga in caso di
ipotesi di conflittualità.
La Corte costituzionale ha già avuto modo di esprimersi al
riguardo, con molta avvedutezza, allorquando ha considerato
che quella delle università non è "un'autonomia piena ed
assoluta, ma un'autonomia che lo Stato può accordare in
termini più o meno larghi, sulla base di un apprezzamento
discrezionale che, tuttavia, non sia irrazionale" (Corte
costituzionale 14 maggio 1985, n. 145). Orbene, sarebbe
"irrazionale" la previsione di un'autonomia tale (in materia
di trasferimenti di docenti, cui la legge riconosce il titolo
idoneo all'insegnamento di una determinata materia in tutte le
università della Repubblica) da inibire l'applicazione di
disposizioni di legge che costituiscono princìpi di riforma
economico-sociale della Repubblica e che trovano ineludibile
radicamento nei princìpi fondamentali della Costituzione.
Peraltro non risponde neanche a verità incontrovertibile
che il trasferimento dei professori universitari sia sempre e
comunque subordinato all'espressione di gradimento della
facoltà di destinazione. Questo infatti viene meno ogni
qualvolta il bene tutelato rifletta interessi di più ampia e
decisa pregnanza, quale quello del superiore ordine degli
studi, dell'imparzialità della pubblica amministrazione, del
giusto contemperamento tra diritti individuali e interessi
collettivi. D'altronde, è lo stesso ordinamento universitario
ad offrire evidenti ed inequivocabili esemplificazioni di
cedevolezza del meccanismo del "gradimento" di fronte ad
esigenze di ordine superiore: nell'articolo 3, secondo comma,
del decreto legislativo luogotenenziale 5 aprile 1945, n. 238,
che subordina la legittimità del "gradimento" alla tutela del
superiore interesse degli studi, alla mancanza di manifesta
ingiustizia e alla completezza e non contraddittorietà della
motivazione di "gradimento".
Per altro verso, il Consiglio di Stato ha avuto modo di
pronunciarsi in merito alla cedevolezza del requisito
dell'autonomia delle università, nella specie della loro
potestà di cooptare e di prescegliere il docente mediante
chiamata, di fronte al meccanismo concorsuale a cattedra o per
trasferimento: "l'istituzione universitaria, nel momento in
cui chiede il concorso, deve essere consapevole che la
richiesta di concorso si deve intendere fatta per incerta
persona e non per un candidato predeterminato, sicché la
scelta del docente è in ultimo affidata al meccanismo di
soluzione concorsuale", restando pertanto superato "ogni
eventuale legame fiduciario tra la singola facoltà e il
candidato vincitore" (Consiglio di Stato, Sez. II, 7 aprile
1993, n. 1165/92).
Ma soprattutto elementari considerazioni di mera logica
conducono a non poter ritenere intangibile il meccanismo del
"gradimento" quale necessario corollario del principio di
autonomia universitaria: se avesse valore esclusivo il
gradimento della facoltà, non avrebbe alcun senso bandire
concorsi a cattedra o per trasferimento, in quanto su
qualsiasi titolo presentato dai candidati risulterebbe
prevalente, sempre e comunque, la posizione del candidato che,
ancorché evidentemente più debole, avesse ottenuto il
"qualificato gradimento" della facoltà, fermo restando,
peraltro, che il mancato gradimento nei confronti del docente
handicappato potrebbe essere stato originato proprio dalla
consapevolezza della facoltà che le condizioni di menomazione
fisica del docente consentono a questi un impegno lavorativo
ridotto rispetto agli altri docenti in buone condizioni di
salute.
Sicché, l'ipotetico conflitto tra norme (quelle
sull'autonomia universitaria e quelle sul diritto alla tutela
della salute per tutti i cittadini) va risolto avuto riguardo
alla differente pregnanza costituzionale delle stesse come al
rispettivo radicamento nella coscienza sociale e nel diritto
umanitario.
A tale proposito va rilevato che l'Italia ha inteso
assumere una serie di impegni di carattere internazionale che
presiedono alla integrale tutela della persona umana, in
generale, e della salute, in specie.
Tale il Patto internazionale relativo ai diritti
economici, sociali e culturali che, all'articolo 12, impegna
gli Stati sottoscrittori a riconoscere "ad ogni individuo",
senza eccezioni, la possibilità "di godere delle migliori
condizioni di salute fisica e mentale che sia in grado di
conseguire" (il Patto è stato ratificato reso esecutivo
dall'Italia con la legge 25 ottobre 1977, n. 881, ed è entrato
in vigore per il nostro Paese il 15 dicembre 1978). Alla
stessa stregua, la Carta sociale europea riconosce
all'articolo 11, senza alcun condizionamento, "ad ogni persona
il diritto di beneficiare di tutte le misure che consentano di
godere del miglior stato di salute che esse possano
raggiungere" (la Carta sociale europea è stata ratificata ed
eseguita dall'Italia con legge 3 luglio 1965, n. 929, ed è
entrata in vigore il 21 novembre 1965).
Entrambi tali atti internazionali prevedono che gli Stati
sottoscrittori possano fare dichiarazioni di eccezione o
apporre riserve all'atto dell'adesione o della ratifica.
L'Italia non solo non ha inteso apporre alcuna riserva, ma
all'atto della ratifica della Carta sociale europea ha inteso
esprimere ex verbis l'integrale accettazione degli
obblighi sottoscritti: "Le Gouvernement italien accepte
l'intégralité des engagements decoulant de la Charte". Con
ciò, conferendo rilievo anche internazionale al proprio dovere
inderogabile di solidarietà sociale sancito dall'articolo 3
della Costituzione.
E' peraltro notorio e ormai saldamente conclamato quale
sia il valore di supremazia che gli accordi internazionali
assumono nel nostro ordinamento per effetto della norma sulla
produzione giuridica contenuta nell'articolo 10 della
Costituzione, che prescrive l'obbligo costituzionale di
adeguamento del nostro ordinamento alle norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute.
E' del pari notorio che tra le norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute v'è la norma
fondamentale pacta sunt servanda, che sancisce
l'obbligatorietà costituzionale delle norme di natura
pattizia.
Risulta evidente che, se fosse consentito ad una semplice
"norma di regime" (qual è quella che fonda la specialità
ratione materiae della disciplina dei trasferimenti dei
professori universitari) porsi in deroga a "princìpi di
struttura" dell'ordinamento (quali sono quelli del dovere
inderogabile di solidarietà sociale dello Stato e quello
dell'osservanza degli accordi internazionali), oltre che
risultare agevolmente conculcabili diritti inalienabili della
persona umana, risulterebbe consentita la violazione di norme
internazionali con il conseguente insorgere della
responsabilità dello Stato italiano sul piano
internazionale.
Sulla base delle considerazioni che precedono è agevole
ritenere che, se la Corte costituzionale fosse investita del
problema della legittimità costituzionale della normativa
speciale sui trasferimenti dei professori universitari
handicappati alla stregua del diritto degli stessi di ottenere
il trasferimento a posti disponibili vicini al proprio
domicilio, non avrebbe esitazioni in ordine alla affermazione
della prevalenza delle norme che garantiscono la tutela
dell'handicappato.
Tuttavia, dati i meccanismi che nel nostro ordinamento
consentono l'intervento dell'organo di legittimità
costituzionale, si corre il consistente rischio che il giudice
di merito adito non valuti necessario tale ricorso alla Corte
costituzionale e ritenga fondata la propria competenza a
decidere nel merito senza sollevare il problema di
legittimità.
La conseguenza più macroscopica sarebbe quella della
possibilità di giudizi e valutazioni diversi a seconda del
giudice adito, con una discriminatoria quanto esecrabile
differenziazione di soluzioni giudiziarie.
Ciò non può essere tollerato.
Si impone pertanto l'intervento del legislatore, il quale
con una semplice e lapidaria norma integrativa possa fugare
ogni ragionevole dubbio e ogni perplessità ermeneutica.
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