XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 544
Onorevoli Colleghi! - I recenti e gravi episodi di
criminalità hanno messo in evidenza che la piaga dei sequestri
di persona, lungi dall'essere stata debellata, ancora
costituisce un pericolo per l'incolumità delle persone e per
lo sviluppo economico e sociale. A fronte di ciò si è
evidenziata una grave debolezza dell'apparato statale nella
lotta a questa forma di criminalità.
Non si vogliono qui mettere in discussione l'impegno ed
anche l'abnegazione dei magistrati e delle Forze dell'ordine,
cui anzi deve andare l'apprezzamento di tutti. Ciò che si deve
mettere in rilievo sono invece le insufficienze non solo
organizzative e strutturali, ma anche di analisi e
conoscitive, che non hanno consentito la prevenzione dei
singoli episodi, ed hanno reso estremamente difficili le
indagini.
La carenza nella conoscenza e nel presidio del territorio,
nella organizzazione, nei mezzi e nel numero delle Forze
dell'ordine, nonché nella raccolta di informazioni è avvertita
come assenza dello Stato di fronte al problema della
criminalità. Bisogna dare atto che la società civile ha
reagito con forza: numerose sono state le manifestazioni
spontanee e le attestazioni di solidarietà agli ostaggi e alle
loro famiglie. E' evidente però che la mobilitazione non è di
per sé sufficiente: ad essa deve seguire una risposta
altrettanto forte e convinta dello Stato, delle regioni e
degli enti locali.
I recenti episodi confermano che il fenomeno dei sequestri
continua ad essere, a dispetto dei facili ottimismi degli
ultimi anni, una forma specifica e stabile di delinquenza. Se
le tecniche del reato, che peraltro non richiedono grandi
mezzi, sono rimaste sostanzialmente immutate, da una più
attenta analisi emerge un mutamento del modello criminale di
riferimento cosicché il nuovo non può essere compreso e
combattuto con le categorie conoscitive del passato. Si è
infatti venuta delineando "una nuova criminalità, che si è
sviluppata, arricchendosi di nuovi personaggi, talvolta
reclutati in ambienti insospettabili: una criminalità che
continua ad espandersi operando frequenti scambi con il grande
traffico delle armi e con il narcotraffico" (Inaugurazione
dell'anno giudiziario 1994, nel distretto della Sardegna.
Relazione del procuratore generale Francesco Pintus, pagine
20-21).
Un tempo il sequestro assumeva i connotati di fase
terminale di un processo organizzativo delinquenziale il cui
ricavato veniva destinato al consumo personale e della
famiglia. Oggi esso si presenta forse come la fase di un
"processo produttivo" teso alla provvista di mezzi finanziari
da investire in nuove attività criminali (traffico di droga e
di armi), i cui ulteriori proventi vengono a loro volta
reinvestiti in attività "pulite".
Si è ora in presenza di una criminalità più organizzata e
ciò ha trovato i responsabili della sicurezza sociale
(istituzioni e Forze dell'ordine) probabilmente impreparati a
comprenderla e non sufficientemente attrezzati a
combatterla.
La complessità e l'articolazione dei fenomeni presi in
esame comportano, quindi, una risposta che deve coinvolgere
tutti i livelli del potere statuale (Governo, Parlamento,
magistratura). Innanzitutto, il dibattito per la costruzione
di un sistema efficace antisequestri non deve essere
influenzato dalle spinte emozionali e dalla contingenza
dell'emergenza. Si deve restare dentro i confini dell'analisi
scientifica del fenomeno per capirlo e degli strumenti
investigativi e normativi più adeguati per combatterlo. La
discussione deve quindi uscire dal binario che porta alla
disarticolazione del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n.
82. Sarebbe un errore, sulla spinta degli sviluppi drammatici
degli ultimi sequestri di persona, smantellare l'architettura
normativa in esame. I numeri, d'altra parte, hanno dimostrato
che la legge ha dato i suoi frutti, perché ha creato una
deterrenza che ha depotenziato la spinta criminale verso
questo tipo di reato. Il problema è quindi quello di mettere a
frutto le esperienze e di ragionare sulle migliori soluzioni
da assumere. L'inasprimento delle pene invocato da molti,
l'utilità della sanzione e la sua potenziale capacità di
produrre effetti positivi, agendo anche con un regime
carcerario nel quale non sono previsti sconti e dove il tipo
di detenzione concede molto poco alla cosiddetta "qualità
della vita detentiva", non appaiono sufficienti a garantire
una risposta risolutiva se non saranno anche accompagnati da
forti strumenti di prevenzione.
Lo strumento del blocco dei beni della famiglia del
sequestrato, pur avendo prodotto una diminuzione quantitativa
del reato, non ha risolto tutti i problemi. L'esperienza,
infatti, ha evidenziato la necessità e l'urgenza di modificare
questa disposizione potendosi far risalire alla sua
applicazione nelle forme attuali l'allungamento dei tempi del
sequestro favorito soprattutto dal coinvolgimento costante dei
latitanti i quali, nella generalità dei casi, si sono occupati
della custodia dell'ostaggio. Inoltre, la rigidità del blocco
dei beni imposta dalla normativa vigente ha spesso portato i
familiari dei sequestrati a rifiutare ogni forma di
collaborazione con l'autorità giudiziaria; ad aprire canali
segreti di trattativa tramite terzi talora collusi con i
rapitori ed a cercare di reperire la somma richiesta per la
liberazione anche presso ambienti criminali o comunque in
forme illecite.
La legge, quindi, non deve essere abrogata poiché contiene
forti elementi di validità e di efficacia, ma deve essere
corretta, migliorata e perfezionata. Il blocco dei beni deve
essere mantenuto per la acclarata capacità deterrente che ha
espresso. Bisogna tuttavia introdurre elementi di flessibilità
affidati alla valutazione dell'autorità giudiziaria,
finalizzati a garantire la incolumità dell'ostaggio e la sua
liberazione.
Il superamento del concetto di obbligatorietà del
mantenimento del sequestro dei beni richiede una convinta e
trasparente collaborazione dei familiari dell'ostaggio con
l'autorità giudiziaria; abbisogna, altresì, della
legittimazione dell'intervento di terze persone che, per
conoscenza dei luoghi e delle diverse situazioni sociali,
siano in condizione di instaurare canali di contatto con i
rapitori per verificare le condizioni dell'ostaggio ed
ottenerne la liberazione.
Devono, invece, essere colmate le forti lacune della legge
in tema di prevenzione del reato. Essa, infatti, non contiene
norme finalizzate a colpire la rendita criminale a valle, cioè
incidendo nei patrimoni accumulati in modo sospetto e comunque
non giustificabile. Se è diventato vivace, a volte perfino
duro, il confronto sui sistemi per arginare i sequestri mentre
si consumano, c'è stato invece uno strano ed incomprensibile
disinteresse verso una linea strategicamente fondamentale in
prospettiva. Questa situazione impone un ripensamento radicale
dell'organizzazione delle Forze di polizia per fronteggiare il
fenomeno dei sequestri di persona. Prima di tutto, per
rispondere alla nuova organizzazione delle bande fondata sulle
specializzazioni, si deve privilegiare la filosofia della
specializzazione e dell'unificazione delle intelligenze, delle
sapienze e delle conoscenze investigative con la istituzione
di una apposita banca dati nazionale. Convogliare, insomma, in
un'unica struttura stabile, alle dirette dipendenze della
procura distrettuale antimafia, gli specialisti della Polizia
di Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia
di finanza. Un organismo dotato di mezzi e di tecnologie, nel
quale i Corpi di polizia devono riversare tutte le
informazioni in loro possesso sul mondo dei sequestri. Anche i
servizi di informazione devono dare il loro contributo di
conoscenza. Si avrebbe così una struttura dotata di una
memoria storica ed allo stesso tempo agile e flessibile, in
grado di fare prevenzione attraverso il continuo monitoraggio
degli ambienti nei quali matura il sequestro di persona a fine
di estorsione. In questo modo si potenziano inoltre le
capacità investigativa e repressiva. Da questa struttura
interforze, poi, dovrebbero partire tutte le indicazioni per
verificare la formazione e la reale consistenza di patrimoni
sospetti. Un passaggio obbligato per colpire a valle la
rendita illegale che nasce dai sequestri.
Un altro delicato passaggio nella lotta preventiva a
questo tipo di criminalità deve essere individuato nel
rinnovato e riorganizzato impegno dello Stato nella cattura
dei latitanti, forse anche introducendo elementi e strumenti
che possano favorire la loro costituzione; inoltre, devono
essere introdotte nell'ordinamento norme anche emergenziali,
poiché ci si trova in presenza di fatti di rilevante gravità
sociale, che precludano alle persone condannate per questo
reato di fruire delle condizioni premiali della legislazione
penitenziaria che hanno dimostrato essere per questi soggetti
la premessa per la latitanza e per la reiterazione del reato.
Da queste riflessioni e dal confronto proficuo e positivo con
le Presidenze del Consiglio dei ministri e della giunta della
regione autonoma Sardegna e con il Comitato contro i sequestri
di persona costituitosi in Sardegna con la partecipazione di
sequestrati e di loro familiari, di associazioni ed
organizzazioni culturali, religiose e sociali, è maturata la
iniziativa della presente proposta di legge che reca modifiche
al decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82. Innanzitutto
(articolo 1), il reato già sistematicamente collocato tra i
delitti contro il patrimonio è stato inserito tra i delitti
contro la persona, al fine di sottolinearne, rispetto alla
precedente previsione, la gravità estremamente rilevante e la
conseguente particolare tutela anche con l'aumento delle
pene.
L'articolo 2 determina, aumentandole, le pene per le varie
modalità di commissione e di consumazione del reato; nel
contempo, favorisce la dissociazione e la concreta e fruttuosa
collaborazione con consistenti riduzioni delle pene edittali
al fine di contrastare la consumazione del reato e garantire
la tutela della vita e della incolumità dell'ostaggio.
La presente proposta di legge (articolo 3) mantiene il
principio del blocco dei beni riconoscendone la validità e la
efficacia; introduce, però, la possibilità di modificazione
della misura finalizzandola, con la fattiva collaborazione dei
familiari dell'ostaggio con l'autorità giudiziaria, alla
liberazione della persona sequestrata. La norma prevede,
altresì, la collaborazione di terze persone incaricate di
effettuare il pagamento, note all'autorità giudiziaria e per
l'effetto non perseguibili a sensi dell'articolo 3 del citato
decreto-legge n. 8 del 1991, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 82 del 1991.
Gli articoli 5 e 6 prevedono la istituzione di un nucleo
permanente interforze con il coordinamento delle direzioni
distrettuali antimafia. La continuità dell'azione del nucleo,
la cui operatività è stata finora collegata alla commissione
del reato, consentirà di dispiegare una forte prevenzione per
la effettiva possibilità di seguire ed approfondire la
mentalità e le abitudini degli ambienti sociali più
interessati alla commissione del reato; eviterà altresì gli
avvicendamenti del personale che, nell'esperienza, non hanno
rappresentato un valido sostegno di indagine.
Gli articoli 7 e 8 tendono a garantire l'effettività della
pena in relazione alla durata ed alle modalità di espiazione;
di qui l'applicazione del regime dell'articolo 41-bis
della legge n. 354 del 1975, e successive modificazioni, e
l'esclusione per parte della pena dei benefìci previsti
dall'ordinamento penitenziario.
Con l'articolo 9 si prevede l'applicazione della legge n.
575 del 1965 (cosiddetta "legge Rognoni-La Torre") nei
confronti di soggetti che possono essere ritenuti appartenenti
ad associazioni costituite per commettere il reato di
sequestro di persona, effettuando accertamenti sul patrimonio
e procedendo al sequestro e alla successiva confisca dei beni
se ritenuti illecitamente accumulati.
L'articolo 10 tende a garantire la segretezza degli
elementi di indagine e delle informazioni raccolte prevedendo
l'aumento delle pene indicate dall'articolo 326 del codice
penale nei confronti di coloro che rivelano notizie; le pene
sono ulteriormente aumentate nei confronti dei pubblici
ufficiali.
L'articolo 11 rinconosce l'effettiva rilevanza sociale del
danno subìto dalla persona sequestrata e dai familiari che
hanno dovuto procedere al pagamento con modalità note
all'autorità giudiziaria; prevede pertanto l'emanazione di
norme finalizzate alla detrazione delle somme effettivamente
corrisposte ai fini dell'imposta sul reddito delle persone
fisiche.
In conclusione, la presente proposta di legge mira,
tenendo conto delle esperienze di questi anni, spesso
tragicamente concluse, ad approntare un più incisivo impianto
normativo in tema di sequestri di persona a scopo di
estorsione, colmando le lacune evidenziate dall'applicazione
del decreto-legge n. 8 del 1991, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 82 del 1991; ad instaurare una
proficua collaborazione tra i familiari dell'ostaggio e
l'autorità giudiziaria; ad introdurre strumenti di efficace
funzione preventiva; a rendere effettiva la espiazione della
pena per impedire che le persone condannate per questo reato
possano, fruendo dei benefìci penitenziari, reiterarne la
commissione.
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