XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 572
Onorevoli Colleghi! - La globalizzazione dei mercati
impone di aumentare la competitività del nostro sistema-paese:
solo agendo in questa direzione, infatti, l'Italia potrà
sfruttare e non subire il predetto fenomeno di integrazione.
Analoghe esigenze impongono, a livello comunitario, di
imboccare decisamente la via dell'Unione europea. Il
conseguimento di tali obiettivi pone, in Italia, un
fondamentale problema: ridurre la capacità dirigistica dello
Stato in materia di economia per favorire l'avvento di
condizioni di un mercato più libero.
L'esigenza predetta è nota ed attualmente perseguita -
almeno teoricamente - attraverso le politiche di
privatizzazione. Ciò tuttavia non basta. Un rapido recupero di
competitività del sistema economico italiano implica la
necessità di addivenire a profonde ed importanti riforme
istituzionali e, in particolare, ad una rivisitazione moderna
e dinamica degli articoli della nostra Costituzione in materia
economica che, per primi e al più alto livello, continuano a
legittimare il perdurare di penetranti poteri di indirizzo
pubblico relativamente all'assetto e alle dinamiche del
mercato interno italiano.
Tale azione revisoria, inoltre, rappresenta una essenziale
integrazione dei lavori che la Casa delle Libertà, oggi al
Governo, intende avviare per portare a compimento quel
processo di riforma essenziale per garantire al Paese future
condizioni di maggiore governabilità. Ciò si rende tanto più
necessario in materia di politica economica ove l'esigenza di
una rapida e seria azione liberalizzatrice si scontra con un
assetto costituzionale caratterizzato da un'anacronistica
sfiducia verso le forze del mercato che si accompagna ad uno
speculare fideismo nei confronti dell'intervento pubblico.
La presente proposta di legge si rende, dunque, necessaria
anche a titolo di esplicita ricezione normativa del processo -
già in atto - di adeguamento della nostra Costituzione a
quella europea che, come è stato eminentemente notato, si
fonda su principi intrinsecamente liberistici: finanze sane,
crescita non inflazionistica, mercati aperti.
Per questi motivi, appare, pertanto, utile ed urgente un
intervento di revisione costituzionale che dia un decisivo
impulso acceleratorio al processo di allineamento del sistema
economico italiano con quello dei Paesi dai mercati più
avanzati e garantisca, altresì, l'ingenerarsi e il perdurare
di condizioni giuridico-istituzionali adeguate alla struttura
di un mercato interno aperto ed efficiente.
A tale fine è necessaria, anzitutto, una presa di
posizione di portata generale che costituisca un basilare
presupposto per ogni ulteriore innesto in norma di istanze
economiche liberali: si deve ribaltare il primo comma
dell'articolo 41 della Costituzione, assumendo il carattere
fondamentalmente privato della libera iniziativa economica. La
mano pubblica deve, quindi, abbandonare i mercati in quanto i
suoi compiti sono altri che quelli di svolgere attività
d'impresa o, in generale, economica.
Conformemente, si propone di sostituire il concetto di
"non contrarietà dell'iniziativa economica all'utilità
sociale" (articolo 41, secondo comma, della Costituzione) con
quello di "non contrarietà dell'iniziativa economica alla
libera concorrenza". La non contrarietà dell'attività
economica all'utilità sociale è, infatti, un concetto
implicitamente statalista: in funzione di tale assunto lo
Stato può decidere qual è l'utilità sociale desiderabile e
indirizzarvi l'attività economica. Questa impostazione ha
legittimato sino a tempi recenti il dilagare dell'ingerenza
della mano pubblica nel nostro mercato interno; sia in virtù
dell'intervento diretto dello Stato in veste di imprenditore,
sia attraverso una vasta burocratizzazione delle condizioni di
svolgimento delle attività economiche da parte privata. Come è
noto, il fenomeno sopra descritto non ha creato né sviluppo né
utilità sociale, se è vero - come è vero - che ha finito
prevalentemente per favorire spreco di denaro pubblico,
disoccupazione, fuga di capitali e investimenti, recessione.
Lo Stato deve quindi ritirarsi affinché il mercato possa
liberare le proprie residue energie finora rimaste ingabbiate,
fornendo al sistema economico la riserva di spinta che possa
permettergli di galleggiare nel periodo transitorio e infine
di slanciarsi di nuovo.
Tale conseguenza, d'altronde, si impone anche a titolo di
opportuno adeguamento agli analoghi principi contenuti nel
Trattato di Roma, funzionale allo sforzo di integrazione
economica e politica che il nostro Paese sta portando avanti a
livello comunitario: in particolare, la costituzionalizzazione
del principio della libera concorrenza, obbligando
implicitamente alla vera privatizzazione delle aziende del
comparto pubblico economico, risolverebbe in principio
qualsiasi ipotesi di discrasia dell'ordinamento italiano con i
principi di libera circolazione dei capitali e di libertà di
investimento sanciti dal Trattato istitutivo dell'Unione
europea.
Sposare la libera concorrenza vuol dire adottare l'idea
che l'iniziativa economica è per definizione privata mentre
l'analoga iniziativa pubblica deve avere una portata residuale
per soddisfare le esigenze della collettività cui non possa
provvedere l'industria privata.
La presente proposta di legge costituzionale sostituisce,
dunque, alla visione dirigistica del conseguimento
dell'utilità sociale attualmente sancita dall'articolo 41,
secondo comma, della Costituzione, un'impostazione per cui il
compito dello Stato diventa quello di incentivare i privati a
conseguire, attraverso la propria attività economica, tale
utilità sociale.
In tal guisa, non viene colpita l'affermazione del valore
dell'utilità sociale bensì viene superata la tesi che essa
possa essere utilmente perseguita solo attraverso l'intervento
pubblico: all'azione etica dello Stato si sostituisce l'azione
etica del mercato inteso come sistema di cooperazione
volontaria in cui il successo di chi esercita l'attività
economica (profitto) coincide con la massimizzazione della
scelta - libertà e del benessere - utilità dei consumatori.
L'intervento positivo del legislatore dovrà, quindi
focalizzarsi esclusivamente sulla regolamentazione del
mercato. Sarà poi il corretto funzionamento di quest'ultimo a
pilotare, secondo le dinamiche sopra descritte, l'attività
economica dei privati verso fini di utilità sociale. Volendo
portare un esempio di tutta evidenza, si noti che una maggiore
liberalizzazione dei nostri mercati finanziario e borsistico
interni, rispondendo a precise necessità economiche,
realizzerebbe, altresì, fini di utilità sociale: da un lato
perché aumenterebbe la difesa del risparmio sotto il profilo
di condizioni più trasparenti e vantaggiose del suo impiego;
dall'altro lato, in quanto, garantendo più efficienti
condizioni per l'approvvigionamento di capitale di rischio da
parte delle imprese, favorirebbe l'aumento degli investimenti
e, quindi, il recupero di occupazione. Alla stessa stregua
opererebbero interventi di contenuto analogo (riforma del
diritto societario che tuteli ed incentivi l'azionariato
diffuso, defiscalizzazione dei proventi utilizzati per
iniziative di solidarietà sociale eccetera).
La liberalizzazione dell'economia passa anche attraverso
la razionalizzazione dei poteri dello Stato nei confronti dei
singoli beni economici e, in primis, ovviamente, nei
confronti della proprietà privata.
Nella proposta di modifica che qui si illustra, dunque,
tale proprietà diventa un diritto che per esistere non
necessita di alcun riconoscimento da parte del superiore
soggetto pubblico. Tale assunto comporta un importante
rafforzamento della posizione del cittadino nei confronti
dello Stato in materia di proprietà:
a) la legge, pertanto, potrà stabilire i modi di
acquisto e di godimento della proprietà che siano rilevanti e
legittimi per l'ordinamento interno ma non potrà, invece,
limitarla allo scopo di assicurarne la funzione sociale e
renderla accessibile a tutti;
b) onde sottolineare, poi, l'assoluta
eccezionalità delle situazioni in cui il diritto in questione
può essere compromesso o estinto per atto dell'autorità,
l'esproprio forzato per pubblica utilità diventa possibile nei
soli casi previsti dalla legge e salvo immediato indennizzo a
valore di mercato.
Il sistema derivante dalle modifiche costituzionali qui
proposte risulta conforme a quanto già previsto dal diritto
internazionale (vedi in particolare l'articolo 2 della
Convenzione europea sui diritti dell'uomo e del cittadino) e
si presenta idoneo, tra l'altro, a garantire condizioni di
maggiore liberalizzazione economica sotto il profilo della
razionalizzazione dei principi fiscali: dato il carattere
assoluto della proprietà privata e data, ulteriormente, la
possibilità di esproprio nei soli casi in cui essa sia
esplicitamente prevista dalla legge, un carico fiscale,
diretto o indiretto, palese od occulto, incidente in modo
inopinatamente eccessivo (ad esempio oltre il 45 per cento)
sul reddito di un soggetto, risulterebbe costituzionalmente
illegittimo a titolo di espropriazione strisciante. Anche
sotto questo profilo, dunque, si otterrebbe un riassetto
favorevole al complesso del sistema economico. E' evidente che
un sistema di tassazione oppressivo contrasta con il libero
mercato e, comunque, frena lo sviluppo. Il ritiro della mano
pubblica dai mercati deve essere poi completato dal venir meno
delle attuali condizioni della riserva prevista dall'articolo
43 della Costituzione.
Fintanto che lo Stato potrà riservarsi l'attività di
impresa inerente a servizi pubblici essenziali o a fonti di
energia, un settore fondamentale del mercato interno rimarrà
ingessato entro logiche opposte a quelle di liberalizzazione.
Inoltre, al di là dei suoi noti effetti distorsivi (gestioni
aziendali politicizzate, scarsa efficienza a danno
dell'utenza), l'impostazione predetta risulta oggi in palese
contrasto con le importanti normative dell'Unione europea e
della WTO (World Trade Organization) in materia di
liberalizzazione dell'accesso ai mercati di taluni servizi
quali, in particolare, i servizi di telecomunicazione.
Si rende, pertanto, necessario modificare in senso più
liberale e moderno il disposto del citato articolo 43 della
Costituzione; a tale proposito la presente proposta di legge
costituzionale sostituisce il concetto di "riserva" con quello
di "autorizzazione e controllo". In pratica, lo Stato non
potrà più riservarsi l'esercizio di attività di impresa
inerente a servizi essenziali in quanto ciò stride con le
attuali leggi e le dinamiche dell'economia internazionale.
Tuttavia, attesa la particolare qualità dell'attività
predetta, l'attività resta intitolata ed assoggettata ad
autorizzazione e controllo. L'autorizzazione, fermo
l'ulteriore limite della sussistenza di motivi di interesse
generale che la giustifichino, deve essere concessa a tutti i
soggetti - anche privati o stranieri - che si presentino
oggettivamente in possesso dei requisiti di legge: verrebbero
meno, pertanto, quei presupposti di discrezionalità
amministrativa concretantisi nella pratica statalista della
"concessione" che fondano la creazione dei vari attuali
monopoli nei settori dei servizi in questione (energia,
telecomunicazione, eccetera) con evidente effetto di
liberalizzazione. Non a caso, la pratica dell'autorizzazione è
quella adottata dalle nazioni tradizionalmente più liberiste
(Gran Bretagna, Stati Uniti).
La modifica di cui sopra costituisce, d'altronde, la
concreta e specifica ricezione in materia economica del tanto
declamato principio di sussidiarietà: se lo Stato deve
provvedere solo laddove non arriva il privato, qualora
quest'ultimo sia oggettivamente in grado di gestire servizi
essenziali, il soggetto pubblico dovrà cedere il posto.
In conclusione, onorevoli colleghi, la presente proposta
di legge costituzionale mira, attraverso poche e lineari
modifiche, ad innestare nell'ordinamento e, quindi, nella
cultura italiana, in primo luogo l'idea che solo l'avvento di
un'economia maggiormente liberalizzata può oggi provocare quel
recupero di competitività capace di garantire futuri
incrementi occupazionali e di benessere. Inoltre, introduce
elementi di riforma che, esprimendo uno stacco netto rispetto
allo statalismo centrista della Prima Repubblica, possono dare
una risposta chiara e decisa alle istanze di vero cambiamento
oggi emergenti dalla società civile italiana.
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