XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 645
Onorevoli Colleghi! - Il testo unico bancario di cui al
decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385, di seguito
denominato "testo unico", all'articolo 144 ha fortemente
inasprito le sanzioni amministrative pecuniarie stabilite
dalla legge bancaria del 1936 (regio decreto-legge 12 marzo
1936, n. 375), portandole a livelli di considerevole ampiezza
(da lire un milione a lire 50 milioni nelle ipotesi previste
dai commi 1 e 2; da lire 2 milioni a lire 25 milioni
nell'ipotesi prevista dal comma 3, fino a lire 100 milioni
nell'ipotesi prevista dal comma 4).
La nuova disciplina delle sanzioni amministrative
pecuniarie si caratterizza per la fortissima accentuazione
dell'afflittività, basata sul multiplo da 200 volte il minimo
edittale a 10.000 volte il massimo edittale, delle sanzioni
previste dall'articolo 87 del citato regio decreto-legge n.
375 del 1936, e sul notevole incremento della gamma di ipotesi
sanzionabili e dal numero dei soggetti destinatari. Ma lo
strumento legislativo con il quale queste scelte sono state
adottate (testo unico), come si dirà di seguito, non ha forza
e valore sufficienti per imporre siffatte prescrizioni
nell'ordinamento amministrativo, sovvertendo la gerarchia
delle fonti normative e ponendosi in contrasto con varie norme
della Costituzione.
La fortemente incrementata afflittività della pena,
inoltre, non si è accompagnata alle garanzie processuali
necessarie ad un sindacato giurisdizionale effettivo e non di
mera facciata sull'esercizio del potere sanzionatorio da parte
delle autorità creditizie. L'articolo 145 del testo unico, al
comma 4, si è limitato infatti a confermare la
sperimentabilità, contro il decreto del Ministro del tesoro
irrogativo delle sanzioni, dell'antiquato reclamo alla corte
di appello di Roma che decide in camera di consiglio come
giudice di unico grado, in pratica riscrivendo il testo
dell'articolo 90 del citato regio decreto-legge n. 375 del
1936: norma precostituzionale.
Aspetti di dubbia costituzionalità emergono innanzitutto
con riguardo all'articolo 25, primo comma, della Costituzione,
nel combinato disposto con l'articolo 3, primo comma, e con
l'articolo 125, secondo comma, della stessa Costituzione: il
primo esige che nessuno sia distolto dal giudice naturale
precostituito per legge; il secondo istituisce il principio di
uguaglianza che vieta eccezioni - non razionalmente
giustificate - alle regole generali attributive della
competenza; il terzo assicura il decentramento della giustizia
amministrativa su scala regionale (e persino provinciale) e il
doppio grado di giurisdizione.
La "naturalità" del giudice implica il collegamento
dell'organo giudicante con il territorio e questo assume
rilevanza di limite per la legge nell'adottare soluzioni
centripete qual è quella in questione, che si pone -
oltretutto - in stridente contrasto con l'aspirazione ad un
effettivo decentramento istituzionale, oggi notevolmente
diffusa nel Paese.
Ragioni di "comodità" della Banca d'Italia (come ironizzò
Gustavo Minervini), ai fini di una gestione centralizzata
delle liti, certamente hanno militato a base della conferma
della competenza della corte di appello di Roma come giudice
di unico grado. Non con altrettanta certezza si può dire,
però, che tali ragioni valgano ad integrare un'eccezione
razionalmente giustificata alle regole generali
disciplinatrici della giurisdizione ed alla sovrastante regola
di uguaglianza dettata dalla Costituzione, all'articolo 3, tra
i "princìpi fondamentali".
Desta sconcerto che la regola del giudice unico romano,
fatta propria dal legislatore bancario precostituzionale, sia
stata confermata dal legislatore bancario
post-costituzionale, obliterando le istanze decentrative
costituenti un caposaldo dell'assetto istituzionale vigente e
vivamente avvertite dalla società contemporanea.
Il quadro delineato si fa ancora più problematico se si
considera che l'uniformità di indirizzi giurisprudenziali
perseguita con l'accentramento delle liti presso la corte di
appello di Roma è stata a tale punto monolitica che tutti i
reclami sono stati, senza alcuna eccezione, rigettati dal
giudice romano in più di un sessantennio di ormai copiosa
giurisprudenza.
Un altro aspetto di incostituzionalità si manifesta con
riguardo all'articolo 76 della Costituzione, che subordina
alla predeterminazione di princìpi e criteri direttivi la
delegabilità della funzione legislativa all'esecutivo. La
legge n. 142 del 1992, articolo 25, che aveva conferito la
delega al Governo ad emanare il testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia, aveva attribuito una vera e
propria "procura in bianco", omettendo la fissazione dei
citati princìpi e criteri e rimettendo all'esecutivo una
competenza assolutamente libera che, per non trasmodare in
scelte esorbitanti ed arbitrarie, avrebbe dovuto esercitarsi
nel rispetto dei valori e princìpi costituzionali,
segnatamente del principio di gerarchia delle fonti normative,
che esige il rispetto da parte delle fonti sub-primarie dei
princìpi generali dell'ordinamento (e tale è il testo unico),
oltre che, naturalmente, della legge delega. La Corte
costituzionale, già con sentenza n. 3 del 26 gennaio 1957, ha
precisato il rapporto di sotto-ordinazione che lega i decreti
legislativi ai princìpi generali stessi, con il conforto della
dottrina pubblicistica, generalmente orientata a rimarcarne
l'accentuata sub-primarietà e la sottordinazione alle
fonti di grado poziore.
La normativa in questione rivela un ulteriore profilo di
incostituzionalità sotto l'aspetto della violazione del
principio di legalità della pena e di tassatività del precetto
sanzionatorio (articoli 23 e 25, secondo comma, della
Costituzione).
L'articolo 144 del testo unico è norma che non brilla per
chiarezza previsionale, in quanto si occupa in un unico
contesto - sanzionandole con la stessa pena - di fattispecie
fortemente eterogenee, fra l'altro definite con ampi rinvii
"in bianco" alle disposizioni amministrative sia di ordine
generale che specifico. Ed in verità le trasgressioni cui
vengono ricollegate le sanzioni hanno ad oggetto numerose
norme del testo unico e la generalità dei provvedimenti
(generali o particolari) adottati dalle autorità creditizie,
tanto che si evidenzia un amplissimo ventaglio di ipotesi
sanzionabili.
Forti riserve sul piano della costituzionalità, sotto il
profilo del mancato rispetto dei princìpi di legalità della
pena e di tassatività del precetto sanzionatorio, suscita
anche l'ammontare della sanzione, oscillante con un
excursus estremamente ampio tra un minimo edittale di
importo contenuto ed un massimo edittale di notevole entità,
senza la prefissione di alcun criterio di quantificazione.
La riserva di legge, posta dall'articolo 23 della
Costituzione, a norma del quale: "Nessuna prestazione (...)
patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge"
traduce nel settore delle prestazioni patrimoniali
obbligatorie (tra cui le sanzioni, appartenenti al genus
dei provvedimenti amministrativi di ordine) il principio di
legalità, secondo cui nessun potere autoritativo può esistere
se non si fonda sulla legge. Si tratta, beninteso, di riserva
relativa di legge, che lascia spazio, in quanto tale, alla
discrezionalità amministrativa, ma questa - anche ove si
tratti di discrezionalità tecnica - non può esercitarsi, come
ha precisato la Corte costituzionale (sentenza n. 127 del
1963), in difetto di una base legislativa sufficientemente
determinata: occorre pur sempre che la legge, affinché la
statuizione dell'articolo 23 della Costituzione non resti
inattuata, stabilisca criteri e limiti idonei a delimitare la
discrezionalità irrogativa.
E' proprio l'omessa previsione nell'articolo 144 del testo
unico di alcun criterio direttivo e di alcun vincolo alla
discrezionalità sanzionatoria delle autorità creditizie, che
spazia, con una forbice fortemente divaricata, tra minimo e
massimo edittale, ad evidenziare un ulteriore profilo di
incostituzionalità della normativa considerata, per l'evidente
contrasto con gli articoli 24 e 113 della Costituzione. Il
primo di essi garantisce il diritto di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Il secondo
assicura pienezza ed effettività di tutela giurisdizionale
contro gli atti della pubblica amministrazione. Il citato
articolo 144, non avendo dettato alcun criterio direttivo
della quantificazione della sanzione, rende assolutamente
libero il soggettivo apprezzamento dell'autorità creditizia,
il cui potere si svolge in un ambito illimitatamente
discrezionale, confinante - in quanto tale - con l'arbitrio,
donde la sottrazione di fatto della legittimità della sanzione
al sindacato giurisdizionale.
Ed invero, in mancanza di un parametro normativo
determinato, vengono meno i presupposti di raffrontabilità
della condotta dell'amministrazione al precetto legislativo,
con la conseguente inattivazione delle garanzie giustiziali
approntate dagli articoli 24 e 113 della Costituzione.
Su queste basi può trovare spiegazione l'assolutamente
uniforme indirizzo rigettista, seguito senza eccezione alcuna
in sessanta anni circa di giurisprudenza, della corte di
appello di Roma nel decidere i reclami presentati da operatori
bancari destinatari di sanzioni pecuniarie.
Né un ostacolo di ordine sistematico alla devoluzione alla
giurisdizione amministrativa delle controversie in questione
può farsi derivare dall'attribuzione, a opera della legge 24
novembre 1981, n. 689, all'autorità giudiziaria ordinaria
della giurisdizione sulle sanzioni pecuniarie amministrative
in generale. Ed invero tale attribuzione trova origine nella
circostanza che la legge citata, in quanto depenalizzatrice
(il suo titolo è eloquente: "Modifiche al sistema penale"),
aveva trasferito alle preture civili (ora ai tribunali) il
contenzioso che in precedenza apparteneva alle preture
penali.
Le sanzioni pecuniarie bancarie non si originano - al
contrario - da alcuna vicenda depenalizzatrice.
Nei loro confronti la dottrina specializzata ha osservato
che "(...) nell'adozione dei provvedimenti sanzionatori
l'autorità amministrativa agisce pertanto nell'esercizio di
una specifica potestà, nei cui confronti il contravventore
deve riconoscersi titolare di un mero interesse legittimo,
tutelabile come tale dinanzi al giudice amministrativo " (M.A.
Sandulli, Sanzione, enciclopedia giuridica Treccani,
ad vocem).
L'attribuzione ai tribunali amministrativi regionali ed al
Consiglio di Stato della giurisdizione in materia si rivela,
oltre che coerente, opportuna, in considerazione del notevole
alleggerimento del contenzioso globale facente carico ai
suddetti giudici in attuazione dell'articolo 63 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165. In tale prospettiva il
contenzioso sanzionatorio in questione può essere più
rapidamente definito rispetto ai tempi attuali, con un
ulteriore vantaggio in termini di effettività di giustizia.
Si rende, in definitiva, necessario riconciliare le
anzidette prescrizioni settoriali con la Costituzione e con i
princìpi generali del diritto punitivo che appaiono - come si
è visto - per più versi violati.
La presente proposta di legge si ispira pertanto ai
princìpi:
1) della riserva di legge (articolo 23 della
Costituzione), fissando i criteri della quantificazione della
sanzione, così da contenere la libertà di apprezzamento
dell'autorità irrogante entro limiti prestabiliti,
ostacolandone il trasmutarsi in arbitrio;
2) del decentramento della giustizia amministrativa
(articolo 125, secondo comma, della Costituzione), prevedendo
la devoluzione al giudice amministrativo (tribunali
amministrativi regionali in primo grado, Consiglio di Stato in
secondo grado) del sindacato giurisdizionale sulle sanzioni
bancarie di cui si tratta.
Un più garantistico controllo giurisdizionale, articolato
sul doppio grado di giurisdizione, si impone - del resto -
anche in considerazione dell'intervenuta semplificazione del
procedimento sanzionatorio, essendo stata abrogata la
prescrizione contenuta nell'articolo 90, secondo comma, del
citato regio decreto-legge n. 375 del 1936, che prevedeva che
il Ministro potesse irrogare la sanzione solo dopo che ne
fosse "autorizzato" dal Comitato interministeriale per il
credito e il risparmio. L'affievolirsi delle garanzie
procedimentali esige, per contrappeso, l'accentuarsi delle
garanzie processuali e giustifica l'articolazione del
sindacato giurisdizionale sul doppio grado, come è regola
generale - del resto - nei confronti di ogni provvedimento
amministrativo che incida su posizioni tutelate.
Né questa soluzione contrasta con l'aspirazione al
"consolidarsi di unitari indirizzi giurisprudenziali"
manifestata nella relazione del Ministro del tesoro,
all'articolo 34 del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n.
481, abrogato dall'articolo 161 del testo unico (il cui
contenuto è stato riprodotto senza modifiche nell'articolo 145
del citato testo unico) dal momento che l'autorevolezza del
Consiglio di Stato, giudice di ultima istanza, garantisce
senz'altro questo obiettivo.
Un'altra grave lacuna presente nell'articolo 145 del testo
unico e che occorre rimuovere, è quella dell'indeterminatezza
del termine conclusivo del procedimento sanzionatorio.
L'articolo 2 della legge generale sul procedimento 7
agosto 1990, n. 241, delega la fissazione del termine
conclusivo dei procedimenti amministrativi alle leggi di
settore (ma il testo unico tace sul punto) e in subordine ai
regolamenti dell'amministrazione competente. Nel silenzio
della fonte legislativa e regolamentare lo stesso articolo 2
fissa un termine suppletivo generale di trenta giorni.
Così disponendo la citata legge n. 241 del 1990 istituisce
evidentemente un termine provocatoriamente breve diretto a
sollecitare il legislatore di settore o l'amministrazione
responsabile del procedimento alla fissazione di un termine
confacente al suo grado di complessità.
L'articolo 145 del testo unico, al comma 1, come va
ribadito, omette di fissare il termine finale del
procedimento, limitandosi a porre soltanto il termine di
trenta giorni nel quale i destinatari degli addebiti mossi
dalla Banca d'Italia possono presentare le proprie deduzioni
difensive. Per il resto la disposizione è del tutto lacunosa,
né prevedendo un termine di conclusione della istruttoria, né
istituendo un termine finale conclusivo del procedimento
sanzionatorio come termine decadenziale del potere irrogativo
del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica (nel testo di legge Ministro del tesoro).
Si manifestano, in tale modo, una vistosa asistematicità
nell'ordinamento sanzionatorio ed una innegabile antinomia con
le fondamentali regole del diritto punitivo: tra le quali, con
valore di principio di ordine pubblico, è quella che assicura,
con la delimitazione temporale del potere sanzionatorio,
certezza di rapporti e tutela dell'affidamento: obiettivi
costituzionalmente garantiti (articoli 3 e 97 della
Costituzione).
Con l'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990
l'amministrazione pubblica ha perso la signoria del tempo.
Questo ha cessato di essere una variabile dipendente
dall'amministrazione, essendo stato sottratto alla sua
potestà. La certezza del tempo dell'azione amministrativa è
stata positivizzata con il valore di principio fondamentale
dell'ordinamento amministrativo. Il Consiglio di Stato
(adunanza generale, parere n. 141 del 21 gennaio 1991) ascrive
appunto alla legge n. 241 del 1990 il ruolo di essenziale
presidio della "certezza del termine finale del procedimento
assurto a principio di ordine pubblico".
Per tutto ciò si rende necessaria la espressa fissazione
di un termine finale del procedimento sanzionatorio, che non
può restare aperto a tempo indeterminato; spirato il quale
termine il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica decade dal potere di erogare
sanzioni.
La presente proposta di legge è costituita da un solo
articolo, con il quale si dispongono modifiche agli articoli
144 e 145 del testo unico.
L'articolo 144 è integrato con l'inserimento, al comma 4,
della disposizione con la quale si fissano i criteri di
quantificazione della sanzione pecuniaria.
L'articolo 145 è integrato con la previsione, al comma 2,
del termine conclusivo del procedimento ed è modificato
sostituendo il comma 4 con la disposizione attributiva della
giurisdizione sulle sanzioni ai tribunali amministrativi
regionali e al Consiglio di Stato, con l'abrogazione dei commi
5, 6 e 7, e con la opportuna modifica al comma 8.
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