XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 517
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende conferire piena attuazione all'articolo 31 della
Costituzione, il quale sancisce che la "Repubblica agevola con
misure economiche e altre provvidenze la formazione della
famiglia e l'adempimento dei compiti relativi". Negli ultimi
cinquant'anni si è dovuta registrare la quasi totale mancata
attuazione di tale dettato costituzionale e ciò si rileva in
tutta la sua gravità soprattutto in un periodo storico in cui
la disgregazione sociale e la crisi dell'istituzione familiare
hanno subìto un processo di accelerazione. Il crollo delle
nascite dagli anni settanta in poi fa sì che l'Italia, con i
suoi attuali 1,2 figli per coppia, si attesti al record
negativo a livello mondiale e questo dato sancisce senza
dubbio il fallimento di una presenza progettuale della
politica a favore della famiglia da parte dei governi
nazionali che si sono succeduti. In questo contesto va inoltre
rimarcato come in Italia non si sia ancora strutturata una
politica fiscale di vera e propria tutela del nucleo
familiare, mentre da anni il potere d'acquisto delle famiglie
subisce una massiccia decurtazione e la famiglia si fa carico
di bisogni emergenti da parte dei propri membri strettamente
collegati a problematiche di tipo sociale come la permanenza
dei giovani al proprio interno anche in età matura per la
difficoltà di un inserimento lavorativo.
Per quanto riguarda le imposte dirette pagate dalle
famiglie, già nel 1994 queste avevano subìto una contrazione
(-3,7 per cento), ma questo dopo i forti aumenti, addirittura
superiori al 10 per cento, dei due anni precedenti. Tale
dinamica, unitamente all'incremento del 2,4 per cento dei
contributi sociali obbligatori, ha determinato un'inversione
nella tendenza all'aumento della pressione fiscale e
contributiva sulle famiglie che, dopo aver raggiunto un punto
massimo nel 1993 (25,4 per cento), è scesa in maniera
irrisoria nel 1994 al 24,6 per cento, valore comunque
altissimo. Il contenuto aumento del reddito disponibile, in
presenza di una ripresa dei consumi, cresciuti del 5,7 per
cento in termini monetari, si è tradotto in una contrazione
del risparmio delle famiglie che è diminuito dell'8,3 per
cento nel 1994 (-6,7 per cento nel 1993).
Nonostante questa carenza di tutela, la famiglia sul piano
economico è chiamata a svolgere, soprattutto nei confronti dei
minori, funzioni quanto mai accresciute, e fino a quando
questo concetto non verrà riconosciuto oltre che nei dettami
costituzionali anche attraverso una politica fiscale adeguata,
la nostra società non potrà avere la spinta propulsiva che la
possa in qualche modo equiparare ai migliori modelli sociali
europei.
La famiglia, caricata di un ruolo davvero cruciale nei
processi di autonomizzazione e di transizione alla vita adulta
dei figli, li sostiene nel lungo periodo d'attesa
dell'indipendenza e costruisce spesso le condizioni perché
questa possa realizzarsi. Mentre nel 1990 il 51,8 per cento
dei giovani da 18 a 34 anni viveva ancora con i genitori, nel
1996 questi sono diventati il 58,5 per cento e l'aumento è
risultato più evidente per i giovani tra 25 e 34 anni.
Nel 65 per cento dei casi le coppie di nuova costituzione
riescono a disporre di un'abitazione in proprietà o concessa a
titolo gratuito, ma proprio grazie al sostegno della famiglia
di origine, senza che si parli di una qualche possibilità di
altri incentivi.
Se il matrimonio rimane la strada pressoché esclusiva
attraverso cui avviene il distacco dalla famiglia, qualche
segnale di mutamento si avverte però pesantemente nella sua
stabilità: i tassi di scioglimento dei matrimoni di recente
celebrazione sono in crescita e le separazioni intervengono in
una fase relativamente più precoce della vita coniugale.
Considerando le più recenti statistiche, si osserva una
tendenza alla rottura dell'unione già dai primi anni di
convivenza. L'esperienza della separazione e del divorzio
riguarda, inoltre, quote sempre più crescenti di
popolazione.
Si conferma comunque la specificità della situazione
italiana: i mutamenti familiari attraversano le forme
tradizionali e non si esprimono nell'emergere di modelli
alternativi. Le coppie sono fondamentalmente coniugate, hanno
però pochissimi figli e vi è un maggiore equilibrio tra i
coniugi in termini di grado di istruzione e conduzione di un
lavoro esterno alla famiglia.
Tutti i Paesi dell'Unione europea si sono, nel più recente
arco di tempo, dovuti confrontare con queste problematiche. A
questo proposito è senz'altro utile richiamarsi ad una
risoluzione del Parlamento europeo "Sulla protezione delle
famiglie e dei nuclei familiari a conclusione dell'Anno
internazionale della famiglia", adottata il 14 dicembre 1994:
essa pone l'accento sul fatto che la famiglia, assumendosi la
responsabilità dell'educazione dei figli, della protezione e
della sicurezza dei propri membri, crea le migliori premesse
per la convivenza sociale. Alla luce di ciò, tale risoluzione
impegnava i Paesi membri in primo luogo a tenere in
considerazione nei sistemi di sicurezza sociale le attività
non retribuite di un genitore nel settore dell'educazione dei
figli o dell'assistenza ai soggetti facenti parte della
propria sfera parentale. In secondo luogo la risoluzione
richiedeva di adottare misure quali la neutralità fiscale e
assegni sociali compensativi a favore di chi decidesse di
sospendere definitivamente o per un certo periodo la propria
attività lavorativa per motivi familiari.
Un'ulteriore risoluzione del Parlamento europeo "Sulla
situazione delle madri sole e delle famiglie monoparentali",
del 18 settembre 1998, prende spunto dal fatto che, rispetto
alle altre famiglie, le famiglie monoparentali, contando
sostanzialmente su di un solo genitore lavoratore, sono
maggiormente soggette a cadere in situazioni di indigenza e di
emarginazione sociale. La suddetta risoluzione impegna
conseguentemente le istituzioni dei Paesi membri ad assistere
i genitori soli, valorizzando le politiche volte a consentire
loro di godere del massimo livello possibile di integrazione
sociale e di indipendenza economica. E' legittimo chiedersi in
che misura i Paesi membri abbiano adempiuto a tali
raccomandazioni: in proposito è utile riferirsi ad una ricerca
a cura del settore Welfare- Diritti di cittadinanza del
Censis, il cui estratto è stato reso noto nel mese di agosto
1999 e che costituisce un'analisi comparativa delle forme di
tutela economica e fiscale nei confronti della famiglia
operate dai Paesi dell'Unione europea. Tale ricerca mette in
luce che il differente peso delle politiche di sostegno alla
famiglia è rappresentato dalla diversa situazione di alcuni
indicatori demografici, tra i quali emerge la situazione dei
tassi di natalità e di fecondità dei Paesi considerati. Dai
dati Eurostat riferiti agli ultimi anni emerge che l'Italia,
come si è già accennato, occupa stabilmente gli ultimi posti
sia rispetto alla natalità, che rispetto al tasso di
fecondità. Il dato della natalità a fronte di una media
dell'Unione europea pari a 10,8 nati vivi per 1.000 abitanti
evidenzia una situazione italiana in cui il valore oscilla
negli ultimi anni sempre intorno al 9,2-9,1, mentre negli
altri Paesi i dati, al 1997, fanno riferimento al 12,4 della
Francia, al 12,3 del regno Unito, al 12,2 dei Paesi Bassi e al
9,9 della Germania.
Analogamente, anche i "dati di spesa" mettono in luce come
l'Italia destini solo una parte residuale della spesa sociale
alla quota destinata alla funzione famiglia-infanzia.
In particolare la quota famiglia-infanzia rapportata al
totale della spesa sociale era pari al 4,2 per cento nel 1991
e si riduce al 3,5 per cento nel 1995, mentre la quota sul
prodotto interno lordo passa dall'1,0 per cento allo 0,8 per
cento. Al contrario, negli altri Paesi si rileva un andamento
più stazionario o di lieve aumento rispetto a quote comunque
mediamente più consistenti.
Ma le cose purtroppo vanno ben oltre, in quanto è stato
dimostrato da uno studio del 1996 dell'Istituto di ricerca
sulla popolazione che l'Italia è l'unico Paese europeo in cui
chi si dedica alla cura dei figli non solo non è sostenuto
adeguatamente da incentivi, ma è addirittura penalizzato sul
piano fiscale. Infatti, da una comparazione fra Belgio,
Germania ed Italia, si evince che, nell'anno di riferimento,
le detrazioni per un figlio in Germania corrispondono a lire
3.814.000, in Belgio a lire 1.568.000 ed in Italia a sole lire
336.000. Le detrazioni per tre figli in Germania sono pari a
lire 11.442.000, in Belgio a lire 9.495.000 ed in Italia a
lire 1.008.000.
A questo punto riteniamo opportuno riferirci ad un'ultima
ricerca, "Evoluzione del costo dei figli" (1997),
condotta da Carlo Filippucci, ordinario di statistica
economica presso l'università degli studi di Bologna. Tale
ricerca, svolta su un campione di 8.000 famiglie per ogni anno
nel periodo dal 1985 al 1994, tiene conto di due passaggi
fondamentali nella dinamica familiare: il momento della scelta
di avere un figlio e le ripercussioni che questa scelta ha
sulla struttura dei consumi per la famiglia con figli e per
quella senza figli. L'indicatore del livello di benessere
viene individuato nella quota della spesa della famiglia per
gli alimenti e l'energia elettrica definito, nel contesto di
tale ricerca, "paniere". Nell'arco di tempo che va dal 1985 al
1994, la quota per il paniere rappresenta una voce del
bilancio familiare che in media assume una sempre minore
importanza. Ma, mentre tale riduzione è netta per le coppie
senza figli, la quota per le coppie con figli ricomincia a
crescere in modo esponenziale già dal 1992, determinando una
compressione sempre maggiore degli altri consumi. A pari
reddito si evince come all'arrivo di un nuovo figlio le coppie
debbano sottoporsi a ulteriori notevoli sacrifici. Lo stesso
studio rileva come nel 1994 una famiglia senza figli con una
spesa media mensile di 3.100.000, per poter mantenere il
tenore di vita con un bambino avrebbe dovuto disporre di
940.000 lire in più al mese e di 1.375.000 qualora il figlio
fosse di età superiore a sei anni. Paragonando queste cifre
alle detrazioni attualmente in vigore, non si può che prendere
atto della totale inadeguatezza delle politiche fiscali
italiane a tutela della famiglia che nelle cifre rasentano il
ridicolo.
Va tenuto conto anche del fatto che, in determinati casi,
non sono solo i figli ad incidere pesantemente sul bilancio
familiare. Una radiografia della famiglia in Italia del maggio
1999, curata dal Censis, afferma che ci sono 3 milioni di
famiglie che vivono in stato di "grave disagio", il 15 per
cento del totale. Una cifra impressionante per un Paese che è
fra i primi cinque più industrializzati del mondo. Questo dato
si riferisce a quei nuclei che possiedono al loro interno
almeno un soggetto affetto da handicap di vario tipo,
alcolismo, morbo di Alzheimer, cecità, insufficienza mentale,
gravi patologie invalidanti. A carico delle famiglie che
assistono congiunti invalidi, specie se non autosufficienti,
all'interno del proprio nucleo, sussiste un'uscita economica
costante, di cui raramente si parla.
Fatte queste necessarie considerazioni, va rilevato come
il nodo centrale che si trova ad affrontare oggigiorno il
legislatore, e chiunque si occupi di tutela della famiglia,
sia rappresentato dall'esigenza di confrontarsi con una realtà
fortemente influenzata da fattori di tipo culturale, economico
e sociale.
Attualmente in Italia è particolarmente accesa la polemica
sulla definizione stessa di famiglia e lo scontro è venuto a
connotarsi di aspetti di tipo ideologico, bloccando il
processo di costruzione di quella politica di tutela del
nucleo famigliare che in questo Paese è ancora latitante. Va
inoltre sottolineato come la famiglia per decenni sia stata
vista e disciplinata come unità patrimoniale che doveva essere
preservata ad ogni costo e a cui andavano sacrificati i
diritti dei singoli. Occorre pertanto improrogabilmente
strutturare un intervento mirato, poiché va da sé che sussista
il diritto e il dovere da parte dello Stato stesso di
proteggere i diritti di chi si fa portatore di responsabilità
di fronte alla comunità. Il problema se sia costituita o no
una famiglia sussiste proprio nel momento in cui vengono
generati dei figli e questo poiché comporta l'insorgere di una
serie di diritti e di doveri che non possono più essere
recisi.
Il grande passo da compiere è quello di dare finalmente
rilevanza attuativa ai contenuti della nostra Carta
costituzionale e alle risoluzioni europee riconoscendo la
famiglia come soggetto sociale e sostenendola per le funzioni
di solidarietà e reciprocità che essa svolge. In questo senso
molti Paesi, soprattutto del nord Europa, oltre alla
predisposizione di un massiccio piano di detrazioni fiscali di
cui si è precedentemente detto, si muovono già da anni sulla
direttrice tracciata dalle due risoluzioni di cui sopra. In
questi Paesi gli interventi previsti a favore delle donne, dei
minori, degli anziani e delle giovani coppie prevedono delle
misure per noi ancora inimmaginabili. In Danimarca, Francia,
Olanda e nella stessa Grecia viene garantito un assegno alle
famiglie monoreddito; Germania e Inghilterra hanno da tempo
introdotto l'assegno educativo che è un assegno erogato a
favore della madre o del padre che deve sospendere l'attività
lavorativa per provvedere alla cura dei figli; in Francia
esiste l'istituto del cosiddetto "assegno per le spese di
custodia", che è attribuito alle famiglie con più di tre
figli, e l'assegno di spesa scolastica erogato all'inizio
dell'anno scolastico a tutte le famiglie che non raggiungono
un reddito considerato minimo rispetto al numero dei
componenti. In Scandinavia, modello avanzatissimo di
protezione sociale nei confronti della famiglia e dove la
natalità si attesta tuttora ad ottimi livelli, è stato
istituito un permesso pienamente retribuito di quattro
settimane esclusivamente per i neo-padri.
In Italia le cose stanno, purtroppo, ben diversamente: il
precedente Governo aveva gridato ai quattro venti di aver
introdotto nella legge finanziaria 2000 una norma in grado di
rilanciare i consumi, di aiutare le famiglie: la riduzione
dell'aliquota IRPEF, per lo scaglione sino a lire 30 milioni
di reddito imponibile, dal 27 al 26 per cento. Purtroppo è
stata propaganda, solo propaganda. Considerato, infatti, che
sono state invece aumentate le tariffe per numerosi servizi
essenziali (energia elettrica, gas, smaltimento rifiuti), le
150.000 lire annue di risparmio sono state una somma risibile,
del tutto insufficiente ad ipotizzare una qualsivoglia
politica per la famiglia.
La presente proposta di legge tende ad andare al nocciolo
del problema, lasciandosi alle spalle la demagogia ed il
populismo con i quali è stata fino ad oggi trattata la
materia: se la famiglia è la cellula fondamentale della
società e se le funzioni genitoriali vengono acquisite
unanimemente come sostanziali per la crescita ed il progresso
sociale, risulta improrogabile mettere in atto un sistema
innovativo di detrazioni sul reddito imponibile delle
famiglie. Si ritiene che vada in qualche modo scardinato il
meccanismo viziato dei benefìci economici a pioggia che,
avendo come unico parametro di riferimento il reddito
dichiarato, in qualche modo si sono dimostrati iniqui
specificatamente riguardo l'evasione contributiva e il lavoro
nero. Dichiaratamente mi sento di dover affermare che con
questo provvedimento intendo valorizzare in senso lato la
maggior parte delle famiglie italiane inserendo per la prima
volta un concetto fondamentale per il rilancio
dell'istituzione familiare. Una parte massiccia di quello che
una famiglia spende per l'educazione, l'istruzione e la
crescita dei propri figli va detratta dal reddito lordo
imponibile poiché necessariamente non si tratta di denaro a
disposizione della famiglia, ma di reddito che viene investito
nello svolgimento di una funzione sociale che oggi più che mai
va sostenuta. Quale famiglia non è rimasta quasi attonita nel
momento in cui si ritrova a confrontarsi con parametri di
reddito di cui in realtà in tasca non le resta quasi nulla?
Nella presente proposta di legge si è utilizzato il
sistema della deduzione dal reddito imponibile, anziché quello
della detrazione d'imposta, che potrebbe facilmente essere
soggetto a critiche.
Le deduzioni operate sull'imponibile comportano, infatti,
un vantaggio maggiore tanto più elevato è il reddito
imponibile, mentre con il sistema delle detrazioni d'imposta
le somme rimangono invariate nel loro ammontare
indipendentemente dall'entità del reddito.
La scelta effettuata ha invece due importanti
motivazioni:
a) si vuole chiaramente evidenziare come il
reddito netto debba essere considerato solo quello decurtato
dalle spese vitali sostenute per la famiglia;
b) si intende abbattere il reddito imponibile, non
solo ridurre l'imposta da versare, permettendo così, a tutti i
soggetti che vorranno farlo, l'accesso ad ulteriori
agevolazioni eventualmente previste da altre norme che
riservino tale possibilità solo a coloro che non abbiano
redditi particolarmente elevati.
Per quanto attiene all'articolato, l'articolo 1 delinea lo
scopo della presente proposta di legge, definendo il campo
d'intervento nell'introduzione di deduzioni operate sul
reddito e di agevolazioni economiche dirette al sostegno dei
nuclei familiari. L'articolo 2 stabilisce le deduzioni dal
reddito imponibile relative alle spese per gli alimenti, per
gli articoli sanitari, per i testi scolastici, per le attività
culturali e sportive, per vacanze e soggiorni studio, per la
retribuzione di baby-sitter e, infine, per la
retribuzione di un assistente personale per soggetti invalidi.
L'articolo 3 prevede alcune agevolazioni economiche ed in
particolare l'esenzione totale dal ticket sanitario, per
i bambini sino al compimento del quinto anno d'età e un
contributo mensile da corrispondere per ogni soggetto sino al
compimento dei dodici mesi d'età, mediante un bonus
dell'importo di lire 100.000, da spendere in alimenti per la
prima infanzia e pannolini. Le modalità di attuazione di cui
all'articolo 4 prevedono che i soggetti che intendono
usufruire delle deduzioni previste nei precedenti articoli
siano tenuti ad allegare alla dichiarazione dei redditi un
documento attestante le spese sostenute.
L'articolo 5 stabilisce che le deduzioni di cui
all'articolo 2 sono applicabili alle famiglie il cui reddito
lordo complessivo non superi i 140.000.000 di lire e che le
agevolazioni di cui all'articolo 3 sono applicabili ai nuclei
familiari il cui reddito lordo complessivo non superi la somma
di lire 60.000.000; il comma 3 dell'articolo 5 definisce il
reddito lordo complessivo del nucleo familiare come la somma
dei redditi complessivi dei singoli componenti della famiglia
al netto degli oneri deducibili ai sensi del testo unico di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917. Infine, l'articolo 6 individua la copertura
finanziaria della legge.
Onorevoli colleghi, in materia di tutela della famiglia si
è oggi giunti ad una svolta che richiede una decisione
inderogabile: siamo chiamati a scegliere se vogliamo dare
l'avvio a politiche realmente innovative che favoriscano nel
concreto le famiglie o se si ritiene di dover proseguire nella
direttrice già tracciata dai Governi, fin qui succedutisi, che
hanno determinato la totale assenza di un'organica,
strutturata e coerente politica per la famiglia. Riteniamo
dunque improrogabile aprire una fase nuova in tema di sostegno
al nucleo familiare e richiediamo pertanto l'urgente
discussione e approvazione della presente proposta di
legge.
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