XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 492
Onorevoli Colleghi! - Dopo anni di dibattiti circa
l'esigenza di una radicale riforma della legislazione del
turismo in Italia e dopo un lunghissimo iter
parlamentare, il Parlamento, prima di concludere la XIII
legislatura, ha approvato la legge di riforma del turismo
(legge 29 marzo 2001, n. 135).
Si tratta certamente di un passo avanti rispetto alla
ormai superata legge n. 217 del 1983 che pone una corretta
soluzione a molteplici aspetti della complessa materia del
turismo, che da anni attendevano di essere affrontati e
risolti. Una legge, quindi, che si fa carico di alcune
importanti questioni e che certamente contribuisce a
riordinare e razionalizzare il comparto turistico nazionale ma
che, allo stesso tempo, manca totalmente di quei requisiti e
connotazioni necessarie a caratterizzarla come una legge
avente dignità di legge quadro.
A tale proposito priva di qualsiasi giustificazione appare
l'enfasi con cui gli esponenti della maggioranza di
centrosinistra, prima al Senato, con maggiore insistenza e poi
anche alla Camera, anche se con toni più contenuti, hanno
presentato questa legge caricandola di significati e ricadute
che non solo essa non possiede, ma che sono addirittura ben
lontani da quelli che, anche in una visione minimale, dovrebbe
contenere per poter obiettivamente assolvere al ruolo,
fondamentale e strategico, oltreché fortemente auspicato, non
solo dagli operatori economici del settore, ma dall'intera
collettività nazionale, di radicale trasformazione in termini
di modernizzazione, razionalizzazione e conseguente rilancio
della politica turistica nel nostro Paese.
Infatti, in tutti i modi può essere definita la legge 29
marzo 2001, n. 135, tranne che come norma di riforma del
turismo poiché, sotto questo aspetto, appare chiaramente come
l'ennesima occasione mancata per dare un assetto moderno ed
efficiente al turismo nazionale. Nessuno dei nodi fondamentali
che affliggono da tempo il turismo italiano è stato infatti
affrontato e risolto dal provvedimento. Un settore che soffre
ormai in maniera endemica il processo della globalizzazione
dell'economia, ulteriormente aggravato dal contemporaneo avvio
dell'unione monetaria europea, avrebbe bisogno essenzialmente
di norme capaci di eliminare le pesantissime diseconomie che
gli impediscono lo sviluppo di ogni oggettiva potenzialità, a
partire dalla asfissiante pressione tributaria e contributiva
che costituisce una delle più formidabili condizioni di
sostanziale inferiorità, in termini di competitività,
dell'apparato produttivo turistico italiano, rispetto a quelli
dei paesi concorrenti, soprattutto aderenti all'Unione
europea. Così come, al contempo, non si può ritenere assolta
una funzione riformatrice, se non si mette mano in via
definitiva a risolvere il nodo relativo alle funzioni ed alle
competenze che su scala nazionale, regionale e locale devono
essere attribuite ai vari soggetti istituzionali, superando
definitivamente illogiche impostazioni, che vedono mortificato
il ruolo di comuni e province che, invece, a pieno titolo,
dovrebbero costituire i veri soggetti protagonisti dello
sviluppo turistico, in luogo di un sempre più invadente
neocentralismo regionale che, piuttosto, è il principale
ostacolo allo sviluppo delle enormi potenzialità che il
settore potrebbe esprimere. Così come, sempre nell'ambito
delle competenze istituzionali, è fortemente avvertita
l'esigenza di una riforma tendente ad esaltare la
naturale trasversalità del settore, la cui mancata soluzione
è un ulteriore elemento di indebolimento complessivo
del comparto.
Altrettanto fondamentale è poi anche l'annoso e,
purtroppo, anch'esso rimasto irrisolto, tema della promozione,
da concretizzare con un forte salto di qualità e che, pur
partendo dall'esperienza dell'ENIT, sappia dare luogo a una
svolta in un campo dove il modo con cui viene proposta una
meta turistica diventa sempre più rilevante rispetto alle
intrinseche qualità della proposta stessa.
Nulla di tutto ciò è contenuto nella citata legge. Ecco
perché essa non può in alcun modo essere definita una legge
quadro e, meno che mai, intestarsi l'esaltante obiettivo di
riformare il turismo. Eppure, con tutti i suoi limiti, anche
grazie alla battaglia che il gruppo di Alleanza nazionale ha
condotto, ottenendo l'approvazione di molte proposte
emendative che hanno contribuito non poco al miglioramento del
testo, la legge contiene una fondamentale novità, il "sistema
turistico locale" che, se ben compresa, da sola potrebbe
rivoluzionare i meccanismi di intervento nelle politiche di
settore e determinare quel salto di qualità che da tempo si
attende, per far diventare il turismo italiano il settore più
idoneo al recupero di larghe fasce di disoccupazione, nonché
capace di strappare alla palude del sottosviluppo vaste aree
del Paese, concentrate soprattutto nel Mezzogiorno.
L'approvazione della proposta avanzata da Alleanza
nazionale sui "sistemi turistici locali" non può non essere
salutata con grande soddisfazione, anche se, la ex-maggioranza
di centrosinistra non ha rinunciato ad infarcire di dirigismo
ed eccessivo carico del ruolo del settore pubblico questi
nuovi strumenti di intervento, perché essa va nella direzione
giusta di modernizzazione del sistema Paese. Una
modernizzazione che, però, per la mancanza di coraggio dei
settori della ex-maggioranza si è limitata solo a questa
importante novità, tralasciando altre fondamentali questioni,
come la creazione di un sistema orientato al potenziamento del
turismo attraverso l'elaborazione ed attuazione delle
cosiddette "politiche di contesto", insieme alla
"trasversalità della gestione del settore" che, al contrario,
costituiscono il fondamento della visione e della proposta
politica di Alleanza nazionale.
Soprattutto questo ultimo aspetto, relativo alla
"trasversalità gestionale", è stato lungamente dibattuto nella
passata legislatura, con risultati a dir poco deludenti. Non
si è voluto in alcun modo prendere atto che politica sociale,
politica delle ferie e politica della domanda internazionale
mirate a rendere crescenti, continui e sistematici i flussi
turistici sono momenti unitari, come unitari sono i problemi
di riequilibrio dell'offerta, delle risorse economiche del
turismo, dei collegamenti e delle accessibilità turistiche.
Questi sono momenti trasversali che, per la loro natura,
suggeriscono modelli organizzativi della cosa pubblica del
turismo necessariamente svincolati dalle logiche industriali,
ma piuttosto legati all'ambiente, ai beni culturali, alle
risorse naturali, alle sintesi politiche di più alto livello
di quanto non lo siano quelle di una semplice impostazione
legata alla politica di incentivo economico alle imprese.
L'arretratezza culturale della sinistra è poi sconfinata
sino a confondere l'autonomia e la competenza amministrativa
delle regioni, che nessuno mette in discussione, con
l'interesse nazionale di una politica economica orientata al
turismo, che sia in grado di superare la territorialità e
perfino lo stesso carattere settoriale del turismo. A fronte
di queste delicate quanto urgenti problematiche la
ex-maggioranza e il Governo hanno deciso di non decidere,
condannando l'organizzazione turistica centrale a mantenere la
sua condizione precomatosa e di sostanziale inutilità,
mortificata ulteriormente dall'ultima riforma
dell'amministrazione dello Stato che su 11 Ministeri, 33
Dipartimenti, 10 Agenzie e chissà quanti Sottosegretariati, ha
relegato il turismo all'interno del Ministero delle attività
produttive, senza riconoscergli neanche la dignità della
intestazione di un dipartimento: niente male per una compagine
governativa che ha vinto le elezioni anche sulla base
dell'impegno solenne ad operare per il rilancio dell'economia
in generale e del settore turistico in particolare. Un grande,
imperdonabile errore strategico, considerata l'unanime
convinzione delle potenzialità di crescita massiccia del
settore che, con questa collocazione sbagliata, potrà solo
"tirare a campare", ma certamente non avrà, come i fatti
finora hanno ampiamente dimostrato, alcuna concreta
possibilità di rilancio.
Se infatti c'era un settore in cui il turismo non avrebbe
mai dovuto essere inserito, questo era proprio il Ministero
delle attività produttive che, in Italia, è essenzialmente il
Ministero dell'industria. L'ipotesi di promuovere il turismo
al rango di uno dei settori industriali del Paese riflette la
mediocre considerazione che si ha del settore a livello
politico. A parte il rilievo che nessuno dei nostri diretti
concorrenti europei, che peraltro sono le principali potenze
dal settore, come la Spagna, la Francia, il Regno Unito e la
Grecia, governa il turismo con logiche industriali e che solo
nei Paesi in cui il turismo non è un comparto strategico, esso
viene legato come appendice dei ministeri degli affari
economici, appare fuori d'ogni dubbio che specialmente in
Italia il turismo ha nei beni culturali e ambientali i veri
fattori caratterizzanti e distintivi che fanno la differenza.
Una differenza da sempre preziosa, ma oggi diventata perfino
inestimabile, se è vero che nell'era della globalizzazione
vince chi riesce a realizzare un prodotto competitivo,
originale ed irriproducibile, che riesce a imporsi nel mercato
proprio per la sua impareggiabilità.
Da tali considerazioni è più che evidente l'utilità di
legare l'elaborazione di politiche di sviluppo del turismo
alle politiche di valorizzazione, conservazione, recupero e
fruizione dei beni culturali e ambientali e, conseguentemente
procedere alla unificazione in un unico Ministero dei due
strategici settori, oltre alla necessità di costituire un
organo autorevole capace, sia a livello nazionale che ai
livelli regionali, di mettere a sistema le decisioni in grado
di incidere sulla politica del settore. Questa impostazione,
ovviamente, non solo non mette in discussione l'attuale gamma
di incentivi ed agevolazioni per le imprese di settore, ma,
addirittura, ne costituisce un ulteriore possibile ampliamento
e conseguente razionalizzazione, potendo mettere a sistema gli
incentivi non solo di natura più propriamente "produttiva", ma
anche quelli destinati ai beni culturali, oggi quasi
interamente utilizzati da soggetti pubblici, nonché quelli
destinati a politiche di recupero e conservazione ambientale,
mentre al contempo porrebbe fine all'equivoco di ridurre la
politica del turismo ad una semplice distribuzione di crediti
agevolati a pochi fortunati operatori.
Anche sul piano regionale l'attuale struttura
organizzativa lascia molto a desiderare e si avverte sempre di
più l'esigenza di un modello regionale organizzato da
concordare, se si vuole anche in sede di linee guida, in modo
tale da riuscire, con una puntale riforma dell'ENIT e la
contemporanea gemmazione dei "sistemi turistici locali", a
mettere a sistema l'apparato pubblico del turismo italiano,
insieme ad un concreto e massiccio impegno di investimenti
privati. Ciò che serve veramente all'Italia è un progetto di
sviluppo del turismo basato sulla esaltazione degli elementi
di competitività rispetto a tutti i concorrenti esteri, che
sappia articolarsi su sostenuti livelli di attrazione di nuovi
investimenti, soprattutto stranieri, e punti alla
realizzazione, con il turismo, di un diffuso sviluppo
economico ed alla conseguente creazione di nuova occupazione
su scala nazionale ed, in particolare, nelle aree
economicamente più marginali, concentrate soprattutto nel
Mezzogiorno.
Mai come in questi anni, grazie ad una fortunata
coincidenza di fattori sociali, economici e di ordine
culturale, il turismo ha suscitato tante positive aspettative,
tanto che il World travel and tourism council prevede
che nei prossimi anni sarà il settore economico a più alto
sviluppo, in cui raddoppieranno gli investimenti e gli
occupati passeranno dai circa 280 milioni
del 2000 ai 385 milioni del 2006, con un incremento previsto
di oltre 100 milioni di unità, pari ad oltre il 35 per cento,
in appena sei anni. Un dato impressionante, che deve spingere
a non perdere ulteriore tempo prezioso sulla strada
dell'ammodernamento del settore, che ha già pagato prezzi
insostenibili all'improvvisazione ed all'assenza di linee
serie e coerenti di sviluppo. In tale direzione va la presente
proposta di legge, tesa a promuovere gli indirizzi ai quali
Alleanza nazionale ha da tempo ispirato la propria battaglia
politica per il rilancio dello strategico comparto.
Entrando nel merito della proposta, con l'articolo 1
vengono definiti i princìpi fondamentali di una politica
nazionale del turismo finalizzata a rendere competitiva
l'offerta del sistema turistico italiano. In particolare il
comma 2 pone l'esigenza di riconoscere i "comuni a prevalente
economia turistica", intesi come ambiti bisognevoli di
politiche turistiche unitarie e coordinate, capaci di
promuovere un miglioramento qualitativo e quantitativo delle
politiche dell'accoglienza. Con un atteggiamento
incomprensibile, la maggioranza, nella scorsa legislatura, ha
ritenuto di bocciare l'istituzione ed il riconoscimento per
legge dei comuni caratterizzati da una prevalenza, nell'ambito
delle proprie attività produttive, del turismo e quindi di
farsi carico della necessità in un Paese come l'Italia, dove
gli oltre 8 mila comuni hanno tutti una storia, una radice
culturale ed un contesto ambientale che determina una
oggettiva potenzialità di sviluppo turistico, di una selezione
mirata a concentrare e ottimizzare risorse e politiche per una
più razionale e moderna strategia di sviluppo.
L'articolo 2 costituisce il fulcro giuridico dell'intero
provvedimento ed è senza dubbio la parte più importante e
significativa della proposta di legge. Con il citato articolo,
si cerca innanzitutto di risolvere uno dei problemi
fondamentali che affliggono il turismo nel nostro Paese e cioè
l'incapacità di individuare strumenti e luoghi istituzionali
per una gestione "trasversale" del comparto. La risposta a
questa fondamentale esigenza viene offerta con la
individuazione del Comitato per le attività turistiche (CAT)
presieduto dal Ministro con delega per il turismo e costituito
dai Ministri per i beni e le attività culturali, dei lavori
pubblici, dell'ambiente, delle comunicazioni, delle politiche
agricole e forestali, dei trasporti e della navigazione e
delle politiche comunitarie, nonché da un rappresentante
designato dalla Conferenza degli assessori regionali al
turismo, con funzioni di indirizzo e di coordinamento,
oltreché di rappresentanza unitaria degli interessi turistici
italiani a livello internazionale e presso l'Unione europea,
fermo restando l'assoluto rispetto del ruolo e delle funzioni
delle regioni in materia turistica, così come garantito dalla
Costituzione. Ciò che viene proposto, a parere di Alleanza
nazionale, è appunto l'esigenza di creare un luogo
istituzionale di concertazione obbligatoria tra
soggetti con corresponsabilità di governo in settori che
hanno incidenza sul turismo, in guisa tale da determinare una
armonizzazione nelle linee di indirizzo. Tra i compiti del
CAT, previsti nella proposta, vi è anche la definizione delle
modalità di acquisizione dei dati statistici relativi alle
attività turistiche con il cosiddetto metodo allargato, ovvero
"conto satellitare", che è il modo più moderno per accertare
l'esatta incidenza del turismo nella formazione del prodotto
interno lordo.
L'articolo 2 della presente proposta, quindi, tenta di
mettere a sistema l'apparato pubblico del nostro Paese
individuando da un lato gli organi, e le relative competenze,
di livello nazionale, tra cui, oltre al CAT, l'ENIT ed il
Consiglio nazionale degli operatori del turismo con funzione
consultiva, dall'altro i ruoli e le competenze delle regioni,
nonché degli enti locali. Si mantiene integralmente, con
qualche aggiunta di competenze, il comma 5 dell'articolo 2
della legge 25 marzo 2001, n. 135, relativo al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri che approva il documento
contenente le linee guida, con cui si definiscono princìpi ed
obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema. Con
il comma 6, si ripropone l'esigenza di definire i comuni a
prevalente economia turistica, oltreché prevedere, tra le
questioni di competenza del decreto di cui al comma 5,
l'istituzione di una rete di case da gioco in deroga alle
disposizioni del codice penale.
L'articolo 3, relativo ai "sistemi turistici locali", è un
altro degli articoli più significativi dell'intera proposta e
costituisce la vera novità, da qualche decennio a questa
parte, in materia di innovazione delle politiche del turismo.
La proposta, originariamente presentata da Alleanza nazionale
già nel 1996 all'interno della proposta di legge C. 2001,
relativa alla modifica della legge quadro, è stata condivisa
dalla ex-maggioranza e votata all'unanimità dal Parlamento,
che però ne ha "liberamente" interpretato alcuni non secondari
risvolti, riducendone in qualche modo la potenzialità. Con la
definizione di "sistema turistico locale" si fa riferimento ad
unioni pubblico-private che mettono insieme le risorse
turistiche e i beni culturali localizzati in un ambito
territoriale omogeneo e delimitato, con le progettualità
imprenditoriali interessate per organizzare, gestire e
promuovere il prodotto turistico locale. I sistemi turistici
locali hanno quindi il compito di progettare e valorizzare i
fattori del richiamo turistico locale, sia in termini di
offerta ricettiva, che di prodotti tipici dell'agricoltura e
dell'artigianato locale, nonché del patrimonio culturale,
ambientale, storico, artistico e monumentale, componendo il
tutto in un'offerta omogenea e specifica dell'area. Insomma un
modo veramente nuovo per mettere a sistema i mille e più
"sistemi turistici locali italiani" e promuovere una gamma di
prodotti turistici davvero originali e fortemente competitivi,
finalmente costruiti attorno ad una visione unitaria che
sappia farsi carico delle necessità per una completa,
efficiente ed economicamente sostenibile politica
dell'ospitalità. Il testo della legge attualmente in vigore,
che pure ha recepito l'istituto, risente però pesantemente dei
condizionamenti ideologici della sinistra al punto da
evidenziare un indirizzo fortemente dirigista che, appunto,
rischia di ridurne sensibilmente le potenzialità; se ne
propone, quindi, con l'articolo in questione l'opportuna
correzione.
Con l'articolo 4 vengono disciplinate le modalità di
utilizzo del "fondo di cofinanziamento dell'offerta
turistica", istituito dall'articolo 6 della legge n. 135 del
2001, destinato a migliorare la qualità dell'offerta turistica
e quindi a qualificare la politica nazionale del turismo. A
differenza delle previsioni della legge in vigore, si dispone
che la Presidenza del Consiglio ripartisca integralmente le
risorse del fondo, attraverso bandi annuali di concorso aperti
alle regioni, che dovranno predisporre piani di intervento
coperti con fondi propri, in una misura non inferiore al 50
per cento della spesa prevista. In tal modo non solo si
raddoppierà l'importo degli investimenti pubblici del settore,
ma si metteranno in concorrenza tra loro tutte le regioni
italiane, che dovranno necessariamente attrezzarsi per
migliorare la rispettiva competitività.
L'articolo 5 della proposta di legge affronta invece una
questione di grande rilevanza strategica che, stranamente, la
ex-maggioranza non ha voluto esaminare e cioè
l'esigenza, non più rinviabile, di un piano per la
localizzazione dei porti e degli approdi turistici nel nostro
Paese. E' infatti scandaloso che l'Italia, con oltre 8 mila
chilometri di costa, conti appena 50 porti turistici, peraltro
tutti concentrati da Napoli in su, con la sola eccezione di
"Portorosa" a Milazzo, in Sicilia, contro i 300 porti della
Francia ed i 250 della Spagna. Rispetto alle 130 mila barche
italiane in circolazione, alla fine del 1999 vi erano appena
111 mila posti-barca, con la conseguenza che circa 20 mila
barche italiane sono costrette a ricorrere ai porti stranieri.
Non solo, ma la cosa più grave è che appunto a causa di tale
deficit il nostro Paese non è in grado accogliere i diportisti
stranieri, lasciando agli altri questo fondamentale segmento
di domanda turistica che ha, inoltre, la caratteristica di
avere un alto moltiplicatore economico, oltre ad una elevata
incidenza sul piano occupazionale. Per tutte queste ragioni
appare assolutamente irragionevole non disciplinare lo
specifico settore, così come di fatto ha voluto la
ex-maggioranza.
Con l'articolo 6 viene in parte modificata la disciplina
di cui all'articolo 10 della legge n. 135 del 2001, istitutivo
del "fondo di rotazione per il prestito ed il risparmio
turistico" che, mira a realizzare opportuni sostegni al
turismo sociale.
In particolare, l'articolo 6 della proposta di legge
prevede che il Fondo eroghi le risorse di cui è dotato alle
regioni e che queste le utilizzino per la concessione di
prestiti a soggetti in possesso di redditi al di sotto di
certi limiti, per l'acquisto di pacchetti vacanza
preferibilmente collocati in periodi di bassa stagione, in
modo da contribuire concretamente a sostenere gli sforzi per
la destagionalizzazione dei flussi turistici nel Paese. Un
ulteriore elemento di diversità, rispetto alla attuale
normativa, è costituito dalla introduzione del principio della
competizione tra le regioni aspiranti all'utilizzo dei
suddetti contributi che, in tal modo, concorrerebbero alla
ripartizione delle risorse attraverso piani di intervento
appositamente predisposti ed opportunamente cofinanziati con
risorse proprie.
L'articolo 7 è relativo alla copertura finanziaria e
prevede risorse che vengono quantificate in 1.600 miliardi nel
triennio 2001- 2003, mentre a decorrere dall'anno 2004 gli
stanziamenti verranno determinati con la legge finanziaria.
Con l'articolo 8, anch'esso aggiuntivo rispetto al testo
della legge n. 135 del 2001, in coerenza con l'esigenza di non
assolvere l'impegnativo compito di elaborare una proposta di
legge quadro senza affrontare il delicatissimo tema della
radicale modifica dell'asfissiante sistema tributario
nazionale, viene proposta una serie articolata di agevolazioni
fiscali, ivi comprese le riduzioni delle aliquote IVA
applicate nel settore, con l'obiettivo di ridurre gli ostacoli
alla competitività che affliggono il sistema turistico
italiano, rilanciare gli investimenti ed attuare una seria
politica di attrazione dei capitali in tutto il territorio
nazionale ed, in particolare, nelle aree depresse.
Un aspetto particolare contenuto nell'articolo 8 è poi la
istituzione della "imposta turistica locale", da parte dei
"comuni a prevalente economia turistica" che, allo scopo
unicamente di realizzare opere pubbliche e servizi destinati a
migliorare la qualità della vita e a potenziare le politiche
dell'accoglienza, potranno applicare sugli imponibili delle
prestazioni alberghiere ed extra alberghiere, nonché sulla
somministrazione di alimenti e bevande nei pubblici esercizi
aventi sede nel territorio comunale, una aliquota fino a un
massimo del 2 per cento. Allo scopo di non causare alcun
incremento dei costi tributari delle prestazioni e servizi
turistici, la norma prevede che l'istituzione del citato
tributo locale possa avvenire unicamente
in presenza e, comunque, successivamente alla concessione da
parte dello Stato della riduzione delle aliquote IVA applicate
sulle attività produttive del settore.
Con l'articolo 9 si dispone l'abrogazione di tutte le
norme contenute nella legge 29 marzo 2001, n. 135, che siano
incompatibili con le disposizioni della proposta di legge.
In conclusione, la presente proposta di legge rispetto
all'attuale normativa, presenta una gamma di ipotesi di
intervento sicuramente più ampia e comprensiva delle
principali tematiche che l'attuale congiuntura pone a carico
del complesso settore economico che, proprio per la estrema
delicatezza del momento, ha bisogno di una attenta valutazione
da parte delle istituzioni legislative circa le misure che
devono essere adottate, per scongiurare errori che ne
potrebbero causare l'irrimediabile declino, soprattutto in
termini di incapacità del sistema Paese a fronteggiare la
sempre più insidiosa sfida internazionale. Per tali ragioni e
con la profonda convinzione della validità della impostazione
proposta, mirata a disegnare il più ampio e soddisfacente
possibile quadro normativo di riferimento per lo strategico
comparto, ne auspichiamo il celere esame e la conseguente
veloce approvazione.
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