XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 566
Onorevoli Colleghi! - I frequenti e sistematici
incidenti mortali lungo le strade, nei quali sono coinvolti,
in particolar modo nelle notti comprese nel fine settimana,
giovani che escono dalle discoteche, costituiscono purtroppo
un fenomeno grave e preoccupante, indubbiamente espressione di
un disagio sociale e generazionale. Sono pertanto necessarie
rapide soluzioni di natura legislativa che mirano ad offrire
strumenti adeguati finalizzati a limitare il bollettino di
morte delle "stragi del sabato sera".
Per quanto riguarda l'inquadramento normativo della
materia, va fatto riferimento innanzitutto alle norme
costituzionali che in questa sede rilevano: l'articolo 117
della Costituzione attribuisce alle regioni potestà di emanare
norme legislative, "nei limiti dei princìpi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato", nelle materie, tra le
altre, della "polizia locale urbana e rurale" e del "turismo e
industria alberghiera"; le leggi della Repubblica possono
peraltro "demandare alla regione il potere di emanare norme
per la loro attuazione". L'articolo 118 stabilisce poi che
spettano alle regioni le funzioni amministrative per le
materie elencate nell'articolo 117, "salvo quelle di interesse
esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle
leggi della Repubblica alle province, ai comuni o ad altri
enti locali" (primo comma) e che "lo Stato può con legge
delegare alla regione l'esercizio di altre funzioni
amministrative" (secondo comma).
Tale costruzione è precisata a livello di legislazione
ordinaria dall'articolo 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382,
recante "Norme sull'ordinamento regionale e sulla
organizzazione della pubblica amministrazione" (la legge di
delega al Governo per il trasferimento di funzioni alle
regioni) e soprattutto dal relativo decreto delegato, il
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616: l'articolo 9, primo comma, stabilisce che "i comuni
(....) e le regioni sono titolari delle funzioni di polizia
amministrativa ad essi rispettivamente attribuite o
trasferite"; l'articolo 19 attribuisce esclusivamente alla
competenza dei comuni le funzioni amministrative di cui al
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con
regio decreto n. 773 del 1931: tra tali funzioni rientrano "la
concessione della licenza per (....) feste da ballo (....),
altri simili spettacoli o trattenimenti (....), sale di
pubblica audizione (...), pubblici trattenimenti (...),
audizioni all'aperto" nonché il potere di "determinare le
procedure e le competenze degli organi comunali relative
all'esercizio delle funzioni così attribuite" (restano
vigenti, ai sensi dell'articolo 20, le norme del citato testo
unico e del relativo regolamento di attuazione che fissano i
requisiti per l'ottenimento delle autorizzazioni di polizia o
più in generale attribuiscono poteri di controllo agli
ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza); l'articolo 54,
infine, attribuisce ai comuni le funzioni amministrative
relative "alla fissazione, sulla base dei criteri stabiliti
dalla regione, degli orari di apertura e di chiusura (...) dei
pubblici esercizi di vendita e di consumo di alimenti e
bevande". Peraltro, già in virtù dell'articolo 1 della legge
28 luglio 1971, n. 558, le regioni erano delegate a
determinare l'orario di apertura e di chiusura dei negozi e
delle altre attività esercenti la vendita al dettaglio secondo
criteri ivi stabiliti.
Da tale ricostruzione si evince che, considerando
l'attività degli esercizi di intrattenimento e svago materia
meramente afferente alla polizia amministrativa, su di essa lo
Stato non avrebbe alcuna attribuzione, neppure quella di
coordinamento, in quanto tutte le competenze sono riservate
esclusivamente ai comuni; viceversa, considerando tali
esercizi come specie degli esercizi per la somministrazione di
alimenti e bevande, essi rientrerebbero nella disciplina del
commercio e pertanto nelle fattispecie di cui ai citati
articoli 54 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616
del 1977 e 1 della legge n. 558 del 1971 nonchè, a decorrere
dall'entrata in vigore del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, nel campo applicativo di quest'ultima. E' in questo
contesto normativo che si pone la questione dei poteri dello
Stato in ordine alla determinazione degli orari di apertura e
di chiusura.
Il 25 maggio 1990 il Presidente del Consiglio dei ministri
adotta un decreto recante "direttiva alle regioni a statuto
ordinario in materia di orari di apertura e di chiusura di
esercizi che esplicano attività di trattenimento e di svago":
richiamati, tra gli altri, l'articolo 1 della legge n. 558 del
1971 e l'articolo 54 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 e considerata la necessità che "la
regolamentazione degli orari di tali esercizi tenda ad evitare
l'esposizione eccessivamente prolungata dei frequentatori ad
agenti acustici di elevata intensità, nonché i conseguenti
rischi connessi alla circolazione nelle ore notturne in
condizioni fisiche di ridotta efficienza, secondo modalità che
nell'ambito di una sostanziale uniformità, tengano conto delle
condizioni ambientali di ciascuna regione", viene disposto che
le regioni, nell'indicare ai comuni i criteri da seguire per
la fissazione dell'orario di quegli esercizi, seguano le
seguenti direttive:
a) l'orario dei pubblici esercizi ad apertura
notturna dovrà essere contenuto entro la fascia che va delle
ore 20 alle ore 22 per l'apertura e non oltre le ore 2 per la
chiusura;
b) il limite di chiusura può essere protratto fino
a due ore durante i mesi estivi in località a prevalente
concentrazione turistica.
In ottemperanza al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, la regione Emilia-Romagna, con deliberazione n.
171 del 14 novembre 1990, adotta i "criteri che i comuni
devono seguire in materia di orari di apertura e chiusura di
esercizi che esplicano attività di trattenimento e svago",
mentre la regione Basilicata prende analogo provvedimento
sotto forma di legge regionale (n. 31 del 7 novembre 1990).
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e la
deliberazione della regione Emilia-Romagna vengono impugnati
immediatamente dal comune di Rimini; con sentenza n. 507 del
1991 il tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna
annulla tali atti partendo dal presupposto che la disciplina
degli orari degli esercizi pubblici notturni sia materia di
polizia amministrativa, in quanto "di interesse esclusivamente
locale" ai sensi del primo comma dell'articolo 118 della
Costituzione, e come tale sottratta al potere di indirizzo e
coordinamento dello Stato e normativo delle regioni.
Il Governo ricorre in appello contro la sentenza del
tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, ma il
Consiglio di Stato, con decisione della IV sezione n. 504 del
1992 conferma l'annullamento dei provvedimenti. Peraltro, la
motivazione della sentenza fa riferimento esclusivamente alla
illogicità dell'assimilazione, sotto il profilo della
produzione di agenti acustici di elevata intensità, di
esercizi, quali le discoteche o i piano-bar o le case da
gioco, ove invece il rumore prodotto in ciascuno di essi è ben
diverso. Non è invece condivisa l'impostazione del tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna in ordine di
natura di tali esercizi: essi rientrano nella categoria
generale del commercio, come dimostra anche la necessità della
predisposizione di piani territoriali ai sensi dell'articolo
32, comma 1, lettera c), del decreto del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato 4 agosto
1988, n. 375, recante norme di esecuzione della legge 11
giugno 1971, n. 426, nota come "legge del commercio";
pertanto, lo Stato è titolare della funzione di indirizzo e
coordinamento - e dunque del potere di emanare direttive - in
materia di orari di apertura e chiusura degli esercizi,
essendovi stata delega alle regioni ai sensi dell'articolo
118, secondo comma, della Costituzione, con la citata legge
558 del 1971.
In conclusione, si può affermare che allo Stato non è
precluso reintervenire, eventualmente "riappropriandosene", su
materie già delegate alle regioni ai sensi dell'articolo 118,
secondo comma, della Costituzione.
Certo, nel momento in cui si legifera in questa materia,
non si può ignorare che dietro "l'industria del ballo" ci sono
interessi rilevanti: in Italia ci sono circa 6.000 tra
discoteche e night che danno lavoro a 70.000 persone per
un fatturato di 2.000 miliardi. Un settore rilevante
considerato anche l'indotto. Per questo, limitare queste
attività non deve essere penalizzante sotto il profilo
economico e occupazionale. Avendo come obiettivo non
un'ingiusta limitazione di queste attività, ma la giusta
regolamentazione degli orari e delle modalità di svolgimento
delle attività delle sale da ballo e di intrattenimento e dei
locali notturni, nella XIII legislatura si era giunti anche ad
un testo unico che poi non è stato varato dal Parlamento.
Con la presente proposta di legge si intende determinare
nel corso di questa legislatura un quadro normativo, atteso da
molto, che incida fortemente sull'aspetto preventivo circa i
tristi episodi che fanno da corollario ai nostri
week-end.
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