XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 501
Onorevoli Colleghi! - L'articolo 19 del decreto-legge
25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla
legge 23 maggio 1997, n. 135, ora abrogato dalla legge 21
luglio 2000, n. 205, si era posto correttamente l'obiettivo di
accelerare le procedure nei giudizi davanti ai tribunali
amministrativi regionali ed al Consiglio di Stato in materia
di provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione
di opere pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le
procedure di occupazione e di espropriazione delle aree ad
esse destinate, per scongiurare il sostanziale blocco dei
lavori pubblici in gran parte derivante proprio dalla lentezza
e dalla farraginosità dei provvedimenti giudiziari
amministrativi. Infatti, se la macchina giudiziaria in Italia
è notoriamente in crisi, nella sua generalità, con conseguenze
devastanti sul terreno della effettiva tutela dei diritti e
della legalità, della tenuta dell'ordine pubblico e dalle
garanzie di sicurezza dei cittadini, la condizione di
precarietà e di generale inefficienza in cui versa la
giustizia amministrativa provoca ulteriori effetti negativi
nel sistema, specie in materia di sviluppo economico e di
sostegno all'occupazione, contribuendo alla crescita della
sfiducia dei cittadini nelle istituzioni.
Le cifre dello sfascio della giustizia amministrativa sono
riassumibili in alcuni dati significativi. Infatti, occorrono
mediamente undici anni per un verdetto davanti al tribunale
amministrativo regionale, più altri tre per l'appello al
Consiglio di Stato, mentre, oltre all'impressionante
arretrato, le cause pendenti, continuano a crescere ad un
ritmo di circa 45 mila ogni anno.
Particolarmente gravi, tali lentezze e ritardi, appaiono
poi nel delicato settore delle opere pubbliche, dove si
registra che una gran quantità delle opere appaltate in
effetti non ha mai avuto concreta esecuzione. Infatti, come in
un bollettino di guerra, alla fine del 1998 si registrava che
di tutte le opere avviate nel 1994 oltre un terzo non erano
ancora partite, lo stesso per il 46 per cento di quelle del
1995, il 65 per cento di quelle del 1996 e, addirittura, il 98
per cento di quelle del 1997.
Nella stragrande maggioranza dei casi i motivi di tutti
questi ritardi e mancati avvii di opere pubbliche, la maggior
parte delle quali strategiche, risultano essere il ricorso al
tribunale amministrativo regionale di uno dei concorrenti non
aggiudicatari e la conseguente ottenuta sospensione della
esecutività dell'appalto, che il più delle volte finisce per
ritardare definitivamente la realizzabilità dell'opera.
Per porre rimedio a questa scandalosa e non oltre
sostenibile situazione, il legislatore approvò l'articolo 19
del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, con cui,
limitatamente al settore dei lavori pubblici, si introducevano
norme di velocizzazione del procedimento che, nel puntare
direttamente al giudizio di merito, tentavano di ridurre il
ricorso alla concessione della sospensiva che, francamente,
veniva, e, purtroppo, tuttora viene concessa con eccessiva
generosità ed in maniera automatica nonché, quasi sempre,
senza alcun apprezzamento né di merito né di opportunità.
In tale senso emblematica è stata la vicenda dei lavori
relativi alla ricostruzione della Cattedrale di Noto, bloccati
dopo una serie di provvedimenti legislativi e amministrativi
finalizzati ad accelerarne l'esecuzione, per l'impugnativa di
un consorzio di imprese che non aveva ottenuto l'appalto, ma
che invece, senza il benché minimo appiglio giuridico,
ricorrendo ad un giudice non competente (tribunale
amministrativo regionale del Lazio, in luogo del tribunale
amministrativo regionale della Sicilia) ha ottenuto la
sospensiva.
La vicenda del Duomo di Noto non solo ha evidenziato come
l'articolo 19 del decreto-legge n. 67 del 1997, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 1997, non era in
alcun modo sufficiente a rimuovere le incrostazioni che
impedivano la veloce esecuzione dei pubblici appalti nel
nostro Paese, ma è stata altresì utile anche per comprendere
la sostanziale incapacità della norma a fronteggiare l'altro
delicato aspetto della problematica e cioè la possibilità del
ricorso ad un giudice incompetente che, pur impossibilitato in
linea di diritto a esprimersi nel merito del giudizio, per una
prassi consolidata è però in grado di pronunciarsi in ordine
alla sospensiva. Tuttavia, non c'è purtroppo solo il "caso
Noto". Nel mese di febbraio 1999 il Ministro dei lavori
pubblici, Micheli, pronunciò una dura requisitoria contro la
giustizia amministrativa "blocca-cantieri", citando i casi
altrettanto emblematici dei lavori sospesi per la
ricostruzione dei teatri "La Fenice" di Venezia e "Arcimboldo"
di Milano e dell'Auditorium della Capitale. Qualche mese
dopo nella stessa lunghezza d'onda furono esternate le
opinioni in materia del Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, Amato, che, in occasione della
presentazione del Documento di programmazione economica e
finanziaria, indicò, tra gli altri, l'obiettivo strategico di
"strappare al Parlamento una norma che sottragga l'esecuzione
dei progetti prioritari da inserire nel Documento di
programmazione economica e finanziaria al blocco delle
sospensive dinanzi ai tribunali amministrativi regionali",
aggiungendo che questo "è uno dei guai principali della nostra
inefficienza".
Le conseguenze concrete di una simile situazione, lungi
dal rappresentare quindi livelli accettabili di garanzia
giuridica, danno piuttosto luogo ad effetti devastanti in
ordine alla corretta esecutività dei lavori, per i quali,
inoltre, ai legittimi assegnatari manca qualsiasi difesa e,
perfino, la garanzia di una gestione del processo ispirata a
condizioni minime di trasparenza. E' infatti scandaloso che
chiunque possa scegliersi il giudice preferito che, pur
intervenendo limitatamente alla sospensiva, nella maggior
parte dei casi consente al ricorrente di perseguire i propri
obiettivi, che non sempre sono degni di tutela giuridica.
In tal senso nulla di nuovo è stato introdotto con la
legge votata in conclusione della scorsa legislatura, relativa
a disposizioni in materia di giustizia amministrativa che,
lungi dal risolvere l'annosa questione, ha registrato la
bocciatura di un emendamento che andava nella direzione di
eliminare l'istituto della sospensiva, limitatamente ai
procedimenti aventi per oggetto l'affidamento di incarichi di
progettazione, o procedure di aggiudicazione, affidamento ed
esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità,
sostituendolo, come avviene in tutti i Paesi avanzati del
mondo, con il diritto all'indennizzo. Una norma di civiltà
che, da sola, avrebbe qualificato il provvedimento in
questione. Purtroppo la ex maggioranza di sinistra non ebbe
sufficiente coraggio ed impedì l'approvazione dell'emendamento
che viene, con la presente proposta di legge, ripreso e
riproposto all'attenzione del Parlamento.
Con la proposta di legge in questione, quindi, si elimina
l'istituto della sospensiva, unicamente per tutte le procedure
connesse alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica
utilità, riconoscendo il diritto all'indennizzo al ricorrente,
nella misura che lo stesso giudice amministrativo adito
riterrà di determinare.
Per questi motivi e in considerazione dell'attesa che i
cittadini, specie nelle aree economicamente più marginali,
ripongono nell'esecuzione di tante opere pubbliche, allo stato
bloccate, quali strumenti essenziali per lo sviluppo
economico, civile e sociale, si raccomanda il celere esame e
la conseguente rapida approvazione della presente proposta di
legge.
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