XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 541
Onorevoli Colleghi! - L'aumento del contenzioso civile
nel nostro Paese fa registrare una situazione ormai al limite
del collasso, che rende l'Italia inadempiente agli obblighi
assunti con la Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva
con legge n. 848 del 1955.
Il processo civile generale - potremmo dire di diritto
comune - è rimasto sostanzialmente inalterato con tutta la sua
macchinosità ed i conseguenti ritardi; e ciò, mentre da un
lato si è risolto in un incentivo a creare nuovi riti a tutela
di rapporti che altrimenti avrebbero trovato un'adeguata
protezione in un processo ordinario concepito in modo più
snello e funzionale, dall'altro si è, spesso, tradotto per la
gran massa dei rapporti, a causa di quei ritardi, in una forma
indiretta di denegata giustizia.
Se l'istituzione giudiziaria con le sue strutture ed i
suoi organici non è in grado di soddisfare le esigenze della
società civile, è giustificata la crescente e generale
sfiducia nella istituzione stessa, che, nelle sfere dell'alta
finanza, si traduce in una vera e propria fuga dalla giustizia
dello Stato per ricorrere a quella arbitrale, mentre nei
settori più depressi della società italiana comporta il
precostituirsi di posizioni anomale di potere, alle quali il
cittadino indifeso ricorre per ottenere quella giustizia che
gli organi dello Stato non sono in grado di assicurare e
comunque di rendere con la necessaria rapidità.
Nelle legislature passate e soprattutto in quella appena
trascorsa, sono state realizzate alcune riforme processuali ed
ordinamentali che possono, forse, recuperare una certa
efficienza dell'apparato giudiziario; ma ciò non è
sufficiente. Permane purtroppo la mancanza di procedure
stragiudiziali - distinte dall'arbitrato - che permettano alle
varie parti di verificare la possibilità di una soluzione
conciliativa ancora prima di ricorrere al giudice, sul quale
invece continua a gravare l'intero contenzioso civile.
Anche negli altri Paesi dell'Unione europea, a causa del
moltiplicarsi dei rapporti economici, è cresciuta sempre di
più la domanda di giustizia civile, ma in tali Paesi si sono
sviluppati con sempre maggiore diffusione diversi modelli
istituzionali di conciliazione delle controversie civili. In
alcuni (Francia e Germania) si è fatto ricorso a soluzioni
conciliative all'interno del processo o fuori dello stesso, ma
sempre quale filtro rispetto all'esercizio della giurisdizione
ordinaria. In altri Paesi (Regno Unito) si è fatto ricorso a
mezzi di tutela al di fuori del processo ordinario o in
funzione della materia delle controversie, o in funzione
dell'appartenenza dei contendenti a determinati settori delle
attività economiche.
Per quanto riguarda il nostro Paese, si evidenzia da un
lato una sostanziale assenza di filtri per il ricorso al
giudice ordinario e dall'altro una eccessiva tendenza a
risolvere le controversie civili attraverso il processo, e ciò
sia per una storica consuetudine sia per il numero eccessivo
di avvocati iscritti all'ordine professionale.
In una situazione siffatta e mancando ancora una
disciplina normativa della conciliazione in sede non
contenziosa si sono sviluppati in Italia modelli autonomi di
composizione delle controversie, sia ad opera dei consumatori,
sia ad opera degli enti che forniscono alcuni servizi.
Trattasi di tentativi spontanei che ancora sono lungi
dall'essere operativi sino al punto di verificarne gli effetti
positivi per il carico di lavoro del contenzioso civile.
E' stata attuata, sia pure in modo sperimentale, nelle
regioni Lombardia e Sicilia nel 1991 la procedura di
"conciliazione ed arbitrato" promossa dalla SIP - oggi Telecom
- (concessionaria di servizi telefonici) e dalle associazioni
dei consumatori. Tale procedura dà la possibilità all'utente
del servizio telefonico, che non è rimasto soddisfatto della
risposta fornita ai reclami previsti dal regolamento di
servizio, di rivolgersi personalmente o tramite una delle
associazioni dei consumatori alla commissione di
conciliazione. In caso che l'accordo non si raggiunga, può
essere chiesto che la controversia, sempre che non superi il
valore di lire 3 milioni, sia risolta da un arbitro scelto su
concorde parere dalla SIP e dall'associazione dei
consumatori.
Vi è stato poi un progetto pilota di accesso alla
giustizia, finanziato dalla Commissione delle Comunità europee
e predisposto dal Comitato difesa consumatori di Milano,
diretto a rivalutare la funzione conciliativa che il
legislatore oggi affida alla nuova figura del giudice di
pace.
E' stata infine data attuazione ad un regolamento di
conciliazione stragiudiziale delle controversie civili,
predisposto dalla camera civile e dalla corte di appello di
Roma, e fatto proprio dal consiglio dell'ordine degli avvocati
di Roma. Si è istituita presso il detto consiglio la camera di
conciliazione avente funzione di composizione conciliativa
extragiudiziale di controversie attinenti a diritti
disponibili che, come è detto nell'articolo 3 del regolamento,
offre ai cittadini concrete opportunità di effettivo
riconoscimento dei propri diritti in un rapporto di
integrazione con la giustizia togata.
A differenza degli esperimenti di "conciliazione ed
arbitrato" avviati come già sopra accennato nel settore dei
servizi (SIP) e dei consumi (CONFCOMMERCIO), la caratteristica
dell'iniziativa è quella di provenire dagli stessi operatori
della giustizia, senza l'apporto di associazioni di
consumatori o di utenti, per cui si potrebbero prevedere
sempre più ampi spazi di utilizzazione dello strumento della
composizione conciliativa delle controversie civili che non
dovrebbe essere ritenuta limitata alle questioni di poco
valore.
Ma la vera novità dell'iniziativa è un aspetto di ordine
soprattutto culturale, in quanto è la stessa avvocatura che,
rendendosi conto dello stato di degrado della giustizia civile
- evidenziatosi sia nella lunga ed ingiustificata durata del
processo ordinario di cognizione sia nel fenomeno dell'abusato
ricorso alla procedura cautelare - sta prendendo atto che la
sua funzione professionale e sociale si sviluppa anche
attraverso la risoluzione accelerata delle controversie e la
diffusione di una nuova cultura della conciliazione.
Negli altri Paesi dell'Unione europea (ad esempio la
Francia), l'istituto della conciliazione extragiudiziale opera
con grandi risultati proprio perché l'avvocatura se ne è fatta
protagonista attiva in una logica di servizio sia
istituzionale che sindacale.
Allo stato attuale, anche per venire incontro a questi
tentativi spontanei di strumenti alternativi di risoluzione
delle controversie civili, si è reso opportuno predisporre una
proposta di legge che preveda le procedure non giurisdizionali
per la risoluzione dei conflitti, sia preventivi per il
ricorso al giudice ordinario, sia concorrenti, facoltative e
obbligatorie.
Dall'articolato predisposto emergono gli strumenti e gli
organismi che dovrebbero così consentire di avere un filtro
facoltativo, ma in alcuni casi obbligatorio, per la
proposizione delle cause civili e quindi una deflazione delle
stesse.
La proposta di legge ha infatti per oggetto una serie di
provvedimenti in tema di conciliazione e di arbitrato che sono
contenuti in cinque capi, e che costituiscono una
disciplina-quadro con la quale si è voluto rispondere a due
precise finalità: l'una di prevedere delle norme fondamentali
di garanzia per la correttezza dei riti alternativi, l'altra
del riconoscimento alle determinazioni conclusive di tali riti
del valore di titolo esecutivo del verbale di conciliazione, e
di qualche incentivazione fiscale che favorisse comunque il
ricorso ai riti in questione.
Il capo I regola la conciliazione facoltativa dinanzi alla
camera di conciliazione da istituire presso ogni tribunale,
avente la funzione di composizione non contenziosa di
controversie civili aventi ad oggetto diritti disponibili e
senza alcun limite di competenza; camera composta da
professionisti legali nonché da tecnici qualificati per i
singoli contenziosi di settore. Per il procedimento è previsto
che la domanda può essere proposta da una sola delle parti,
ovvero congiuntamente; le parti possono essere assistite da un
avvocato, ma devono in ogni caso comparire personalmente
dinanzi al conciliatore, per esporre verbalmente le proprie
ragioni. Il conciliatore formula una proposta di conciliazione
alla quale le parti sono libere di aderire; ma in caso di
fallimento della conciliazione esse devono indicare le
condizioni che ciascuno sarebbe disposto ad accettare perché
se ne possa tenere conto ai fini del regolamento delle spese
processuali nel successivo giudizio. Il verbale di
conciliazione, sottoscritto dalle parti e dal conciliatore, ha
efficacia di titolo esecutivo. Tutti gli atti, documenti e
provvedimenti sono esenti dal bollo e da ogni altra spesa
fiscale o di altra natura.
Il capo II disciplina la conciliazione facoltativa davanti
ad organismi, istituiti da enti pubblici o privati, diversi
dalle camere di conciliazione. Tali organismi devono offrire
garanzie di serietà ed efficienza e devono essere iscritti in
un apposito registro tenuto presso il Ministero della
giustizia. Il procedimento dinanzi a tali organismi è identico
a quello già descritto dinanzi alle camere di conciliazione;
l'unica e peraltro importante differenza sta nel fatto che il
verbale di conciliazione non ha efficacia esecutiva autonoma
ma deve essere omologato dal giudice il quale accerta, in
forme sommarie, che l'organo di conciliazione abbia offerto
adeguate garanzie di imparzialità.
Il capo III della proposta di legge prevede il tentativo
obbligatorio di conciliazione nei settori relativi alle
controversie derivanti dalla circolazione di veicoli e di
natanti ed alle cause tra professionisti, nonché tra questi ed
i consumatori, di valore non superiore ai 50 milioni di lire.
La previsione del tentativo obbligatorio di conciliazione si
basa sulla considerazione che trattasi di controversie
vertenti su diritti disponibili, che hanno una notevole
rilevanza quantitativa, che rispondono a modelli omogenei e
tendenzialmente ripetitivi, e che devono essere definite in
termini ragionevoli ai sensi dell'articolo 6 della citata
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali. Nelle materie su indicate l'organismo di
conciliazione funzionerà da filtro obbligatorio, così che il
tentativo esperito davanti allo stesso si configurerà come
vera e propria condizione di procedibilità.
Da parte dei proponenti non si è mancato di porsi e di
approfondire il problema della legittimità costituzionale
degli esperimenti conciliativi obbligatori alla luce degli
orientamenti della giurisprudenza della Corte costituzionale;
orientamenti che hanno presentato negli ultimi anni una
notevole evoluzione circa l'ammissibilità di procedimenti
preventivi, quali condizioni di procedibilità della domanda
giudiziale, sempre purché siano tenuti presenti alcuni indici
con riferimento alla natura delle parti (pubblica
amministrazione o imprese di pubblico interesse), al carattere
degli accertamenti demandati, all'esigenza di porre un freno
all'eccesso di tutela giurisdizionale, e infine
all'opportunità di limitare il previo esperimento di fasi
amministrative solo ad alcuni settori particolari.
La Corte costituzionale ha ben previsto che il cosiddetto
"filtro" obbligatorio non si risolva in un passaggio inutile
con l'effetto di ritardare l'accesso al giudice togato, e che,
di conseguenza, ai fini della garanzia costituzionale è
necessario che l'esperimento del tentativo di conciliazione
abbia concrete possibilità di successo sia per la
professionalità dei soggetti impiegati in relazione al settore
specifico di contenzioso sia per i tempi di definizione.
Invero nella proposta di legge la scelta dei settori da
assoggettare al tentativo obbligatorio di conciliazione è
stata operata in considerazione del fatto che il risarcimento
dei danni da sinistro stradale ed il soddisfacimento dei
crediti nascenti dai rapporti di impresa e dalla fornitura di
servizi rappresentano controversie che richiedono una
diligenza speciale e quindi tempi rapidi di definizione, e che
comunque presentano problemi giuridici di modesta complessità.
Nelle controversie per danni prodotti dalla circolazione di
veicoli, l'oggetto riguarda in gran parte l'entità del danno
sulla cui determinazione e sollecito pagamento vi è
opposizione da parte degli assicuratori che, non va
dimenticato, coprono obbligatoriamente la responsabilità
civile dei conducenti e dei proprietari dei veicoli coinvolti
nel sinistro. Per tali controversie il tentativo obbligatorio
di conciliazione sarà esperito davanti alla camera di
conciliazione istituita presso ogni tribunale per le
conclusioni facoltative.
Nelle controversie relative a rapporti professionali che
concernono il pagamento di denaro, la preventiva ricerca di
una composizione conciliativa operata da un organismo
imparziale e nel rispetto del principio del contraddittorio,
si può ritenere aderente agli indici di riferimento fissati
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, cui si è
accennato. Nelle controversie in questione si esperirà il
tentativo obbligatorio di conciliazione davanti alla camera di
conciliazione istituita già dalla legge presso la camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura. Si viene ad
offrire alle parti con tale strumento la possibilità di
ottenere con la loro stessa partecipazione ed in tempi rapidi
l'accertamento ed il recupero dei rispettivi crediti entro il
limite di valore di lire 50 milioni, e al tempo stesso il
breve termine previsto di tre mesi dal ricorso entro il quale
il procedimento di conciliazione deve essere definito,
impedisce che sia ritardato in modo eccessivo l'accesso al
giudice o che il procedimento stesso sia utilizzato come mezzo
dilatorio dal convenuto.
La disciplina di operatività dell'espletamento del
tentativo obbligatorio di conciliazione è contenuta
nell'articolo 10. Vi è da precisare che per le nozioni di
"professionista" e "consumatore" si fa riferimento a quanto
già il legislatore ha stabilito con la novellazione del codice
civile (articolo 1469-bis e seguenti del codice civile)
in sede di recepimento della direttiva comunitaria sulle
"clausole abusive" nei contratti dei consumatori. E' stato
comunque previsto che la condizione di procedibilità è sempre
soddisfatta quando le parti, d'accordo tra loro, adiscono la
camera di conciliazione o uno degli altri organismi
conciliativi previsti.
Il capo IV prevede la conciliazione e l'arbitrato delegati
dal giudice in corso di causa. Trattasi di una grande
innovazione che trae spunto dagli ordinamenti di altri Paesi
che hanno prima studiato e poi attuato procedimenti
alternativi di definizione di controversie civili già
instaurate davanti al giudice. Nell'ordinamento degli Stati
Uniti è stata prevista una forma di arbitrato che trova il suo
fondamento non nella concorde volontà delle parti, bensì in un
provvedimento del giudice. Le parti non possono contestare la
decisione del giudice di sottrarre le controversie
all'iter del processo ordinario, ma possono non
accettare il lodo arbitrale e richiedere la ripresa del
processo dal momento in cui si era interrotto, come se
l'arbitrato non avesse mai avuto luogo. Sono state previste in
questo modello misure di carattere economico al fine di
sollecitare le parti ad accettare il lodo arbitrale, come
quella consistente nel porre a carico della parte che non
accetta il lodo tutte le spese del processo nel caso in cui
questo si concluda con una decisione a lei meno favorevole di
quella arbitrale.
Detto questo, va rilevato che l'applicazione anche nel
nostro ordinamento di un tale tipo di delegazione dal giudice
ad un arbitro non si porrebbe in contrasto con gli articoli 24
e 25 della Costituzione. Infatti, innanzitutto le parti
possono esercitare pienamente il loro diritto di azione
davanti al giudice naturale in quanto l'arbitrato delegato si
presenta solo come una possibile fase del procedimento; né il
giudice esaurisce la sua funzione nel disporre la fase
arbitrale perché, durante questa, egli esercita il controllo,
sia con l'adozione di provvedimenti interinali che appaiano
necessari, sia - e questo è importante - attraverso la
verifica della regolarità formale del lodo.
Come si evidenzia dall'articolato (articoli 11, 12 e 13),
deve trattarsi di cause relative a diritti disponibili; non si
prevede alcun limite di materia o di competenza per valore, e
tutto ciò al fine di lasciare al giudice nel caso concreto il
potere di scelta tra procedimento ordinario e procedura
delegata.
Infine nel capo V sono inserite le disposizioni finali e
transitorie.
Le prime norme hanno la finalità di innestare tutto il
sistema dei riti alternativi nei codici di diritto sostanziale
e di diritto processuale. Si è ritenuto opportuno intervenire
su tali codici con interventi minimi.
Le seconde, puramente transitorie, saranno applicate per
un periodo breve ma con termine finale relativamente mobile (e
cioè fino all'attuazione della disciplina regolamentare); le
stesse prevedono che fino alla formazione degli elenchi di cui
all'articolo 2, gli esperti conciliatori siano nominati tra
gli iscritti negli albi degli avvocati, dei consulenti tecnici
di ufficio e nei ruoli dei periti ed esperti tenuti dalle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura.
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