XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 632
Onorevoli Colleghi! - La sempre più diffusa richiesta
di una più elevata professionalità dei magistrati, intesa nel
suo senso più ampio, comprensivo non solo di un bagaglio di
conoscenze tecniche ma anche di conoscenze della realtà sulla
quale l'attività giudiziaria va ad incidere, induce ad
affrontare il tema alla radice proponendo l'istituzione della
cosiddetta "Scuola nazionale della magistratura", da sempre
invocata.
Una tale soluzione, con il corollario dei più penetranti
strumenti di preparazione e valutazione che essa comporta,
consente altresì di realizzare un'oculata riforma
ordinamentale, relativa alla distinzione tra le funzioni
requirente e giudicante che riconosca il fondamento di istanze
reali senza intaccare delicati equilibri costituzionali, come
si dirà meglio nel prosieguo.
1. - L'importanza della formazione professionale. -
La formazione professionale può essere definita come la
comunicazione organizzata di conoscenze tecniche, pratiche e
deontologiche, che si aggiungono a quelle fornite dal concreto
operare professionale.
Se essa è importante in tutte le professioni, lo è in modo
particolare per la magistratura. Per dettato costituzionale,
infatti, "i giudici sono soggetti soltanto alla legge" e "si
distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni". Ciò
significa che ai magistrati non possono essere suggeriti
indirizzi od orientamenti circa l'interpretazione delle leggi,
né da poteri esterni né dallo stesso ordine giudiziario: e
quindi il giudice, più ancora di ogni altro funzionario dello
Stato, ha bisogno di una formazione professionale di altissimo
livello, dovendo egli da solo ricercare ed acquisire gli
strumenti della sua attività.
Questa consapevolezza - e la conseguente necessità di
addivenire all'istituzione di una Scuola della magistratura, o
Accademia, o di un Centro superiore di studi giuridici - è
ormai diffusa, e molteplici sono state in questi ultimi tempi
le sollecitazioni in tal senso.
2. - Sollecitazioni ed esperienze similari. -
L'invocazione di una scuola è presente nei lavori
parlamentari che precedettero il varo della legge 12 aprile
1990, n.74, e nei lavori della Commissione parlamentare per le
riforme istituzionali (seduta del 2 dicembre 1992), in cui ci
si soffermò sulla differenziazione dell'ufficio del pubblico
ministero rispetto alla magistratura giudicante, e
sull'esigenza di abbandonare ogni automatismo nella
progressione in carriera, per far luogo a reiterate verifiche
della professionalità dei magistrati.
Il Consiglio superiore della magistratura, in più
occasioni, ha rivolto pressanti sollecitazioni affinché sia
istituita una Scuola della magistratura, che consenta la
ristrutturazione della materia del tirocinio, la
programmazione di una formazione permanente ed organica lungo
il corso della carriera e l'occasione per innestare nella
stessa dei momenti di rigorosa verifica della professionalità:
una disamina accurata delle problematiche in questione si
rinviene nella relazione al Parlamento sullo stato della
giustizia del 1991, e soprattutto nella relazione del 1994,
intitolata appunto al reclutamento ed alla formazione dei
magistrati.
Anche il mondo accademico, l'Associazione nazionale
magistrati e varie forze politiche si sono espressi a favore
di una struttura del genere.
Lo stesso panorama legislativo vigente offre indicazioni
nel senso che qui si propone. Già l'articolo 22 della legge 1^
aprile 1981, n.121, previde una struttura indirizzata all'alta
formazione ed all'aggiornamento delle Forze di polizia.
L'articolo 17 della legge 15 dicembre 1990, n.395, ha
contemplato l'istituzione di una scuola nazionale per la
formazione e la specializzazione dei quadri direttivi
dell'Amministrazione penitenziaria. L'articolo 28 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n.29, ora ripreso dal
corrispondente articolo del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, ha ridisciplinato le attività della già esistente
Scuola superiore della pubblica amministrazione. Ed è noto ed
apprezzato il funzionamento della Scuola tributaria centrale
della Guardia di finanza. Di modo che appare ormai
indifferibile dotare di una struttura similare anche quella
importante istituzione che è la magistratura.
Un'ulteriore sollecitazione in tal senso viene altresì
dalla constatazione che l'Italia è sostanzialmente l'unico
Paese europeo, fra quelli ad avanzata organizzazione, ad
esserne privo. L'Ecole Nationale de la Magistrature
francese (ENM) è stata creata nel 1958, ha ormai fama
mondiale, e coinvolge ogni anno circa 4.000 dei 6.200
magistrati francesi. Il Centro de Estudios Judiciarios
portoghese, istituito con ordinanza del 10 settembre 1979,
svolge anch'esso opera altamente qualificata. In Germania la
Deutsche Richterakademie, istituita a Bonn nel 1978,
provvede alla formazione continua dei magistrati (sia
giudicanti, sia del pubblico ministero) ed opera in parallelo
con la Europaische Richterakademie per il settore
specifico del diritto comunitario, e con una "Accademia
federale degli avvocati". La Spagna è sede della più antica
scuola europea per la formazione dei magistrati (istituita sin
dal 1944), e con la Ley Organica del Poder Judicial del
1985 ha sancito la nascita del nuovo Centro de Estudios
Judiciales, che si ispira in qualche misura al modello
francese. Strutture similari, infine, operano in Olanda
Stichting Studiecentrum Rechtspleging, Svizzera
Fondation pour la formation continue des juges suisses e
Norvegia. Anche le indicazioni comparatistiche depongono per
un intervento nel senso qui proposto.
3. - Motivazioni specifiche. - La necessità di una
Scuola della magistratura è resa evidente anche da una serie
di considerazioni obiettive di contesto.
Il corso di laurea in giurisprudenza è, in Italia, più
breve che nella maggior parte degli altri Paesi europei.
Pertanto l'accesso alle professioni forensi, in generale,
richiede un'acculturazione ulteriore rispetto a quella
universitaria.
Il reclutamento dei magistrati avviene per concorso
(articolo 106, primo comma, della Costituzione), ed esclude
normalmente (salva l'eccezionale, e sinora mai praticata,
ipotesi di cui al terzo comma dello stesso articolo 106)
l'immissione "laterale" nella magistratura, cioè la
possibilità di ricorso a soggetti già formati attraverso
un'esperienza professionale similare.
La preparazione preliminare al concorso è lasciata
all'iniziativa dell'aspirante ed a quella di svariate scuole
private, il cui obiettivo non è tanto quello di impartire una
preparazione di livello superiore, quanto quello di insegnare
le tecniche migliori per superare le prove del concorso.
Il tirocinio dei magistrati è normalmente deficitario,
perchè effettuato al fianco di magistrati gravati dal lavoro
ordinario, e quindi impossibilitati - al di là di dedizioni
personali - a fornire all'uditore giudiziario l'assistenza
anche pedagogica, scientifica e deontologica necessaria per un
buon apprendistato.
Di fronte a queste carenze normative sta la crescita
oggettiva del ruolo della magistratura, chiamata a risolvere
conflitti sociali di crescente complessità e delicatezza: il
che impone l'acquisizione non solo di un soddisfacente
bagaglio tecnico, ma anche di una consapevolezza del ruolo e
degli effetti del proprio agire, tanto più in un momento nel
quale la necessaria intensificazione del reclutamento ha
immesso nell'ordine giudiziario una percentuale di
giovanissimi magistrati mai registrata in precedenza.
4. - Modalità del reclutamento e della formazione. -
Per definire l'ambito di attività della istituenda Scuola
occorre ricordare che la formazione professionale della
magistratura (ma il discorso può essere esteso alla generalità
delle professioni di alto livello alle quali si acceda per
concorso) si snoda concettualmente in tre stadi successivi.
Il primo costituisce l'integrazione degli studi
universitari e la preparazione al concorso. Il secondo è
rappresentato dal tirocinio che segue il superamento del
concorso. Il terzo provvede all'aggiornamento ed al
miglioramento dei magistrati che già esercitano le funzioni
giudiziarie.
Si può quindi parlare di una "formazione preliminare", di
una "formazione iniziale" e di una "formazione permanente". La
formazione iniziale, a sua volta, postula una "formazione
complementare", da considerare come obbligatoria, collocata
nei primi anni della carriera, con connotati intermedi tra la
formazione iniziale e quella permanente.
Se questo è l'assetto concettuale del fenomeno, assai
variabile è l'interrelazione tra la formazione ed il momento
selettivo, o concorso (e quindi, di riflesso, l'ambito della
possibile azione della Scuola).
Il nostro ordinamento considera, come è noto, un unico
momento selettivo (il concorso previsto dal citato articolo
106, primo comma, della Costituzione), superato il quale si
entra stabilmente a far parte dell'ordine giudiziario, si
effettua il tirocinio e quindi (salve eccezionali situazioni
nelle quali il soggetto può ancora essere dichiarato non
idoneo) si assumono le funzioni giudiziarie. Ciò comporta, di
fatto, una ingentissima quantità di persone che accedono al
concorso e ne rendono lunghissimi i tempi di espletamento; un
tirocinio di limitata efficacia, anche perchè non accompagnato
dalla previsione di un filtro finale; una selezione
circoscritta ad un unico momento di valutazione tecnica, e
perciò non pienamente affidabile.
Altri ordinamenti, invece, prevedono un'articolazione
concorsuale più lunga e complessa, nel senso che il concorso
ingloba sia le prove di ammissione ad una struttura-scuola
nella quale si effettua il tirocinio, sia il tirocinio stesso,
che si conclude con una ulteriore prova, oltre che con una
valutazione del rendimento dell'aspirante durante l'intera
fase.
In altri Paesi, ancora, l'ammissione all'esame è preceduta
da un ulteriore momento selettivo, nel senso che sono previsti
dei corsi preparatori, la cui frequenza è requisito per
l'ammissione al concorso ed ai quali si accede solamente
previo superamento di un esame.
In sostanza - e sempre con riferimento a quegli
ordinamenti nei quali l'assunzione nella magistratura non
avviene ricorrendo a soggetti provenienti da altre professioni
forensi - si constata che l'istituto del concorso può avere
diverse connotazioni ed estensioni, ma il dato costante è
rappresentato dalla presenza di una struttura stabile che
organizza e gestisce quanto meno il tirocinio, anche quando
poi affida, inevitabilmente, una parte del medesimo agli
uffici giudiziari od a sedi esterne.
La necessità di tale struttura è dunque evidente ed
oggettiva, posto che gli uffici giudiziari e le altre
istituzioni collaterali assolvono già a compiti propri e
gravosi, e non possono dedicare al tirocinio se non attenzioni
residue ed insufficienti. Anche sotto questo profilo,
pertanto, le indicazioni comparatistiche convergono con la
presente proposta di legge.
5. - Gli obiettivi della istituenda Scuola. - Da un
punto di vista ideale una Scuola della magistratura dovrebbe
occuparsi di tutti i momenti dei quali si è detto, e cioè
della formazione preliminare, di quella iniziale e di quella
complementare e permanente. Anzi, la formazione preliminare
dovrebbe fornire una preparazione di base utile per accedere
non solo alla magistratura, ma a tutte le professioni forensi,
soprattutto a quella di avvocato, nel quadro di una comunione
di cultura e di valori e di un interscambio giovevole a tutte
le professioni.
Una oculata definizione degli obiettivi sconsiglia, però,
di perseguire una struttura dimensionata su tutte queste
funzioni. La preparazione post universitaria, tanto più
se resa funzionale all'accesso a tutte le professioni forensi,
coinvolge molte migliaia di giovani ogni anno; presuppone una
collocazione diffusa sul territorio, essendo insostenibile un
lungo soggiorno in una sede centrale unificante; esige strette
integrazioni con molteplici università, ordini professionali
ed enti territoriali, non gestibili da una struttura unitaria
modellata sull'idea di scuola o di centro di alti studi
giuridici. D'altra parte, nessuno degli ordinamenti stranieri
presi in considerazione ha perseguito e realizzato una simile
ipotesi.
Pertanto, l'obiettivo di una formazione post-universitaria
comune deve essere senza dubbio perseguito, ma esso deve venir
affidato ad una azione congiunta dei vari ministeri, delle
università, degli ordini e degli enti territoriali competenti;
e questo per l'intuitiva ragione che l'offerta di un servizio
estremamente qualificato ed oneroso si giustifica in quanto
sia rivolto all'innalzamento professionale di determinati rami
della pubblica amministrazione (articolo 97, primo comma,
della Costituzione), e non può avere come fruitori anche
esponenti di libere professioni. Altro e distinto è il
discorso della preparazione all'accesso alle varie professioni
forensi, che rientra invece in un'ottica di istruzione, sia
pure qualificata e mirata, di cittadini orientati ad una
futura attività. Nel quadro definito della formazione
professionale dei magistrati, l'anzidetta comunione delle
culture potrà essere parzialmente attuata sin d'ora (come del
resto sta già avvenendo) attraverso un tirocinio che registri
anche l'esperienza forense, ed attraverso una formazione
permanente che coinvolga anche le professioni contigue, sia
come contributo di docenti da esse provenienti, sia come
partecipazione congiunta (e sia pure minoritaria) alle varie
sessioni.
Ne discende che la istituenda Scuola dovrà occuparsi
essenzialmente del tirocinio e della formazione permanente
(oltreché di altre funzioni "minori", quali la contribuzione
alla formazione di magistrati stranieri nel quadro di accordi
internazionali, ovvero la promozione di iniziative culturali e
di studi giuridici); e che resta aperto - e da definirsi in
distinta sede normativa - il problema delle modalità del
concorso e del reclutamento dei magistrati, dalla cui
disciplina potranno discendere nuovi campi e modi di azione
della Scuola, senza che ne sia alterata la fisionomia.
Rimane, poi, altamente auspicabile un'azione meditata ed
organica volta a realizzare la formazione post-universitaria
concernente tutte le professioni forensi, della quale si è
detto.
6. - La collocazione istituzionale della Scuola. -
Problema centrale di una struttura come quella in esame è
la sua corretta collocazione nel quadro costituzionale
esistente.
La nostra Costituzione, infatti, non si limita ad
enunciare il principio che la magistratura costituisce un
ordine indipendente da ogni altro potere; ma, accanto
all'indipendenza, intesa come libertà di giudizio da ogni
influenza, assicura altresì alla magistratura l'autonomia,
intesa come potestà di organizzarsi al di fuori di
condizionamenti; ed affida la tutela di tali valori ad un
organo apposito, il Consiglio superiore della magistratura.
Sì può osservare, - ed è stato, di fatto, rimarcato - da
un lato, che le attribuzioni specifiche del Consiglio
superiore della magistratura, elencate dall'articolo 105 della
Costituzione, non ricomprendono la formazione professionale
dei magistrati; e, dall'altro lato, che l'articolo 110 della
Costituzione assegna al Ministro di grazia e giustizia
l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia, tra i quali deve essere inclusa una struttura del
tipo che qui si ipotizza.
Ma è doveroso rilevare, in contraria direzione, che
l'ordinamento "vivente" ha da tempo riconosciuto al Consiglio
superiore della magistratura una competenza integrativa in
materia di formazione professionale, essendo innegabile che
essa può costituire un veicolo di potente orientamento della
magistratura, e che pertanto deve essere gestita dal suo
organo di autogoverno. Valgono, a titolo di esempio,
l'articolo 5 del testo delle norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del decreto del Presidente della
Repubblica 22 settembre 1988, n.448, sul processo penale a
carico dei minorenni, approvato con decreto legislativo 28
luglio 1989, n.272, in tema di formazione dei magistrati
addetti agli uffici giudiziari minorili; l'articolo 6 della
legge 21 novembre 1991, n.374, in tema di corsi di
specializzazione professionale per i giudici di pace; l'intero
decreto del Presidente della Repubblica 11 gennaio 1988,
n.116, in materia di tirocinio degli uditori giudiziari. E può
essere altresì ricordata la convenzione stipulata in data 23
settembre 1993 tra il Ministro di grazia e giustizia ed il
Consiglio superiore della magistratura (in seguito non
registrata dalla Corte dei conti), che riconosceva al
Consiglio superiore tale funzione.
D'altra parte, se il dettato costituzionale riconosce al
Consiglio superiore della magistratura il compito di operare
le assunzioni e le promozioni dei magistrati, diventa
inevitabile collocare nell'orbita di tale organo anche la
struttura che somministra le conoscenze necessarie sia per un
valido tirocinio (culminante nella assunzione definitiva delle
funzioni giudiziarie), sia per una valida qualificazione
professionale (premessa necessaria delle promozioni).
Dunque, una corretta collocazione istituzionale della
struttura-Scuola non può prescindere da un suo fondamentale
raccordo con il Consiglio superiore della magistratura, così
come deve farsi carico delle competenze e delle attribuzioni
del Ministro in tema di organizzazione e di funzionamento di
quello che deve essere qualificato un "servizio relativo alla
giustizia".
Sotto il primo dei due profili, pertanto, la situazione
italiana appare diversa da quella degli altri Paesi alla cui
esperienza pure si deve guardare. Tralasciando gli Stati nei
quali la formazione professionale si acquisisce essenzialmente
attraverso il previo esercizio di altre professioni, forensi
od amministrative (Gran Bretagna, Norvegia, Olanda per il 50
per cento dei reclutati), si constata che in taluni Paesi la
"Scuola" è collocata alle dipendenze del Ministro della
giustizia (Francia, Portogallo); che in altri (Spagna) essa
opera bensì alle dipendenze del Ministro, ma in collaborazione
con il Consejo General del Poder Judicial, avvicinabile
al nostro Consiglio superiore della magistratura; in altri
ancora, come la Germania, questa struttura è dislocata presso
il Ministero della giustizia, ma è integrata dalla presenza di
magistrati, avvocati, professori universitari e funzionari
pubblici, che ne accrescono sensibilmente il tasso di
autonomia.
In sintesi, si può dire che, nei Paesi considerati, la
Scuola opera come emanazione del Ministero della giustizia, ma
con sostanziale autonomia amministrativa e finanziaria, là
dove non esiste un organo di autogoverno della magistratura;
ovvero opera nel quadro di una collaborazione tra Ministero e
Consiglio, là dove esso esiste. E si può aggiungere che il
dato costante è costituito dall'autonomia della struttura
sotto i profili lato sensu organizzativi; mentre la
dipendenza dal Ministro (e, dove accade, anche dal Consiglio)
concerne gli indirizzi culturali e didattici.
A questa stregua - dovendosi prospettare l'istituzione di
una Scuola che tragga profitto dalle esperienze straniere, ma
che sia in armonia con il nostro dettato costituzionale
complessivo - si può concludere richiamando non solo i già
ricordati articoli 105 e 110 della Costituzione (che
scandiscono le rispettive attribuzioni e competenze del
Consiglio superiore della magistratura e del Ministro), ma
anche l'articolo 33 della Costituzione, il quale tutela la
libertà della scienza e del suo insegnamento, assicurando
ordinamenti autonomi alle istituzioni di alta cultura ed alle
accademie, alle quali ben può ricondursi anche l'istituzione
in esame.
Pertanto le indicazioni costituzionali muovono nel senso
di raccordare la struttura con entrambi gli organismi
costituzionali in questione, ma altresì nel senso di prevedere
una struttura dotata di autonomia amministrativa, finanziaria,
organizzativa e, in qualche misura, anche didattica, nei
termini che saranno tra breve precisati, e che vogliono
individuare una sostanziale equidistanza tra i due organismi
costituzionali.
7. - Rapporti della Scuola con il Consiglio superiore
della magistratura e con il Ministro della giustizia. -
Sempre a proposito di questo tema nodale, è stata talora
invocata una propensione più marcata verso l'uno o verso
l'altro dei due organi, auspicandosi, da un lato, una
collocazione della Scuola all'interno del Consiglio superiore
della magistratura, alla stregua di una mera articolazione del
medesimo, in nome del suo preminente interesse ad occuparsi
della formazione professionale dei magistrati; e dall'altro
lato, una più stretta connessione con il Ministero, in nome
della sua responsabilità in ordine alla dotazione economica e
di personale che alla Scuola deve essere destinata.
Tali indicazioni non paiono accoglibili. Quanto alla
prima, sarebbe teoricamente possibile concepire la Scuola come
un'articolazione interna del Consiglio superiore della
magistratura, chiamato a gestirla attraverso un potenziamento
delle sue risorse e del personale: ma in pratica ciò
produrrebbe l'anomalo risultato di dare vita ad una parte
assai più ampia del suo contenitore, e si scontrerebbe con
l'inconveniente di far gestire una struttura altamente
specializzata da un organismo non fornito della necessaria
qualificazione, ed assorbito da una pienezza di altri impegni
incompatibile con la dedizione richiesta da questo. D'altro
canto, è sufficiente rilevare che, già oggi, talune funzioni
riconducibili a quelle della Scuola (tipico il concorso di
ammissione alla magistratura ed il tirocinio) non vengono
gestite direttamente dal Consiglio superiore della
magistratura, il quale si limita ad affidarle a commissioni di
esame da esso nominate ed a magistrati collaboratori ed
affidatari sottoposti alla sua approvazione.
Quanto poi ad una maggior attrazione della Scuola
nell'orbita del Ministro, l'obiezione centrale risiede nella
ricordata architettura voluta dalla Costituzione: che il
Ministero si faccia carico degli aspetti organizzativi e della
dotazione delle strutture della giustizia è un dato
fisiologico che vale per tutti gli uffici, e che non lo
abilita a rivendicare poteri di direzione, o sia pur solo di
indirizzo, in ciò che attiene all'indipendenza ed
all'autonomia della magistratura, nella quale sfera opera
senza dubbio l'istituenda Scuola.
Pertanto, i necessari raccordi con il Consiglio superiore
della magistratura possono e devono essere salvaguardati
attribuendo al medesimo il compito di enunciare annualmente i
programmi e gli indirizzi didattico-scientifici, di
determinare i criteri secondo i quali i magistrati sono
ammessi (e se del caso indotti) ad avvalersi della struttura e
di stabilire se ed in quali modi questa fruizione può avere
ripercussioni sullo status del magistrato. Così pure
competerà al Consiglio superiore della magistratura di dettare
le modalità di effettuazione del tirocinio, di essere
destinatario delle relazioni consuntive e dei programmi
attuativi dei propri indirizzi, al fine dell'approvazione, non
meno che di essere adeguatamente rappresentato negli organismi
nodali della struttura-Scuola.
Quanto al Ministero della giustizia, le sue competenze si
esprimeranno nella predisposizione e nella organizzazione dei
supporti materiali necessari al funzionamento della struttura;
nella provvista del personale amministrativo ad essa
necessario (impregiudicato il problema di un ruolo autonomo,
che, allo stato, pare sconsigliato dalle modeste dimensioni
della Scuola, almeno nel periodo iniziale); nella presenza -
attraverso adeguato inserimento di suoi rappresentanti - nelle
articolazioni della struttura, seppure in misura più contenuta
per quel che riguarda gli organi aventi compiti
didattico-scientifici; nell'essere destinatario dei rendiconti
amministrativi, mentre in ordine ai programmi
didattico-scientifici, la sua facoltà di proporre osservazioni
nel momento delle decisioni consiliari è già assicurata
dall'articolo 11 della legge 24 marzo 1958, n.195.
8. - Le due sezioni fondamentali della Scuola. - La
struttura in esame, pur avendo e conservando carattere
unitario, deve necessariamente suddividersi in due settori
fondamentali: l'uno destinato al tirocinio (ed eventualmente
all'esame di ingresso, qualora si addivenga in futuro anche a
questa necessaria riforma), l'altro destinato alla formazione
dei magistrati già in carriera (ed eventualmente anche di
compiti addizionali, quali il contributo alla formazione di
magistrati stranieri, nel quadro di accordi internazionali di
cooperazione tecnica, e la promozione di momenti di alta
cultura giuridica).
Dalla netta differenziazione dei compiti discende la
previsione di due sedi distinte (a somiglianza, tra l'altro,
di quanto accade, con risultati positivi, in Francia, in cui
l'ENM si suddivide tra Bordeaux, base del tirocinio, e Parigi,
dove ha luogo la "formation continue").
La sede destinata al tirocinio, infatti, deve avere
caratteristiche sue proprie, ricevendo gli uditori giudiziari
in numero più elevato e per periodi più lunghi di quanto
avviene per la formazione permanente, e svolgendo attività
continuativa con peculiarità didattiche che non trovano
corrispondenza nell'altra funzione. E' essenziale, pertanto,
che questa sede possa offrire un comfort abitativo
accettabile anche per lunghi periodi di soggiorni; che abbia
il sostegno di biblioteche, sale per proiezioni, strumenti
informatici e, soprattutto, di numerosi locali adatti ai
lavori di gruppo (il numero degli uditori giudiziari si aggira
mediamente intorno ai 200 per ogni concorso, ed i gruppi
devono avere dimensione non superiore alle 10-12 unità).
Opportuna anche - sebbene non immediatamente disciplinabile
per legge - la previsione di sia pur modeste strutture per il
tempo libero, nonché per la simulazione di attività
giudiziarie.
La sede destinata alla formazione permanente e
complementare, invece, dovrà porre attenzione a momenti sia di
presenza collettiva, sia di tipo seminariale; ad una
partecipazione numericamente più contenuta (le sessioni
attualmente organizzate dal Consiglio superiore della
magistratura si rivolgono a 100 partecipanti, ma il numero
dovrà essere ridotto per una migliore resa didattica); a
collegamenti anche telematici con una pluralità di centri
giudiziari e di ricerca; ad una sistemazione abitativa che sia
direttamente collegata con il luogo della formazione.
Non è possibile, in questa sede ed in questo momento,
individuare le sedi adatte alle due finalità. Lo strumento più
adatto pare quello di affidare al Governo la scelta tra
l'acquisto, la ristrutturazione o la locazione di uno o più
immobili, eventualmente predisponendo una commissione
congiunta che valuti le varie opportunità, e definendo quindi
con regolamento l'ubicazione delle articolazioni della Scuola.
Alla stessa stregua, la spesa necessaria per l'impianto dovrà
essere definita alla luce delle scelte, e trovare allora
idonea copertura.
9. - La nuova disciplina del tirocinio. -
L'istituzione della Scuola e la sua articolazione ora detta
devono essere occasione per una revisione dell'intera materia
del reclutamento e della formazione dei magistrati, non solo
sotto il profilo organizzativo e didattico, ma anche sotto
quello ordinamentale. Un intervento legislativo che investisse
congiuntamente anche questi due settori sarebbe auspicabile
sotto il profilo sistematico; ma esso esigerebbe allora che
l'intervento si allargasse anche alla tematica delle verifiche
di professionalità e della progressione in carriera, e, in
ultima analisi, all'intera riforma dell'ordinamento
giudiziario, che dall'entrata in vigore della Costituzione
attende invano di essere varata. Sembra quindi preferibile
puntare ad un risultato intermedio più agevolmente ottenibile,
nella consapevolezza che l'istituzione della Scuola non
pregiudica alcuno dei punti ora elencati, ma anzi può fungere
da elemento traente per giungere anche alla normativa
collaterale.
Pur con questa limitazione di obiettivi, una circoscritta
riforma appare tuttavia necessaria sin d'ora, ed è quella che
investe le modalità di effettuazione del tirocinio. Sarebbe
sforzo in larga parte frustrato quello di provvedere ad una
Scuola che limitasse il suo campo d'intervento alla formazione
permanente, e lasciasse il tirocinio, momento-base di tutta la
successiva carriera, alla sua odierna insoddisfacente
dimensione.
Attualmente la materia è regolata dal solo articolo 129
dell'ordinamento giudiziario, approvato con regio decreto 30
gennaio 1941, n.12, il quale si limita a sancirne la durata in
almeno due anni (salva anticipazione delle funzioni, che è
diventata regola costante), mentre è affidata al Consiglio
superiore della magistratura la disciplina analitica di tale
periodo. Il Consiglio, a sua volta, ha regolato lo svolgimento
del tirocinio con varie risoluzioni, l'ultima delle quali (a
carattere generale) è stata tradotta nel decreto del
Presidente della Repubblica 11 gennaio 1988, n.116.
La situazione concreta è reputata poco soddisfacente sotto
almeno due profili. Il primo attiene alla durata
dell'uditorato, che, sotto la pressione degli uffici
giudiziari ad organico perennemente incompleto, finisce con
l'essere sistematicamente abbreviata a circa un anno
effettivo, se non meno.
Il secondo attiene alla qualità della didattica, che,
essendo affidata quasi per l'intero a magistrati non sollevati
neppure in parte dai loro compiti ordinari, vive ai margini
dei medesimi, ed ha il livello che può assumere quando è
somministrata da persone non specificamente preparate e
gravate da altre pesanti incombenze. La dedizione di molti
affidatari non può fronteggiare un deficit strutturale,
ed ancor meno valgono a contrastarlo gli sporadici incontri
centralizzati organizzati dal Consiglio superiore della
magistratura, non sempre in armonia con i percorsi didattici a
livello locale.
E' quindi indispensabile che, pur rinviando ad altra
normativa le materie collegate, l'istituzione della Scuola si
accompagni quanto meno, e sin d'ora, alla definizione di una
durata del tirocinio che sia immodificabile, ad una precisa
qualificazione dell'attività didattica, ed alla estensione
dello spirito del tirocinio ai primi anni della carriera,
quando l'apprendistato è ultimato ma la formazione non può
certo dirsi completa.
Ciò si può conseguire stabilendo, per intanto, che la
durata del tirocinio è di due anni, e non può essere
abbreviata (per inciso, si può osservare che il costante
accorciamento dell'uditorato mantiene invariata la distanza
con l'entrata in servizio delle leve successive, senza quindi
alcun beneficio per gli uffici giudiziari; mentre la
stabilizzazione sui due anni ritarderebbe l'assunzione delle
funzioni solamente la prima volta, e potrebbe, se del caso,
essere compensata con un incremento di quel concorso, o con il
momentaneo ritardo dei pensionamenti di quell'anno). In ogni
caso va affermato con forza, a livello di princìpi, che la
formazione dei magistrati è valore primario rispetto ad
esigenze contingenti degli uffici.
Proprio per questa considerazione, si è ritenuto
necessario stabilire con legge che il tirocinio non potrà più
essere caratterizzato da un apprendimento meramente
tecnico-giuridico, ma dovrà essere integrato da esperienze
formative (organizzate appunto dalla Scuola) presso pubbliche
amministrazioni, istituti di credito, imprese, organizzazioni
sindacali ed altre consimili occasioni di diretta conoscenza
delle realtà sulle quali il magistrato dovrà operare.
Correlativamente è necessario stabilire sin d'ora che il
tirocinio ha cadenze temporali costanti, iniziando ogni anno
alla ripresa dell'attività giudiziaria dopo la pausa estiva
(15 settembre): la cadenza è resa necessaria dal fatto che,
avendo il tirocinio una durata biennale, ed essendo annuali i
concorsi, la Scuola si trova a dover gestire due levate
concorsuali contemporaneamente, e quindi deve alternare la
presenza degli uditori nella sede scolastica con la presenza
negli uffici giudiziari, in un rigoroso contrappasso che
richiede puntualità negli inizi e nella fine dei cicli.
Tale innovazione potrà avere, anche a questo riguardo,
effetto traente nei confronti di un allineamento alla stessa
data (15 settembre di ogni anno) di tutte le vicende che
comportano un trasferimento od un mutamento di status dei
magistrati, con benefici effetti in tema di programmazione e
di gestione del personale. Inoltre - ed anche questo tema
ricade nei compiti fondamentali della Scuola - una cadenza
unica dei trasferimenti consentirà l'istituzione di corsi o di
sessioni dedicati a quei magistrati che chiedono di accedere a
funzioni giudiziarie non mai esercitate in precedenza, così
colmando (a prescindere da più articolati interventi di
riforma dell'ordinamento) una grave lacuna del medesimo, più
volte lamentata. L'allineamento a data fissa dell'inizio del
tirocinio comporta, per necessità, anche un intervento sulla
disciplina del concorso e sulla determinazione dei tempi di
espletamento del medesimo. Ma questa materia esula dai limiti
imposti alla presente proposta di legge, e viene affidata ad
altre iniziative.
10. - La distinzione delle funzioni. - Si è
anticipato che la presente proposta di legge riguarda anche il
tema della distinzione delle funzioni, che è cosa diversa
dalla separazione delle carriere.
Del resto, alcune istanze sottese al discorso sulla
separazione delle carriere - come quella di una maggiore
professionalità e di un'autentica terzietà del giudice -
possono essere raccolte, senza modificare gli equilibri
costituzionali ed evitando ogni rischio di attentato
all'indipendenza del pubblico ministero, attraverso una più
marcata differenziazione tra le due funzioni.
Infatti, ritenendo i presentatori irrinunciabile, anche in
sede di riforma costituzionale della giustizia, il principio
dell'autonomia e indipendenza tanto della funzione requirente
quanto di quella giudicante, essi sono convinti che ciò
implichi che i pubblici ministeri devono restare magistrati al
pari dei giudici e che la magistratura, nel suo insieme, deve
continuare a costituire un ordine autonomo e indipendente da
ogni altro potere. E ciò perchè considerano maggiore garanzia
del diritto del cittadino a un corretto esercizio della
delicatissima funzione requirente il fatto che, anche
attraverso la innovazione introdotta con la presente proposta
di legge, vi sia sempre maggiore sviluppo di una comune
cultura della giurisdizione ispirata ai princìpi fondamentali
dello Stato di diritto contenuti nella nostra Costituzione.
Ciò non solo non esclude, ma anzi postula che nell'ambito
della magistratura vi sia una più chiara distinzione delle
funzioni.
L'istituzione della Scuola è occasione per offrire, a chi
realmente voglia tali obiettivi e non altri, una struttura
atta a promuovere una migliore qualità della magistratura in
generale, ed un connesso intervento ordinamentale - per via di
legislazione ordinaria - che recepisca le istanze predette, in
un quadro di invarianza costituzionale e di mantenimento
dell'architettura ribadita, ancor di recente, nella
formulazione dell'articolo 190, comma 1, dell'ordinamento
giudiziario ("La magistratura, unificata nel concorso di
ammissione, nel tirocinio e nel ruolo di anzianità, è distinta
relativamente alle funzioni giudicanti e requirenti").
Le linee-guida di questo processo di differenziazione
controllata possono essere rappresentate da una tendenziale
stabilità nelle funzioni, requirenti o giudicanti, prescelte
dal magistrato sin dai primi anni della sua carriera; da un
accurato vaglio attitudinale come premessa del tramutamento; e
da alcuni vincoli specifici posti ai magistrati requirenti
allorchè richiedano trasferimenti o promozioni.
L'attuale disciplina del tirocinio e della scelta della
prima sede giudiziaria prescinde quasi del tutto dalla
valutazione attitudinale del giovane magistrato: la
graduatoria concorsuale costituisce titolo di preferenza
nell'assegnazione della sede, e la prossimità geografica o gli
interessi personali dettano la scelta dell'uditore, a
prescindere dalla corrispondenza delle funzioni con le proprie
caratteristiche.
E' necessario invece, in coerenza con la diversa
strutturazione e incisività del tirocinio (conseguente alla
sua gestione da una parte della Scuola), che in esito al
medesimo sia formulato un preciso giudizio di idoneità alle
funzioni giudicanti o requirenti, e che la sede sia assegnata
tenendo conto dell'idoneità alle funzioni che ivi l'uditore
dovrà svolgere. A questo fine si prevede che, nella scelta
delle sedi, ogni uditore indichi, eventualmente in via
graduata di preferenza, almeno un ufficio relativo all'una ed
all'altra funzione.
Decorsi due anni di effettivo esercizio delle funzioni
giudiziarie, il magistrato è chiamato dal Consiglio superiore
della magistratura ad indicare in quale funzione vorrà
esercitare la sua carriera. L'indicazione è produttiva di una
tendenziale stabilità nelle funzioni prescelte, nel senso che
il primo trasferimento dovrà essere coerente con la funzione
prescelta, e quindi orientato non solo dagli interessi del
richiedente, ma anche da quelli del servizio. Beninteso, la
scelta del magistrato non può essere in contrasto con una
eventuale controindicazione formulata in esito al
tirocinio.
La stabilità nella funzione prescelta, e convalidata, non
può però essere definitiva, poichè si ritiene patrimonio
prezioso ed irrinunciabile la pluralità di esperienze
professionali. Pertanto il mutamento delle funzioni sarà in
seguito sottoposto a vaglio più rigoroso; e la possibilità di
tramutamento di funzioni sarà subordinata ad una più lunga
previa permanenza, ed incontrerà determinate limitazioni di
sede.
Si ritiene di collocare la scelta dopo il decorso di soli
due anni perchè gli uditori maturano appunto dopo due anni la
legittimazione al trasferimento, e, conseguita una nuova
destinazione (in genere più gradita di quella iniziale) ivi si
trattengono per un periodo normalmente abbastanza ampio.
Consentire la scelta delle funzioni dopo che è stato
conseguito il primo trasferimento rischierebbe di lasciare, di
fatto, l'indicazione senza effetti, perchè il magistrato
potrebbe rimanere per un cospicuo lasso di tempo in una
funzione non confacente nè con le sue attitudini nè con la
scelta manifestata.
La scelta del magistrato non può essere in contrasto con
eventuali controindicazioni formulate all'esito del tirocinio.
Ciò non significa, peraltro, che le valutazioni iniziali,
eventualmente limitative, siano immodificabili e costringano
ad un indefinito esercizio di talune soltanto delle funzioni,
poichè, in occasione di successivi trasferimenti, il
magistrato potrà sempre dimostrare una sua sopravvenuta
idoneità, attraverso i corsi e le valutazioni affidati alla
Scuola.
Oltre alla più lunga permanenza nelle funzioni indicate,
il mutamento delle medesime è sottoposto ad un vaglio più
rigoroso, i cui termini si compendiano in una sottolineatura
del giudizio previsto dall'articolo 190 dell'ordinamento
giudiziario ed in un periodo di obbligatoria "riconversione"
professionale.
Sotto il primo profilo, si ritiene opportuno addivenire a
quella formulazione ("... solo quando il Consiglio superiore
della magistratura, previo parere del consiglio giudiziario,
abbia accertato la sussistenza di specifiche attitudini alla
nuova funzione") che era stata proposta dalla Commissione
governativa per la riforma del codice di procedura penale, e
che era stata privata dell'aggettivo "specifiche" su
suggerimento della Commissione parlamentare.
Sotto il secondo profilo, è giocoforza riconoscere che
poche indicazioni possono venire dall'esercizio delle funzioni
pregresse in tema di attitudini a funzioni mai esercitate: e
quindi, eccettuati i non molti casi in cui i precedenti
offrano palesi controindicazioni, le migliori garanzie
verranno non tanto dal giudizio, quanto da una effettiva e
seria preparazione - tecnica, deontologica e pratica - che
solo la Scuola può offrire. Naturalmente, accanto al parere
del consiglio giudiziario, sarà necessario tener conto anche
del giudizio formulato dalla istituenda Scuola.
Sarà compito del Consiglio superiore della magistratura
organizzare nel modo più appropriato questi momenti di
formazione; e sarà utile, anche sotto questo profilo,
l'accennato allineamento a data fissa di tutte le vicende
dinamiche della carriera del magistrato (ad esempio alla data
del 15 settembre di ogni anno), poichè ciò permetterà di
deliberare tutti i trasferimenti a data egualmente fissa (ad
esempio, il 31 marzo di ogni anno), e di utilizzare il tempo
intermedio per sessioni di riqualificazione interessanti tutti
i magistrati mutanti funzione.
Si ritiene importante aggiungere - per evidenziare che
l'intervento non ha carattere circoscritto ai magistrati del
pubblico ministero - che l'esigenza di un vaglio rigoroso non
opera solamente nel passaggio dalle funzioni requirenti a
quelle giudicanti o viceversa, ma anche ogni qual volta sia
richiesto il trasferimento ad un ufficio che comporta funzioni
specialistiche, ritenendosi tali quelle per le quali la legge
prevede appositi uffici o disciplina (magistratura di
sorveglianza, minorile, del lavoro); ed altresì quando il
magistrato chieda di passare ad un settore di attività
tipicamente diverso da quella praticata.
Altro punto nodale, che si accompagna ad una oculata
differenziazione delle funzioni, attiene ai vincoli che il
tramutamento di funzioni incontra in sede di trasferimento o
promozione.
Varie e giustificate istanze segnalano l'inopportunità che
magistrati del pubblico ministero, eventualmente trattenutisi
in tali funzioni per molti anni, passino a svolgere funzioni
giudicanti nella stessa città. A prescindere dalla correttezza
e dall'imparzialità della persona, non si può negare che
questo mutamento di ruolo sia causa di sensibile disagio negli
utenti della giustizia, e che - a somiglianza delle cause di
incompatibilità, che hanno ragione oggettiva - esso vada
prevenuto e rimosso. Si ritiene pertanto che il magistrato del
pubblico ministero non possa accedere a funzioni giudicanti
nell'ambito del circondario dove ha operato (in tal senso si è
espressa anche la deliberazione del Consiglio superiore della
magistratura in data 3 marzo 1993) ed altresì a funzioni
giudicanti nella corte d'appello del distretto. Si ritiene,
inoltre, per affinità di situazione, che analogo divieto debba
valere per la situazione simmetrica.
A tale restrizione si ritiene peraltro opportuno sottrarre
le funzioni di legittimità, sia per la loro intrinseca
differenza rispetto alle funzioni di merito, sia perchè la
permanenza nelle funzioni di cassazione è già prescritta dal
Consiglio superiore della magistratura come requisito per
accedere a funzioni direttive di legittimità.
Nella linea della ricerca di una maggiore professionalità
si muove anche l'esigenza di contrastare il fenomeno in forza
del quale frequentemente si accede ad uffici direttivi senza
avere maturato una precedente esperienza nelle funzioni
corrispondenti. Già il fatto di considerare anche l'ufficio
direttivo come una delle funzioni specializzate comporterà
l'onere di una adeguata acculturazione preventiva, nei corsi
indetti dalla Scuola. Ma si ritiene comunque opportuno
stabilire che non si può assegnare un ufficio direttivo senza
il previo esercizio delle funzioni corrispondenti (di livello
uguale o inferiore) per il periodo minimo di quattro anni.
Questo periodo è bene non sia troppo lontano nel tempo, e
sotto questo profilo parrebbe utile collocarlo addirittura a
ridosso della domanda. In direzione contraria, tuttavia, sta
la considerazione che in tal modo si incoraggerebbe fortemente
il magistrato a non abbandonare la funzione in atto
esercitata, onde non precludersi la legittimazione ad accedere
a funzioni direttive coerenti quando gli se ne presentasse
l'opportunità. Tale dissuasione verrebbe ad operare sin da
momenti molto anticipati nella carriera, e rafforzerebbe quel
fenomeno di stanzialità della magistratura che viene
giustamente lamentato e che occorre invece cercare di
scoraggiare. Pertanto si ritiene opportuno stabilire che il
periodo trascorso nelle funzioni omologhe si sia quanto meno
concluso nel decennio anteriore alla domanda.
Poichè è opinione pressochè unanime che la pluralità e la
diversità delle esperienze professionali costituiscono un
patrimonio prezioso nella formazione del magistrato (di modo
che l'obiettivo di una migliore qualificazione del pubblico
ministero passa non attraverso la sua inibizione alle funzioni
giudicanti, ma, al contrario, attraverso la pratica anche
delle medesime), si ritiene opportuno aggiungere una
disposizione. Questa assegna al Consiglio superiore della
magistratura il compito di elaborare dei criteri che, in
occasione di trasferimenti e promozioni, incoraggino e
valorizzino la mobilità dei magistrati. Il Consiglio, nel
quadro della sua riconosciuta potestà para-normativa,
definisce e rivede usualmente i parametri in base ai quali
esprime le sue valutazioni: e poichè la distinzione delle
funzioni - nei termini qui regolati - rischia di produrre
comunque, al di là delle intenzioni, un effetto di maggiore
stabilità nei magistrati, appare quanto mai opportuno che il
Consiglio individui un sistema di incentivi alla mobilità
volontaria dei magistrati.
11. - Gli organismi della Scuola. - Le due
articolazioni fondamentali delle quali si è detto - il
tirocinio e la formazione permanente - ed i necessari raccordi
tra la Scuola, il Consiglio superiore della magistratura ed il
Ministero della giustizia portano naturalmente a definire le
linee essenziali della struttura interna della Scuola
stessa.
L'autonomia della struttura conduce ad individuare un
organismo agile e numericamente ridotto che, in ciascuna delle
due sezioni, realizzi gli indirizzi enunciati dal Consiglio
superiore della magistratura nella quotidiana attività di
organizzazione e di esecuzione.
D'altro canto, non pare sufficiente affidare al Consiglio
superiore della magistratura la sola funzione di enunciare
annualmente gli indirizzi e di controllarne a posteriori
l'attuazione, essendo troppo ampio lo spazio che corre tra le
due funzioni, e dovendo essergli riconosciuta anche una
presenza attiva nella Scuola stessa. Allo stesso modo, appare
necessaria la presenza di altre voci ed organismi
(l'università, l'Avvocatura dello Stato, il Ministero della
giustizia, eventuali altre personalità di rilievo nominabili
dal Parlamento), e questa presenza non può essere assicurata
né da un ristretto comitato esecutivo o di gestione, né dal
solo Consiglio superiore della magistratura inteso come
collettore dei vari indirizzi.
E' opportuno allora prevedere un organismo intermedio tra
quello propriamente gestionale e gli organi o poteri esterni
con i quali la Scuola deve raccordarsi. Questo organo, che può
essere denominato consiglio scientifico, ha competenza
unitaria per entrambe le sezioni della Scuola; rappresenta
tutte le componenti di cui si è detto; elabora e concretizza
gli indirizzi dettati dal Consiglio superiore della
magistratura; li arricchisce con l'apporto delle altre
componenti. Il Consiglio superiore della magistratura deve
essere rappresentato in questo comitato con l'ampiezza che si
conviene alla sua posizione istituzionale. Il comitato,
d'altro canto, non è chiamato ad operare in modo continuativo,
ma con cadenze periodiche, o comunque su impulso di una quota
dei suoi componenti. Per questa ragione non è necessario
prevedere il collocamento fuori ruolo dei soggetti che lo
compongono.
Altro organo unitario deve essere il consiglio di
amministrazione, con il compito di elaborare il bilancio,
organizzare la contabilità e presentare il rendiconto. In
questo organo devono essere adeguatamente rappresentati i
Ministeri della giustizia e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica.
Accanto a questi due organismi collegiali, anche la figura
del direttore deve avere competenza unitaria sull'intera
Scuola e compiti di rappresentanza esterna, di coordinamento,
di impulso e di verifica della corretta esecuzione dei piani.
Peraltro la netta distinzione delle due sezioni della Scuola
(tirocinio e formazione permanente) suggerisce la previsione
di due funzioni direttive, una per ciascun settore, dotate di
relativa autonomia anche reciproca. Poichè non appare
conveniente moltiplicare tali funzioni direttive, prevedendo
un terzo organo di raccordo di livello superiore, si ritiene
adeguato (sulla linea di quanto previsto dall'ENM francese)
assegnare al direttore (in senso proprio) la responsabilità
della sezione di formazione permanente, e contemplare altresì
la presenza di un direttore del tirocinio, con funzioni di
vicedirettore.
I criteri di nomina e le attribuzioni di ciascuno degli
organi anzidetti sono meglio specificati nell'articolato.
12. - Il corpo docente. - Devono quindi essere
previste le articolazioni di ciascuna delle due sezioni: e tra
queste assume importanza fondamentale la disciplina del corpo
docente della Scuola.
Le soluzioni teoricamente praticabili sono comprese tra la
costituzione, da un lato, di un corpo docente stabile, sia per
la funzione di tirocinio, sia per quella di formazione
permanente; e dall'altro lato la totale esclusione di questa
stabilizzazione, con ricorso ad insegnanti di volta in volta
richiesti per le loro specifiche competenze. Fra questi due
estremi si collocano ovviamente varie soluzioni intermedie.
L'esperienza sin qui effettuata (la formazione permanente
è in qualche misura realizzata dal Consiglio superiore della
magistratura da oltre vent'anni, ed offre un punto di
riferimento utilizzabile) porta ad escludere il ricorso ad un
corpo stabile di docenti per quel che concerne la formazione
permanente. Lo sconsiglia la necessità di adattare tale
settore alle reali e concrete esigenze di aggiornamento, che
hanno spesso carattere di grande mutevolezza e tempestività; e
lo sconsiglia, altresì, l'opportunità di una costante ricerca
delle migliori competenze che vengono emergendo negli uffici e
al di fuori di essi, stimolate dalla novità degli impegni
giudiziari che la realtà propone; laddove un corpo
stabilizzato di docenti, sia pur rinnovabile periodicamente,
presenta il rischio di una certa qual ripetitività e
burocratizzazione, e dà certezza di non poter offrire la
necessaria polivalenza richiesta con urgenza dalla novità (si
pensi allo sfasamento temporale tra l'emergere di una certa
problematica - ad esempio talune tecniche di riciclaggio - e
l'elaborazione sistematica che viene poi offerta
dall'Accademia).
Diverso può essere il discorso per quanto attiene al
tirocinio, poichè in esso il rapporto con il docente si
caratterizza anche per una sua continuità ed assiduità, e
poichè il tipo di insegnamento all'uditore non esige tanto
un'altissima qualificazione e specializzazione, quanto una
buona acculturazione di base in settori ciascuno
padroneggiabile da uno o più docenti. Di tal che si ritiene
che, a regime, si possa prevedere un corpo di "tutori" del
tirocinio, accuratamente selezionati e destinati
esclusivamente a detta funzione per un periodo di tempo
definito. Nella fase iniziale, tuttavia, soprattutto a causa
dell'attuale mancanza di una pregressa formazione di un valido
nucleo di formatori, pare preferibile ricorrere anche per il
tirocinio ad un corpo variabile di docenti, nell'attesa che la
sezione di formazione permanente della Scuola metta a punto
anche la preparazione specifica di questi "tutori".
D'altro canto il tirocinio, così come modificato dalla
presente normativa comporta anche fasi di apprendimento presso
gli uffici giudiziari, alternate a fasi presso la Scuola,
secondo cicli che si possono ipotizzare trimestrali (comunque
da definirsi dal Consiglio superiore della magistratura). In
questa alternanza non è affatto escluso, anzi diventa
raccomandabile, che le sessioni trascorse dall'uditore presso
la Scuola siano caratterizzate non più da lezioni singole e
non sempre coordinate, ma da veri e propri cicli su sottotemi
specifici affidabili ad uno o più docenti impegnati in modo
stabile per un certo tempo, e con formule didattiche che
coinvolgano una pluralità di docenti.
L'eventuale mutamento dell'opzione, con ricorso a docenti
stabili, sarà comunque sempre possibile, una volta entrata a
regime la struttura-scuola, attraverso semplici interventi
normativi che prevedano il collocamento fuori ruolo di questi
docenti e ne definiscano lo status.
13. - Il comitato di gestione.- Ciò premesso,
assume grande rilievo la regolamentazione degli ultimi due
organismi interni alle sezioni della Scuola, e cioè il
comitato di gestione ed il servizio di segreteria.
Il comitato di gestione, sfrondato di ogni compito di
insegnamento diretto e collocato a valle del consiglio
scientifico, assume in ciascuna sezione il ruolo di vero e
proprio motore quotidiano della struttura. Esso deve dare
concreta e definitiva attuazione alle direttive del Consiglio
superiore della magistratura, già, a loro volta, specificate
dal consiglio scientifico. Deve, cioè, articolare le varie
sessioni di formazione nei sottotemi e nelle singole
relazioni; individuare eventuali percorsi formativi, secondo i
quali collegare più sessioni, e valutare l'opportunità di
incoraggiare i magistrati a seguire l'intero percorso; deve
provvedere alle ammissioni dei partecipanti, secondo criteri
obiettivi e predeterminati; deve ricercare costantemente i
docenti più qualificati, e reperire, altresì, il materiale
giudiziario adatto a formare i dossier di studio e
discussione dei casi; deve coordinare le attività dei docenti
attraverso eventuali incontri preliminari; offrire ai
partecipanti tutti i sussidi didattici necessari; seguire i
corsi e valutare l'andamento delle lezioni, sia sotto il
profilo del valore del docente, sia sotto quello dell'utilità
della relazione e del suo efficace inserimento nel programma
complessivo; deve raccogliere ogni indicazione utile a
colorare il bisogno di formazione emergente nella
magistratura, e sottoporla al comitato scientifico; deve
proporre e sperimentare forme di comunicazione didattica, non
meno che forme di partecipazione attiva degli ammessi alle
sessioni, nel quadro di una loro possibile utilizzazione come
strumento di verifica della professionalità dei magistrati;
deve, insomma, essere il reale e costante interlocutore dei
partecipanti, il concreto attuatore degli indirizzi
programmatici, e la quotidiana cerniera tra il bisogno di
formazione della magistratura e la sua attuazione.
Per un simile compito è necessario prevedere un corpo di
magistrati interamente dediti a questo lavoro. Il loro numero
non può essere inferiore ad otto per ciascuna sezione (salva
estensione dopo un congruo periodo di sperimentazione), e gli
stessi devono essere collocati fuori ruolo. La durata del loro
incarico si può definire pari a quella del direttore (quattro
anni), e deve essere previsto un sistema di avvicendamento
graduale, che contemperi innovazione e continuità.
14. - Il servizio di segreteria. - Essenziale al
funzionamento della Scuola è un efficace servizio di
segreteria, al quale è preposto un segretario generale che -
parallelamente a quanto previsto per il direttore - ha compiti
di direzione e di coordinamento dell'intero servizio, e
responsabilità diretta in merito alla sezione di formazione
permanente.
Il servizio di segreteria assicura il disbrigo di tutti
gli affari, compresi quelli relativi alla gestione
finanziaria, patrimoniale e contabile, provvede alle
comunicazioni ed informazioni, riceve ed ordina le domande di
partecipazione alle sessioni, provvede ai compensi ed ai
rimborsi, aggiorna l'archivio, custodisce le installazioni ed
i beni della Scuola, gestisce la biblioteca e la pubblicazione
degli atti secondo le direttive del consiglio scientifico e
del direttore.
La dotazione del personale è assicurata dal Ministro della
giustizia, secondo quanto disposto dall'articolo 18 della
proposta di legge.
15. - Spese e bilancio. - Al fine di valutare
l'esborso necessario per la realizzazione della Scuola
conviene distinguere tra spesa richiesta per l'allestimento
della medesima e spesa pretesa per il suo funzionamento
ordinario.
La prima è correlata alla scelta della sede che si riterrà
di compiere. Non potendo essere il Parlamento ad effettuare
tale scelta, la stessa deve essere compiuta in conformità ai
criteri di massima indicati nel paragrafo 8 della presente
relazione, e l'esborso sarà apprezzato in conseguenza.
Quanto alla spesa di gestione, un ordine di grandezza è
già ricavabile dall'osservazione di quanto viene annualmente
realizzato dal Consiglio superiore della magistratura in tema
di tirocinio e di formazione dei magistrati. Il Consiglio
affronta annualmente un esborso oscillante intorno ai quattro
miliardi di lire, per una formazione permanente costituita da
circa quaranta sessioni, di tre giorni ciascuna (raramente di
cinque), coinvolgenti all'incirca 3.000 presenze (il numero
delle persone è di regola inferiore, essendo frequenti le
partecipazioni a più di una sessione). Per gli uditori sono
previste ulteriori sessioni di analoga durata.
L'obiettivo della Scuola, una volta a regime, dovrebbe
essere quello di assicurare una sessione di formazione
all'anno a ciascun magistrato, vale a dire un volume di
prestazioni almeno doppio di quello attuale. Il tirocinio,
poi, modellato secondo quanto previsto dal paragrafo 9,
assumerebbe dimensioni e costi notevolmente più elevati,
dovendosi svolgere per metà presso la struttura-Scuola, con
indennità per gli uditori non residenti, e con costo
addizionale per i docenti stabilmente dediti a questo
compito.
A titolo meramente orientativo, si può ricordare che il
bilancio dell'ENM francese è stato, nel 1995, di circa 150
milioni di franchi, pari ad oltre 40 miliardi di lire; e che
detta Scuola ha seguito nella formazione iniziale circa 550
uditori (distribuiti su tre corsi), mentre nel settore della
formazione permanente ha raggiunto oltre 1600 magistrati
attraverso circa 90 momenti di formazione.
E' prevedibile che, quanto meno all'inizio, la spesa
richiesta dalla istituenda Scuola sia sensibilmente inferiore.
L'onere derivante dall'attuazione della legge viene valutato
in lire dodici miliardi di lire annue.
In ogni caso, una volta istituite la struttura e le sue
articolazioni nei termini sopra indicati, il Governo dovrà
provvedere, anche su conforme parere del Consiglio superiore
della magistratura, alla disciplina analitica integrativa,
concernente lo status dei docenti e del personale, la
dotazione del medesimo, le forme di gestione contabile ed
amministrativa.
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