XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 598
Onorevoli Colleghi! - L'articolo 49 della Costituzione
pone la questione del metodo democratico con il quale i
partiti concorrono a determinare gli indirizzi della politica
nazionale.
La proposta di legge - che riprende in larga parte sia la
proposta di legge Mancina e altri (atto Camera n. 5326, XIII
legislatura), sia il disegno di legge Salvi e altri (atto
Senato n. 3954, XIII legislatura), presentati nella
legislatura scorsa rispettivamente alla Camera dei deputati e
al Senato della Repubblica - si propone di dare attuazione al
dettato costituzionale e di rendere democratico, appunto, il
modo in cui i partiti concorrono a determinare gli indirizzi
della politica nazionale.
Negli anni che abbiamo alle spalle, l'attenzione e il
dibattito pubblico si sono, pure se a fasi alterne, soffermati
sulla crisi della politica e sulla difficoltà che i partiti
incontravano nel funzionare da raccordo e da mediazione tra
società e istituzioni. La stessa speranza che il passaggio a
un sistema di elezione prevalentemente maggioritario
producesse da sé un effetto di riordino e di rigenerazione del
sistema partitico è stata in parte delusa. Infatti
l'affermazione del bipolarismo - che per i cittadini e le
cittadine italiani rappresenta, specie dopo l'ultima tornata
elettorale, un punto di non ritorno -non ha impedito, né
impedisce fenomeni di frammentazione e di degenerazione nel
sistema politico. Né i risultati delle ultime consultazioni
referendarie ed elettorali impediscono che permangano spinte
proporzionalistiche, nonché dubbi, resistenze, incertezze
sulla necessità che il nostro Paese approdi finalmente a un
compiuto sistema bipolare.
In questa caratteristica incompiutezza ed irresolutezza
della transizione italiana si è soliti vedere un limite di
natura costituzionale: l'invecchiamento della Costituzione del
1948 e l'incapacità delle forze politiche parlamentari,
drammaticamente testimoniata dai ripetuti fallimenti delle
apposite Commissioni bicamerali ad operare la revisione
costituzionale resa necessaria dal mutamento degli assetti
reali di potere. Tale diagnosi, senz'altro corretta, lascia
però insondato il tema dell'inadeguatezza soggettiva dei
partiti politici italiani, che si esprime anche nella mancata
revisione costituzionale.
La funzione dei partiti politici - contrariamente a quanto
afferma la generica polemica antipartitocratica - è essenziale
nell'evoluzione contemporanea delle moderne società
pluraliste, purché regolata o autoregolata in forme
autenticamente democratiche aperte al controllo dell'opinione
pubblica se non della legge.
E' quindi necessario proporre un nuovo patto tra partiti e
cittadini, nel quale i partiti rinunciano a una parte del loro
arbitrio, subordinandosi a regole certe e trasparenti,
rendendo pubblici i loro statuti oltre che i loro bilanci. Il
ragionamento sotteso è che la essenziale funzione democratica
dei partiti non può essere semplicemente presunta, o peggio
rivendicata con arroganza, ma richiede che i partiti siano
effettivamente e autenticamente soggetti democratici. Sembra
quindi che sia oggi opportuno riaprire la vexata
quaestio della disciplina giuridica del partito politico,
anche in considerazione del fatto che, dopo la classica
discussione sul tema, quando solo la Germania aveva compiuto
questa scelta con l'articolo 21 della legge fondamentale, e
poi con la legge del 1967, altri Paesi europei, come la Spagna
e il Portogallo, hanno deciso in questo senso.
E' ben noto che l'articolo 49 della Costituzione fa cenno
alla libertà di associarsi in partiti e al "metodo
democratico" della vita politica, ma non fa alcun riferimento
alle forme della vita interna dei partiti. Dal dibattito che
ebbe luogo in seno alla Costituente risulta che il problema fu
posto, ma si scelse di non intervenire su questo aspetto, per
il timore che si arrivassero a definire una indebita ingerenza
e un pericoloso criterio di esclusione. Si ricordi, in
particolare, l'emendamento Mortati che proponeva: "Tutti i
cittadini hanno diritto di riunirsi liberamente in partiti che
si uniformino al metodo democratico nell'organizzazione
interna e nell'azione diretta alla determinazione della
politica nazionale". Nella seduta del 22 maggio 1947, poi,
l'onorevole Moro, se da una parte ribadì l'importanza di non
porre limiti alle finalità perseguite dai partiti, per evitare
il rischio di decisioni arbitrarie "sulla base del presunto
carattere antidemocratico del loro programma", dall'altra, in
accordo con Mortati, propose la costituzionalizzazione del
vincolo democratico interno, sulla base della considerazione
che se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non
potrebbero trasfondere un indirizzo democratico nell'ambito
della vita politica del Paese.
La linea proposta dall'onorevole Moro è la stessa del
Costituente spagnolo del 1978, che - pur rifacendosi in larga
parte al modello della legge fondamentale di Bonn del 1949 -
recepirà, nell'articolo 6, il solo vincolo interno per i
partiti ("La loro struttura interna ed il loro funzionamento
dovranno essere democratici"), e non il vincolo della
"democraticità esterna" dei fini perseguiti, che a Bonn era
stato inserito in polemica con il recente passato nazista e
nel quadro anticomunista generato dalla guerra fredda. La
proposta di Moro non fu tuttavia adottata dalla Costituente e
il riferimento alla democrazia interna rimase assente
dall'articolo 49 della Costituzione. Peraltro, non era
previsto allora un finanziamento pubblico dei partiti, né
qualunque controllo sui bilanci, anche per lo scambio di
complicità tra chi era massicciamente finanziato dall'Unione
sovietica e chi lo era, altrettanto massicciamente, dalla CIA
o dai sindacati americani. La successiva sentenza della Corte
costituzionale tedesca, che nel 1956 escluse dalla legalità il
partito comunista, oltre a quello nazista, non fece che
confermare le riserve e i timori.
Oggi le cose stanno in modo molto diverso. Anzitutto, non
ci sono più partiti che non intendano darsi forme
democratiche: il timore dell'esclusione ha perso ragione di
esistere. Inoltre, la presenza di un finanziamento pubblico,
molto contestato dall'opinione pubblica, ma insistentemente
riproposto dal Parlamento (e senza dubbio con buone ragioni),
mette in discussione la difesa ad oltranza della natura
privatistica dell'associazione-partito. Considerazione ancora
più importante, la cultura dei nostri tempi non ammette che ci
siano luoghi separati e privati in cui si forma un potere che
è poi destinato ad esercitarsi nelle istituzioni pubbliche.
Per cinquant'anni la discussione giuridica e politologica
si è esercitata sul dilemma tra natura privata e funzione
pubblica dei partiti. Due aspetti che sono ambedue contenuti
nell'articolo 49 della Costituzione. Di certo, la
"determinazione della politica nazionale", che è - attraverso
il concorso con metodo democratico - la finalità del libero
associarsi dei cittadini in partiti, è una funzione pubblica.
Essa può svolgersi in partiti non democratici? Nei termini del
dibattito alla Costituente: può darsi metodo democratico
nell'attività esterna dei partiti se essi non hanno una
struttura democratica della loro vita interna?
Ancora con altre parole: può darsi democrazia "dei"
partiti senza democrazia "nei" partiti?
"Affinché i cittadini riescano davvero ad influenzare la
politica nazionale, a concorrere a determinarla, occorre che
le loro esigenze e le loro preferenze trovino una sede
adeguata di ricezione e traduzione all'interno dei partiti. Il
problema della democrazia nei partiti è, dunque,
inesorabilmente insito nella formulazione dell'articolo 49 ed
è comunque, prepotentemente esploso nel corso della pratica di
competizione politica negli anni successivi e fino ad oggi"
(G. Pasquino, articolo 49, in Commentario della
Costituzione, Bologna 1992).
La presente proposta di legge si propone di rilanciare la
funzione democratica dei partiti attraverso una disciplina
giuridica che leghi la struttura democratica al finanziamento,
senza tuttavia restringere la libertà di associazione politica
prevista dall'articolo 49 della Costituzione e senza
trasformare l'associazione-partito in organo dello Stato.
Sviluppando quella posizione intermedia, tra l'ispirazione più
privatistica e l'ispirazione più organicistica, che è
riscontrabile già nell'articolo 49, essa intende non già
proporre statuti-tipo, ma disciplinare "le condizioni minime
del rispetto del principio del concorso e del metodo
democratico", lasciando all'autonomia statutaria la
definizione della struttura degli organi interni, i sistemi di
elezione dei dirigenti, eccetera; ed inoltre regolamentare
"quelle attività del partito che più direttamente incidono sul
funzionamento delle istituzioni (...) attraverso la disciplina
delle procedure interne per la scelta dei candidati" (cfr. P.
Ridola, Partiti politici, in Enciclopedia del
Diritto, Volume XXXII, Milano 1982).
Essa dunque non si propone di istituire un controllo sui
fini dei partiti né sulla struttura sostanziale dei loro
organi, ma propone un'esigenza di democrazia procedurale e di
regole certe per la formazione di quella volontà politica che
si esprime nell'azione esterna del partito. Con ciò non si
pretende di ridefinire lo status giuridico dei partiti,
ma semplicemente di legare il loro finanziamento, in ogni sua
forma, ai requisiti democratici minimi così individuati.
Si prevede perciò che gli statuti dei partiti siano resi
pubblici secondo peculiari modalità e che il loro contenuto
regolamenti gli essenziali aspetti del metodo democratico
nella vita interna ai partiti. Non si tratta di una
pubblicizzazione dei partiti, che sarebbe in contrasto con il
diritto di associarsi liberamente che l'articolo 49 della
Costituzione riconosce ai cittadini: i partiti restano infatti
associazioni di diritto privato non riconosciute, ma sono
tenuti, qualora intendano usufruire dei rimborsi e di ogni
altra elargizione o beneficio normativi, ad adottare uno
statuto conforme ai criteri legislativamente indicati.
L'altra innovazione che la proposta di legge introduce
concerne la fissazione di regole per lo svolgimento di
elezioni primarie. Non si tratta di obbligare partiti e
coalizioni a scegliere questo metodo di selezione delle
candidature, ma di incentivare, attraverso il finanziamento,
tale scelta.
Infine, quella che presentiamo è una proposta di legge in
sintonia con le iniziative volte a favorire la presenza
femminile nella vita politica. Non solo perché tra i criteri
che si indicano per gli statuti dei partiti sono previste
norme volte a far sì che un sesso non prevalga sull'altro, ma
perché è più facile che un sistema di selezione della classe
dirigente fondato sul merito favorisca l'accesso delle donne
alla politica. Negli altri ambiti della società è così. Negli
altri ambiti della società, quando le regole sono chiare, sono
tante le donne che vincono. Noi, con la proposta di legge,
vogliamo avvicinare la politica al resto della società.
La presente proposta di legge interviene su tre profili,
individuabili in base ai tre capi in cui si suddivide la
legge.
Il capo I (articoli 1-3) stabilisce che i partiti devono
avere statuti pubblici e ne indica i caratteri democratici che
devono essere obbligatoriamente presenti.
In particolare, l'articolo 1 fa riferimento alla
costituzione dei partiti politici.
L'articolo 2 riguarda tempi e modalità di approvazione e
di pubblicazione dello statuto.
L'articolo 3 ha ad oggetto il contenuto minimo degli
statuti per i partiti che intendono ottenere i benefìci
previsti dalla legge e la ripartizione delle risorse
finanziarie tra gli organi centrali del partito e le sue
articolazioni territoriali, con possibilità di ricorso agli
organi di garanzia.
Il capo II (articoli 4-9) disciplina la selezione della
candidature, cioè la principale funzione svolta dai partiti
nella loro qualità di organizzatori della democrazia,
prevedendo la consultazione degli iscritti o -
facoltativamente - le primarie tra gli elettori e le
elettrici.
In particolare, l'articolo 4 norma le elezioni primarie
assicurando piena parità agli aspiranti candidati. Per i
partiti che scelgono di non promuovere le primarie è prevista
la consultazione obbligatoria tra gli iscritti e iscritte,
secondo modalità liberamente rimesse agli statuti dei
partiti.
L'articolo 5 riguarda le modalità di svolgimento delle
elezioni primarie e le condizioni per la loro validità.
L'articolo 6 ha ad oggetto la partecipazione alle elezioni
primarie con particolare riferimento agli aventi diritto.
L'articolo 7 disciplina le modalità di presentazione delle
candidature alle elezioni primarie.
L'articolo 8 stabilisce che gli statuti prevedano
l'istituzione di un comitato di garanti che vigila
sull'organizzazione e lo svolgimento delle elezioni primarie e
procede alla definizione di una rosa di nomi. Prevede inoltre
le modalità di costituzione dei seggi elettorali.
L'articolo 9 prevede l'applicabilità degli articoli 4, 5,
6 e 7 anche alle coalizioni che si presentano alle elezioni
con propri candidati e candidate.
Il capo III (articoli 10-11), infine, interviene sul
finanziamento.
L'articolo 10 introduce un incentivo per i partiti che
scelgano di promuovere elezioni primarie, stabilendo un
incremento del 10 per cento sulla quota di rimborso elettorale
prevista dalla legge 3 giugno 1999, n. 157. Si propone,
inoltre, un incremento - dal 5 al 10 per cento - della quota
di finanziamento da destinare a iniziative volte alla
partecipazione femminile alla politica.
L'articolo 11 riguarda la destinazione volontaria del 4
per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche,
contestualmente alla dichiarazione dei redditi, ma su una
scheda separata, e dunque anonima, al fine di garantire la
riservatezza. Il 4 per mille viene devoluto non genericamente
a tutti i partiti, ma a ciascun partito sulla base delle
indicazioni pereferenziali effettuate dai contribuenti.
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